构建现代职业教育制度新格局：新职业教育法要义初探

[摘要]新修订的《中华人民共和国职业教育法》为新时期职业教育发展提供了方向指引和行动指南。新职业教育法以法律形式确定了现代职业教育制度的新格局，有助于进一步构建技能型社会，完善职业教育体制机制，突出学习者为中心的服务导向定位，赋权企业重要主体地位，扩大学校办学自主权，助推共同富裕。

[关键词]职业教育制度;职业教育法;新格局

[作者简介]余祖光（1951- ），男，北京人，中国教育发展战略学会学术委员会委员，研究员。（北京  100035）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2022）15-0005-05

新修订的《中华人民共和国职业教育法》已于2022年5月1日正式施行，这是我国职业教育发展历史上一件具有里程碑意义的大事。新职业教育法的颁布施行为我国现代职业教育体系建设和重大改革夯实了法律基础，标志着我国职业教育进入了严格依法治教、治理现代化的新阶段，其重要特征就是以法律形式确定了现代职业教育制度的新格局。

一、建设技能型社会，引领制度建设的新格局

2021年4月，全国职业教育大会创造性地提出了建设技能型社会的理念和战略，要求加快构建面向全体人民、贯穿生命周期、服务全产业链的职业教育体系，加快建设国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能的技能型社会。同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，对技能型社会的建设目标提出了具体要求。新职业教育法在总则第一条中正式提出“建设技能型社会”的战略，为现代职业教育制度的建设明确了发展方向和路径选择。

技能型社会是我国社会主义和谐社会建设中的能力社会建设在技术技能人才领域的具体形态。它一般包括技能型社会的结构、制度和文化三个部分。技能型社会的结构除了人人学习和人人拥有技能外，还包括劳动者的体面劳動、社会成员收入差距不过大、劳动回报高于资本回报以及和谐的劳资关系等。技能型社会的文化主要包括劳动光荣、技能宝贵、爱岗敬业、工匠精神等员工精神和产业报国、服务社会、守法经营、诚实服务、善待员工等企业家精神，以及全社会对此的认同。

技能型社会的制度主要分为技能形成制度（职业教育制度）和技术技能人才劳动就业制度。职业教育法主要以技能形成制度为主，兼顾毕业生劳动就业制度，如劳动市场准入中的职业资格证书、劳动的安全健康、劳动报酬和相关劳动保护和福利制度。1996年的职业教育法提出“根据教育法和劳动法，制定本法”，其理由是十分必要的，但仍不够充分。新法提出“建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设”，跨越教育、劳动、经济、社会等多个领域，有利于营造促进职业教育良性发展的教育生态。

二、强调共建共治共享，确立多元办学新体制

新职业教育法第三条对职业教育的属性和功能做了新的规定，即“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分……”其重要意义有两个方面：一是在教育事业内部确定了职业教育的类型定位，结束了长期以来对职业教属性的类型和层次之争，理顺了职业教育在国家教育体系中与普通教育并驾齐驱的同等类型定位;二是确定了职业教育是国家人力资源开发体系中重要组成部分的跨界定位，这就明确了职业教育在国家经济社会发展中的作用和地位，即培养多样化人才的教育功能、服务产业转型升级的经济功能、促进就业创业以及促进技能型社会建设的社会功能。这一全面定位从法理上决定了“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”（见新法第六条表述），即在政府统筹下共建、共治和共享的多元办学体制。

在“政府统筹”方面，我国已有30余年的政策研究与改革实践的成功经验。新职业教育法第七条规定“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划”，从制度上保证了职业教育发展“与促进就业和推动发展方式转变、产业结构调整、技术优化升级等整体部署、统筹实施”的总体战略。同时，国务院建立职业教育制度化的协调机制，明确教育部为宏观管理部门，教育部、人力资源和社会保障部以及其他有关部门在各自职责范围内，分别负责有关的职业教育工作，从工作协调和组织分工两个方面保障了对于发展职业教育在多个领域中的制度互补和政策组合发挥最佳合力。在“分级管理、地方为主”方面，在党的十八大以来国家经济施行分区规划、分类发展的大背景下，各大经济区、各省市纷纷开始在经济社会发展中纳入职业教育，发挥了各地改革发展职业教育的积极性，也逐步赋权地市和县市政府统筹区域内的职业教育发展，并加大对职业教育的公共财政投入，正逐步改变职业教育区域发展不均衡以及与当地经济和产业结合不紧密的问题。在“行业指导、校企合作”方面，近年来也取得了长足进步。行业企业深入参与职业教育教学改革、课程教材和师资培训，在专业目录和课程开发、证书考核等领域甚至起到了业务指导和改革牵头的作用。在“社会参与”方面，新职业教育法提出“……工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织……依法履行职业教育的义务，参与、支持或开展职业教育”。

在优化办学体制和管理体制过程中，不仅要运用法治思维，还要采取科学的管理手段。新职业教育法在六十一条中规定“国家逐步建立反映职业教育特点和功能的信息统计和管理系统”。就目前来看，社会参与相关信息统计和基于数据的决策管理等依然是我国职业教育治理方式和治理能力改善的弱项，今后有必要在贯彻落实新职业教育法的过程中认真研究。

三、以学习者为中心，突出教育服务对象

进入21世纪以来，职业教育与培训越来越突破传统模式的时空界限，终身学习的趋势越加凸显。“既然教育变成了学习，学习者理所当然地要成为教育的主体，教育的出发点和归宿都要以学习者为中心……”①国家关于大力发展职业教育的大政方针，在突出服务经济发展、以就业为导向的同时，也越来越重视职业教育学习者的综合素质培养和个人的全面发展。如何在国家立法层面突出以学习者为中心的价值取向，新职业教育法有了重要突破。

首先，新职业教育法第二条对职业教育的内涵有了新的表述。培养目标不再是一般的劳动者，而是“高素质技术技能人才”;教育目的在从事某种职业的基础上增加了“实现职业发展”;教育内容也不局限于“传授职业知识，培养职业技能”的表述，规定使受教育者具备“科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力”。其次，在总则第五条继续重申“公民有依法接受职业教育的权利”。新职业教育法通过对职业教育培养目标、教育的办学、管理原则、学历文凭、相关证书等方面的明确法律规定，通过职业教育中以学习者为中心的教育教学、关怀帮助、服务管理等方面的各种制度，不仅关注学习者达到就业标准的能力获得，还照顾到其继续学习和职业发展能力，并且在就业创业方面提供帮助。再次，新职业教育法不仅在整个体系中都渗透着以学习者为中心的立法宗旨，而且专门增加了将受教育者列入章名的第五章。为体现学习者责权利对等的法律原则，其中第四十九条强调了学习者应当履行的行为规范以及受到法律保护的合法权益，第五十条至五十三条则具体规定了学习者在实习、就业、升学等方面的合法权益，“让学生通过接受职业教育能够实现就业有能力、升学有优势、发展有通道”②。最后，新职业教育法第十二条规定国家采取措施提高技术技能人才的社会地位和待遇。这不仅是提高职业教育吸引力的根本举措，也是建设技能型社会的必要措施。

综上可见，新职业教育法秉持了以学习者为中心的立法宗旨，通过优化教育体系、增强教育资源供给与政策支持，充分保护学习者的教育平等权、教育自由权和教育选择权，同时助力改善学生未来工作岗位的社会地位与经济待遇，从学习者自身根本利益的法律保障上增强职业教育吸引力。当然，学习者作为现代教育体系中的教育主体，也应有权参与课程开发、教学改革的决策过程。这一点在职业教育中应更为突出，尤其是在教育对象成人化过程中更为必要。在学校相关决策和管理协商机构中应当设有学生的代表，反映学生的诉求。同时，学生的利益还可以通过毕业生在工会的代表参与相关咨询协商活动来实现，这有待于在落实新职业教育法的过程中积极探索。

四、赋权企业重要主体地位，增强其参与动能

从历史和现实看，企业不仅是技术技能人才的用人单位，也是职业教育具有“实战”场景特点的培养单位。即使在当前我国职业教育以学校为主要培养机构的格局下，企业也是不可替代的重要合作单位。从外部功能看，企业具有技术技能人才的培养参与方和具体使用方的双重身份，校企合作是企业与学校资源共享、责任共担的关系。从内部功能看，企业采取何种技能均衡路线和何种劳资关系，将直接决定企业内部技能形成的制度（企业内部职业教育制度），也会对企业外部技能形成制度（学校职业教育制度）产生重大影响。在某种意义上，企业内外技能形成的制度组合决定了国家的整体职业教育制度，进而对技能型社会的构建起到“压舱石”的重要作用。

企业内部技能形成制度的决定因素，在于其在技术进步和劳动组织优化中采取何种技能均衡路线。技能均衡一般指技能在劳动市场中供求均衡的状态。世界经合组织将技能均衡划分为两种，其中属性为高价值产品、服务和工资的一种称为高技能均衡路线，反之称为低技能均衡路线。当然，“高价值产品、服务和工资要有高技能的人力资源支撑，也预示着高水平的教育与培训;低价值产品、服务和工资，相对应的是低技能的人力资源”③。菲金和索斯基斯指出：“如果一个国家低技能劳动者占有较大比例，企业就没有动力提供较好的工作，而如果没有较好的工作，工人就没有内在动力掌握和更新技能。在这种状态下，市场就会失灵，工人和企业都会陷入‘低技能均衡的陷阱。”④同样，企业劳资关系如果协调、和谐，如德企和日企，就有利于企业主和工人共同做好学徒培训工作。反之，如果企业属于“血汗工厂”类型，劳资关系必然紧张和对立，对于员工职业培训也就无从谈起。在职业教育校企合作中，采取高技能均衡路线的企业与学校的合作也属于紧密型，而采取低技能均衡路线的企业往往采取单纯依赖外部劳动市场的人才供给或“企业间互挖墙脚”猎取别家培训过的人才的捷径，最终导致所有企业都不再开展企业职业培训。后者的典型案例就是美国的制造业企业，美国企业素来有采取短期目標管理的传统，依靠“去技能化”的劳动分工，使技能人才缺乏技能更新动力，技能上不去而工资却下不来，于是大量产品外包和企业外流难以避免，造成国内制造业衰败。美国政府若干年后痛定思痛，提出“再技能化和制造业回归”“引进德国双元制职教制度”，可惜为时晚矣，预期效果难以达到。

纵观国内外经验教训，在产业升级、技术换代的背景下，我国更坚定了“产教融合、校企合作”的正确路线。新职业教育法在总则第九条中规定“国家发挥企业的重要办学主体作用，推进企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育”。国家鼓励发展多种层次、多种形式的职业教育并且大力推动多元办学，有利于发挥企业的重要作用，也符合职业教育产教融合、校企合作的本质特征。鉴于众多企业在产业门类、行业规模上有所不同，其参与职业教育也会有不同的形式和不同的内容侧重。为尊重企业的意愿、满足企业的不同需求，新职业教育法在第三章以四个条目专门规定了企业参与职业教育的多种形式和内容，还有四个条目涉及了企业与学校合作开展职业教育的相关规定、要求及相对应的奖励制度和激励机制。对于企业违反规定，未对本单位的职工和准备招用的人员实施职业教育、提取和使用职工教育经费的，新法第六十四条提出了严肃的责令改正和对拒不改正者的处罚规定。

要发挥企业的重要主体作用，不能不重视代表企业利益的行业部门、行业组织的协调指导、专业咨询作用以及在决策中的话语权。在此，需要注意的是，有实力的大型企业“自带光环”不乏话语权，而量大面广的中小企业往往容易受到忽视。根据德国职业教育的经验，中小企业虽然在经济贡献方面不及大型企业，但在吸收就业和技术技能积累方面却承担了更大的社会责任，因此需要采取适当措施发挥它们在职业教育中的作用。在发挥企业重要作用的同时，也不能忽视代表企业中员工（职业教育的毕业生）利益的工会等群团组织的作用，对此新职业教育法也都分别做出了明确规定。

五、坚持改革方向，扩大学校办学自主权

职业教育是教育的重要组成部分，必须坚持党的领导、社会主义办学方向和贯彻国家教育方针，对此新职业教育法做出了明确的规定。学校制度是职业教育体系的主体部分，职业学校承担着技术技能人才培养的主体责任和新职业教育法规定的具有职业教育类型特征的改革发展任务，并相应规定了人才培养“五个坚持”的模式。一是坚持立德树人、德技并修，“推进思想政治教育与技术技能培养融合统一”⑤。二是坚持产教融合、校企合作，要使学校的治理结构、运行机制和人才培养过程融入产业链，在师资建设、课程、教材和实习方面与企业深度合作。三是坚持面向市场、促进就业，使学校人才培养充分利用行业指导信息，对接劳动力市场的需求信号和职业标准，同时建立健全职业指导和创业就业服务的促进机制。四是坚持面向实践、强化能力，学校要秉持工学结合、知行合一、育训并举的人才培养模式，强化实训、实习和技能考核。五是坚持面向人人、因材施教，为适应劳动市场的多变和教育对象的多元，要采取适应学生兴趣、特长、需求和已有基础的教学方式，注意学生学习能力的培养，适应终身职业教育与培训的需求。

上述法律规定提出的基础是在国家大力发展职业教育的政策方针指引下，各个行业和地方在职业教育改革方面积累了大量的实践经验，同时又经过修法中对各个关键利益相关者及其他利益相关方的利益协调，能够体现较充分的代表性和权威性。当然，要真正实现这些要求，在现有治理方式下还存在一些困难，主要是一些学校感到任务重、自主办学权力小、自身能力不足。目前，学校作为独立办学法人的地位还没有完全落实，自上而下的行政命令过多，学校自下而上的改革积极性难以发挥。针对这一情况，新职业教育法将已有改革政策上升至法律层面，使学校外部环境有了根本改善，并且在第三十六条中明确了“学校依法自主设置专业;制定人才培养方案、自主选用或编写专业教材;自主设置学习制度，安排教学过程;实行弹性学制;自主选聘专业课教师”五个方面的自主权，实现了责权利的对等。

六、强调教育公平，均衡发展实现共同富裕

教育公平是我国社会主义教育的基本目标和基本政策。由于历史的原因，职业教育长期在升学机会、毕业生待遇和教育资源配置上处于弱势地位，影响了其质量提高和健康发展。在我国全面实现小康社会、迈向共同富裕的新阶段，党中央、国务院提出将职业教育作为与普通教育同等重要的教育类型，为真正实现办公平而有质量的职业教育统一了思想，也获得了职业教育各个利益相关方的共识。新职业教育法在强调提高职业教育质量和适应性的同时，突出强调了教育公平的重要定位。

新职业教育法第十条中规定国家从五个方面采取措施：一是为了加强实体经济，要求“大力发展技工教育，全面提高产业工人素质”。二是资源向农村、农业和农民倾斜，“支持举办面向农村的职业教育，组织开展农业技能培训、返乡创业和职业技能培训，培养高素质乡村振兴人才”。三是为了区域均衡发展，要“扶持革命老区、民族地区、边缘地区、欠发达地区的职教发展”。一般来说，上述经济相对不发达地区的教育状况总体欠佳，而职业教育发展离不开的企业也普遍发展薄弱，所以需要国家加大扶持力度。四是“组织各类转岗、再就业、失业人员以及特殊人群等接受各种形式的职业教育，扶持残疾人职业教育的发展”。这一规定使国家原有对困难群体接受职业教育的扶助从职前学生扩大到职后学习者，并要求加强残疾人职业教育这一相对薄弱的领域。五是“國家保障妇女平等接受职业教育的权利”。与此同时，第五十二条规定，国家建立对职业学校学生的奖励和资助制度，在资助制度中特别强调“对经济困难的学生提供资助，并向艰苦、特殊行业等专业学生适当倾斜”，并规定国家支持企业、事业单位、社会组织、公民个人按国家有关规定设立职业教育奖学金、助学金，学校也要进行部分资助的制度。

上述法律条文充分体现了教育公平的法定国家举措和社会主义的制度优势。需要说明的是，按照教育部有关规定，特殊人群包括“经济困难家庭子女、单亲家庭子女、学习困难学生、进城务工人员随迁子女、农村留守儿童等群体”⑥。上述特殊群体在职业教育在校生中所占比例远大于普通教育，其中来自农村的学生占到70%以上，高职学生中近80%是家庭中的第一代大学生。因此，新职业教育法关于教育公平的条目十分贴合职业教育的实际，为进一步落实法律条文创造了更大空间。

[注释]

①谈松华.历史的跨越[M].北京：商务印书馆，2020：654.

②⑤陈子季.深入贯彻落实《职业教育法》 依法推动职业教育高质量发展[J].中国职业技术教育，2022（16）：9，7.

③余祖光.发达国家技能形成制度的理论与案例分析——基于政治经济学的视角[J].教育与职业，2020（20）：14.

④王星.技能形成的社会建构：德国学徒制现代化转型的社会学分析[J].社会，2015，35（1）：192.

⑥详见教育部2017年印发的《中小学德育工作指南》。