困境与出路：3岁以下婴幼儿社区托育的思考

杨小利 杨晓萍

摘要：我国3岁以下婴幼儿照护服务正处于快速发展阶段，随着现代化建设和国家促进人口长期均衡发展的需求和政策开放，3岁以下婴幼儿社区托育的需求逐渐增加，但社区在婴幼儿照护服务方面还存在诸多困境，需不断改进以顺应时代发展。本文通过对3岁以下婴幼儿社区托育服务指导过程中的困境进行阐述，提出3岁以下婴幼儿社区托育服务的出路：加强社区托育服务机构建设，切实解决供需矛盾;构建四级管理体系，整合利用社区资源;加强社区对托育机构的监管、引导力度;加强托育服务专业化人才队伍建设;增强宣传力度，提升居民送托意愿。

关键词：3岁以下;社区托育;婴幼儿照护;托育服务

“社区”一词最早由德国社会学家滕尼斯在他的著作《共同体与社会》（Community and Society）中提出。[1]社区是由生活在一定地域范围内的人们所形成的一种社会生活共同体，它既是人们聚集、生活的一定地域，也是社会成员参与社会活动的基本场所。[2]从社区与教育的角度看，社区是以一定地理区域为基础的社会群体，与学前教育之间是共建共享共发的关系。[3]本文中的社区指人们以居住环境为主体共同生活、学习和工作的一定区域。

社区托育是社区公共服务的重要组成部分，是为了缓解家庭育儿压力而提供的便利性服务，可以使家长获得休息，同时也为家长提供因临时情况而不能照料婴幼儿的代替性服务。[4]社区托育对0～3岁婴幼儿身心发展具有支持性服务作用，既包含教育，也包含保育照护与营养保健等内容。[5]社区托育服务是在家长的授权下，以完成家长不能亲自照料婴幼儿时的一种替代服务。[6]本文中的社区托育是指在家长的授权下，能够养育照护、启蒙教育3岁以下婴幼儿，起到替代家庭照护婴幼儿作用的社区服务机构。

3岁以下婴幼儿是社区人口的重要组成部分，其照护服务是社区托育的一项重要内容。[7]社区托育照护服务是指社区内为3岁以下婴幼儿以及全体居民设置的教育设施和教养指导活動，是多层次、多角度、多种类的社会服务行为。建立以社区为基础的婴幼儿照护服务，有利于推进托育服务的专业化发展，促进托育事业的推广和深化，加强与政府的对话，从而为社区家庭提供科学、前沿的3岁以下婴幼儿照护服务，让每个社区的孩子享受公平、优质的照护服务。

一、社区托育的发展背景

在20世纪80年代，我国3岁以下婴幼儿照护主要由家庭承担。到了20世纪90年代，人口、经济和社会的发展推动了机构和社区0～3岁婴幼儿早期教育的发展。21世纪初，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立。从21世纪初至今，我国3岁以下婴幼儿托育服务的发展可以分为以下四个阶段：

（一）早期教育的兴起

《中国儿童发展纲要（2001-2010）》提出“推进社会主义现代化建设，实现经济和社会的全面进步……必须从儿童早期着手，培养、造就适应新世纪需要的高素质人才队伍”，同时提出要“发展0～3岁儿童早期教育”。[8]这是我国第一次以政府文件的形式明确要求开展3岁以下儿童早期教育。2003年，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》的通知，提出“根据城乡的不同特点，逐步建立以社区为基础……为0～6岁儿童和家长提供早期保育和教育服务”“要充分发挥示范性幼儿园在……社区早期教育等方面的示范、辐射作用”，这是我国相关文件第一次提出要通过社区来推动和发展3岁以下儿童早期教育。[9]2010年，教育部颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第五条明确提出“重视0至3岁婴幼儿教育”，第二十三条中提出“广泛开展城乡社区教育……”。[10]2010年，全国妇联与教育部、中央文明办、民政部、卫生部、国家人口计生委、中国关工委联合印发《全国家庭教育指导大纲》对0～3岁儿童的身心发展特点和家庭教育指导内容做了详细指示。[11]

（二）社区托育的起步发展阶段

2016年1月，国家卫生健康委员会公布《中共中央 国务院关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》，自此“二孩”政策全面放开。[12]尽管如此，但理想中的生育高峰并未出现。2016年“全面二孩”政策实施后，新生儿当年出生数上升至1883万人，次年便降至1765万人，2018年则进一步降至1523万人。[13]其中一个重要原因在于现阶段我国女性劳动参与率较高，围绕着生育问题而造成的工作与家庭冲突问题逐步凸显，让许多女性不得不做出无奈选择：或推迟生育甚至不生育，或回归家庭做全职妈妈。无论如何选择，这都对我国未来人口和社会经济发展形成了潜在的危机和挑战。为了解决生育困境，国家和地方政府从婴幼儿照护、社区早教等方面加强了政策建设力度。

（三）社区托育的进步发展阶段

2018年3月5日，十三届全国人大一次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出了“加强对儿童托育全过程监管，一定要让家长放心安心”的口号。[14]全国各地兴起了3岁以下婴幼儿托育服务热潮。2018年4月，上海市政府印发《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》，从托育机构设立标准、监管单位、管理体制和保障措施等方面，对构建托育服务体系提出规范性发展要求，为社区托育指明了方向。2018年12月，四川省卫生健康委员会联合多部门发布《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》，提出“建立健全促进3岁以下婴幼儿托育服务发展的政策体系、标准规范体系和服务供给体系，满足广大家庭对婴幼儿托育服务需求，促进婴幼儿健康成长，促进广大家庭和谐幸福”。[15]

（四）社区托育的快速发展阶段

2019年2月，国家发展改革委、中宣部、工信部、财政部、广电总局等18部门联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量  促进形成强大国内市场的行动方案》，明确指出“利用社区中心、闲置校舍等存量资源建立婴幼儿看护中心，鼓励有条件的地方举办婴幼儿照护服务机构，提供日间照料服务”等。[16]2019年3月5日，在第十三届全国人民代表大会第二次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提道：“婴幼儿照护事关千家万户，要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。”从此3岁以下婴幼儿的照护服务就被摆上关乎国计民生的重要地位。2019年5月，国务院办公厅正式发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确了监管发牌的部门，要求“充分调动社会力量的积极性，多种形式开展婴幼儿照护服务，逐步满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求”，同时强调要“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度”。[17]到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立，计划到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成。

二、当前社区托育的困境

在政策鼓励和支持下，我国托育机构在近几年呈现爆发式的发展态势，但由于多种因素，托育事业在发展过程中遇到了很多困难，如社区对托育机构监管引导力度不够、缺乏专门的管理部门、托育专业人才不足、社区居民送托意识淡薄等。笔者对托育机构教师、社区工作人员及家长进行了走访调研、访谈分析，得知大多数家长迫切需要建立以社区为基础的3岁以下婴幼儿照护服务，但在实际过程中存在着大量问题，具体体现在以下几个方面：

（一）社区3岁以下婴幼儿托育机构少，布局不合理

由于当前托育机构以商业运营为主，导致3岁以下婴幼儿托育机构主要建立在商业中心;同时，地域分布也极为不合理。以重庆市为例，该市的托育机构主要分布在主城区域，渝东北等区域分布较少，且大部分托育机构分布在商业区域，居民社区机构数量较少，供需矛盾突出。此外，目前大部分托育机构普遍面临选址难、消防审批办证难、托育人员资质认证不完善、运营成本高、招生难等实际困难，难以吸引社会力量。

（二）社区缺乏对3岁以下婴幼儿托育服务的管理部门

以社区为基础的照护服务，主要由相应的街道办事处主管，社区居民委员会协助其共同开展。由于社区网格化管理职责不清晰，缺乏专门的管理部门，存在多头管理、合作配合不紧密等问题。有的街道办或社区居委会没有专门管理和服务婴幼儿的部门;有的街道办或社区居委会虽有专门的管理部门，但没有专门的管理人员;有的街道办或社区居委会虽有专门的管理人员，但管理人员非科班出身，既无相关专业知识又无相关管理经验。例如：卫生部门只负责婴幼儿的卫生保健与防疫，妇联只负责妇女儿童权利保障，而作为社区管理的重要组织——街道办则主要负责社区管理，因此很难将各个部门整合起来对3岁以下婴幼儿照护服务进行有效指导。

（三）社區对托育机构的监管、引导力度不够

随着家庭对婴幼儿托育服务需求的增加以及国家政策的支持，社会力量主办的托育机构成为社区内3岁以下婴幼儿接受托育服务的主要选择。各式各样的托育机构种类繁多，但存在质量水平良莠不齐等问题。究其原因，一是托育机构资源不平衡的问题愈加严重，缺乏引导、激励措施。当前的托育机构服务对象以2～3岁幼儿居多，如幼儿园的亲子班及各类亲子园，社区内面向0～2岁婴幼儿的托育机构较为匮乏，致使0～2岁婴幼儿大多只能在家散养。二是现有托育机构准入机制不完善，导致部分硬件设施差、师资良莠不齐的托育机构流入市场。由于监管机制不健全，无法对其在照护内容、照护形式上进行实时监管，各类噱头的照护活动层出不穷，很难保证其能真正有效促进婴幼儿的健康成长。三是大多商业性的托育机构为迎合家长，其照护内容和照护形式具有幼儿园化的倾向，忽略了3岁以下婴幼儿成长发育的规律和特点。

（四）社区托育服务专业人才不足，且缺乏理论知识和实践经验

目前，多数社区并没有为3岁以下婴幼儿设置专项托育服务管理部门，更谈不上配置专职管理人员。在各类幼儿园亲子班、亲子园及早教机构中，托育服务专业人才较少，且大多数教师是以园内的婴幼儿为主要服务对象，能辐射、指导、帮助整个社区的托育服务专业人才数量有限。托育服务人才有限、缺乏专业人才队伍已成为不争的事实。虽然国内一线城市的部分社区试图与幼儿园合作引导建成社区托育服务示范点，构建0～6岁婴幼儿一体化发展。但撇去财政经费投入等问题不谈，幼儿园师资在引领社区3岁以下婴幼儿照护方面也存在一定问题。一是幼儿园教师接受的专业教育主要是针对3～6岁学前儿童，针对3岁以下婴幼儿照护的知识和经验有限，其引领、指导效果有待考证。二是由于幼儿园教师平日里的工作量就不小，很难为社区托育提供周期性、稳定性的指导，其覆盖范围也十分有限。

（五）社区居民入托意识淡薄

社区是3岁以下婴幼儿成长的重要环境，但是大部分家庭对于社区应当承担的照护责任认识不足，大多数家庭关心的是生活的便利性、安全性、舒适性，对于社区托育服务指导体系关注度较低。当今社会双薪家庭居多，大部分婴幼儿主要由祖辈照顾，由于观念上的差异，他们更愿意相信自己照护婴幼儿的经验，对托育机构集体照护婴幼儿的重要性认识不足，对各类婴幼儿照护知识的宣传活动参与度不高。这就使得社区组织和提供托育服务的难度加大，社区工作人员的任务无形中加重。

三、社区托育的出路

（一）加强社区托育服务机构建设，切实解决供需矛盾

鼓励地方政府优化城市发展规划布局，加强托育等基本公共服务设施用地需求统筹力度，鼓励盘活存量用地，强化新增用地保障服务。鼓励机关、企事业单位盘活存量闲置资产，提供场地开展托育服务。支持、鼓励社区采取多种形式挖掘社区空间，提供与常住人口规模相适应的托育服务及配套安全设施。支持、鼓励妇幼保健院等专业机构充分利用相关资源，通过医育结合为托育机构提供业务指导和健康教育，为托育服务发展提供健康支撑。支持、鼓励相关财政部门出台优惠政策，重点在财税、房屋租赁等方面支持托育机构，减轻托育机构负担，降低运营成本。

（二）构建四级管理体系，整合利用社区资源

为了增强社区3岁以下婴幼儿托育服务资源的整合利用度，需要完善托育服务立法内容，出台社区托育相关政策，确立社区托育管理部门和专门的管理人员。这恰是对应着“国家-省市-区县-社区”这四个管理层级需要完善的内容。这四级管理体系从不同层级、不同侧面完善社区托育公共服务体系，使其“有所依、知其所、明其责”，最终实现“尽其能”。

（三）加强社区对托育机构的监管、引导力度

为了规范社区内托育机构的发展，需要明确行政准入监督机制。现阶段托育服务社会化、市场化特点十分显著，为了确保社区内托育机构的质量，需要结合当前托育机构发展的特点，多重手段并举、多种措施并行，以规范托育行业发展。健全、合理的准入机制能够将一些硬件设施不完全、师资力量不充足的托育机构拒之门外，而详细、多渠道的监督机制将会帮助托育机构规范管理。托育机构在进入市场前必须经过相关部门的审核，对托育机构进入市场前应当具备的“最低”限度的硬件设施以及应当具备的师资资源进行评估，评估合格的才能进入市场;同时，各类托育机构准入年限应当有所限制，建议3岁以下婴幼儿托育机构以婴幼儿的发展周期为标准确立托育机构准入年限，如对于评估合格的托育机构给予其3年准入期限，3年检查均合格才能获准再入市场。

（四）加强托育服务专业化人才队伍建设

3岁以下婴幼儿有其发展的特殊性，需要的教育形式和内容不同于3～6岁的儿童，因此需要更加专业化的人才。为了缓解现阶段照护服务人才不足及专业知识缺乏的状况，应加强托育服务专业人才的队伍建设。第一，依托高校的托育专业、早期教育专业和儿科护理学专业，研究探索3岁以下婴幼儿托育服务专业人员需要具备的核心能力，设置相关课程，优化人才培养模式，避免各高职、高专托育专业人才培养标准和质量参差不齐。第二，为在职托育服务人员的继续教育、终身学习提供保障和支持。职后培训应考虑不同知识背景的从业人员的专业核心能力差异，结合岗位需求，合理安排理论学习和实践操作。通过社区与托育机构、早教中心、亲子园进行主题研讨、师资互派等，丰富服务内容和创新服务形式，形成一支专、兼职结合的师资队伍。第三，国家应出台相关政策法规，建立托育人员职业标准、职业认证考核制度、职前培养和职后培训一体化等，同时肯定婴幼儿照护在每个人一生中的基础作用，提高社会的认可度，增强职业归属感和提供专业发展路径。[18]基于这些，才能进一步规范管理，提升整个社区托育从业人员的理论知识水平和实践能力，加强照护服务指导能力。

（五）增强宣传力度，提升居民送托意愿

为了提高社区居民对社区托育活动的关注度，加强对托育照护服务的理解，建立社区托育公共服务交流平台十分必要。线上、线下相配合的交流渠道能有效拓宽托育服务宣传渠道，加深居民对照护服务知识的了解，增加居民对照护服务的关注度，提升社区居民送托意愿。针对照护服务的内容，线上可以向居民普及科学育儿的常识，同时设置专门的咨询渠道供居民提问并给予及时反馈;线下可组织社区居民参与照护服务互动活动，加强社区内居民对照护服务的认识。此外，还可以采用展板、宣传栏等形式帮助社区居民了解照护服务对3岁以下婴幼儿健康成长的重要意义。多方面的宣传渠道有助于加强社区托育照护服务的宣传力度，有效提升居民将婴幼儿委托给社区托育机构照护的意愿。

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