农村人居环境整治中 基层治理的困境与对策研究

颜诗萌 刘霞

摘 要：随着《农村人居环境整治三年行动方案》的实施，农村人居环境状况有了明显改善。同时，也暴露出了基层治理面临的一些困境与问题。本文从基层治理视角出发，分析农村人居环境整治中基层治理的困境，从而提出改善农村人居环境的对策。

关键词：农村人居环境;基层治理;乡村治理

一、研究综述

（一）国外研究状况

人居环境治理一直以来都是全球性的议题，国外相关研究在理论和实践层面均取得了较好成效。

理论研究成果方面，现阶段所取得主要成效表现为法律条例与有效管理机制的提出和发布，以美国、欧盟国家为例，通过相关法律条例的颁布与调整，形成科学管理改善机制。

实践研究成果方面，德国的“村庄更新”为适应经济社会的变化而对村庄中的土地利用、建筑物等进行适应性调整，通过局部持续的改良，增加发展潜力。荷兰的“农地整理”则通过对与农业生产直接相关的物质条件进行交换、优化、修建等结构性调整措施来优化农业发展。日本提出的“一村一品”通过对地区特色、地区优势的挖掘，借助产品经济助力乡村发展，更好地提升村庄内生动力和持续发展性。韩国“新村运动”的探索致力于农民居住环境的改善，以政府培育、社会跟进的发展模式，借助民间组织、农业科技等多方组织助力乡村建设。

（二）国内研究状况

已有研究中多将农村人居环境整治作为乡村振兴的重要举措，以乡村振兴战略为背景对农村人居环境整治进行研究。肯定农村人居环境改善的时代价值，将农村人居环境整治作为实施乡村振兴战略的重要组成部分。

研究视角方面，已有研究对于农村人居环境治理的研究对象很多是从农村居民视角展开的，采用量表、简单随机抽样、访谈等调研方式，对于村民在人居环境治理各方面的态度和看法进行调查，从治理结果评估治理效果，衡量村民满意状况。

学术界从费孝通、吴晗先生提出的“乡绅治理”模式到李猛先生等人提出“地方精英”模式治理，从对治理主体的研究——“谁在治理乡村”，到关注基层治理的规则——“该如何治理”，关注研究范式的转变，这些具有建设性的理论为农村人居环境治理提供了新的思路。

二、农村人居环境整治成效

2018年以来，通过对《农村人居环境整治三年行动方案》相关要求的落实，农村人居环境质量得到明显改善和提升，农村人居环境整治取得显著成效。

全国95%以上的村庄开展了清洁行动，农村从普遍脏乱差转变为基本干净、整洁有序。许多村庄逐步建立完善了有效的保洁系统，通过专业保洁公司帮助村庄进行整体的公共环境卫生的改善。部分地区基层的人居环境治理通过开展一系列专项整治活动，制订阶段性规划，实行梯次推进，以更好完成目标。

理论层面，长期的人居环境整治宣传活动对于农村落后的生活卫生观念的改变产生了积极影响，宣传推广了美丽乡村、人居环境治理的概念及必要性，建立了更加合理完善的村庄治理标准。

三、农村人居环境整治中的不足与困境分析

（一）农村人居环境整治存在的不足

经过一段时期的整治工作，农村人居环境取得阶段性进展的同时仍存在一些不足之处，主要表现在四个方面。

一是在人居环境各方面的整改成效上存在一定差距。农村人居环境整治包含多个方面，包括厕所革命、污水处理、生活垃圾、美丽庭院等。现阶段人居环境整治各个方面的发展存在着不平衡、不同步的现象。

二是没有做到因村施策。即使是同一地区的不同村庄，由于地形不同、村集体经济发展情况不同仍存在较大区别，同一套人居环境整治标准不能适用于所有农村地区，要考虑当地居民生活实际以及经济发展状况。

三是农民卫生观念仍比较落后。对于影响到农户自身生活方式、生活观念的整治较难开展。这是由于农村落后的思想观念生活习惯与人居环境整治美丽乡村建设的目标不符。

四是整治缺乏长期性、稳定性，存在应付指标的情况。农村人居环境治理过程中，部分工作停留在表面，以应对短期考核为主要目标，没有真正改善农村人居环境状况。

（二）基层治理陷入困境的原因分析

农村人居环境存在的不足暴露出部分基层治理问题，在基层管理体制机制问题、基层工作统筹问题、村民参与问题等各方面的共同作用下使得基层治理运转出现问题，无法更好促进农村人居环境整治工作，对人居环境治理产生消极影响。

基层工作者的角色是任务执行者、政策落实者、一线工作者。农村人居环境整治中基层工作者面对多方压力，基层治理陷入困境的过程是指在基层工作者与上级领导以及村民的对接过程中出现的两难情况。

在基层体制机制方面，由于基层由上而下的任务分派机制以及管理考核机制，基层治理中存在责任不明、利益不清的现象。人居环境整治中由上而下的标准制定、绩效考核等流程忽视了群众的评价反馈与服务对象的根本需求，加剧人居环境整治中的各方的矛盾利益冲突。

在基层工作统筹方面，作为政策落實者，基层工作人员需要协调各方利益，推动各项工作的顺利进行。基层工作统筹包括人员调动和事务规划。在人员调动方面，基层工作者需要考虑村民利益，有序推进整治工作，在人居环境整治第一线与村民、村集体对接。在事务规划方面，人居环境整治工作的开展存在不确定性，许多突发问题需要具体问题具体分析，基层政策灵活性缺乏。

在调动村民参与方面，一方面，部分村民陋习难改、生产生活习惯固化，难以真正配合参与到整治工作中。村民不理解不配合的情况造成了村民参与环节的不顺利，加重了基层工作者的工作负担。另一方面，人居环境整治工作本身有其特殊性。作为一项长期性、统筹性、实干性的工作，农村人居环境整治有反复性和长期性的特点，难以短时间内完成，以“便民利民”为指导的整治措施无法在短时间内带给农民切实的便利。

四、农村人居环境整治中基层治理的矛盾点

（一）基层工作者和村民之间的矛盾

基层工作者与村民产生矛盾点的主要原因在于双方的利益需求，观点认知存在差异。

一方面，由于村民认知与习惯以及自上而下的国家知识体系，导致上层政策建设与民间知识体系、生活观念之间存在脱离和错配。基层政府的规划性、指标性，整治的标准追求与村民生活概念、利益追求不同步。

另一方面，基层工作者在进行农村人居环境整治工作时，出于贯彻落实政策以及政绩考核的需要，即使上级政策统一的、普遍的要求对于复杂的村情不够契合，村民也很难直接反馈给政策制定者，实时作出调整。因此，很多时候不可避免地出现为达标而强制要求改变，为应对检查而做表面工程的情况。

（二）基层工作者和上级领导者之间的矛盾

上级角色定位与基层工作者角色之间存在权力的不对等性。由于处在不同的位置，面临不一样的任务要求，由上而下的政策颁布执行方式造成上下级之前存在信息不对等性。

一方面，上级领导不够了解基层情况，却是制定统一的相关标准以及考核要求的主体，基层可以考虑到基层实际问题，但受制于考核指标的严格规定难以灵活变通。另一方面，对于部分基层人员存在的失职渎职的情况，上级的监管、客观可量化的指标又是必需的。因此，确定一个合适的标准维度是解决问题的关键。

事實上，由于管理体制机制的原因，官场权利地位的冲突，注定上下级之间存在着不平等性。上级把握实际评价权，村民满意度被忽视。基层工作者面临着上级施加的压力的同时也面临着村民一方压力，作为农村人居环境整治成果的直接负责人，村民与基层工作者之间的矛盾本质上是上级安排与村民利益需求的冲突和矛盾。

（三）工作指标和具体实际之间的矛盾

工作指标与具体实际的矛盾点在于普遍性统一性工作指标不适用于差异化的村镇情况。实际上，同一区域村镇的不同村庄的情况也会有很多不同，仅仅将政策标准划分为东西部地区过于笼统，需要更加细化分类，不同的标准适用于不同的小的区域。

工作指标与具体实际之间的矛盾还表现在不合理的考核机制与目标制定上。在目标的制定方式上，基层工作目标与重点更多来源于上级的指导与大政策的指挥，基层的目标管理模式更多是“眼睛往上看”，容易忽视基层群众的需要。在考核机制方面，不够科学合理的考核管理体制给予了基层沉重的包袱与压力。很多考核的内容占比与政绩挂钩，易出现为了完成任务而弄虚作假的情形。

五、提升农村人居环境整治效果的对策

（一）扩大村民参与，协调各方利益需求

村民是人居环境整治的直接受益者，也是真正的参与主体，在农村人居环境整治中发挥着重要作用。因此，在人居环境整治的过程中要将美丽乡村建设、乡村长远发展与村民实际生活的需要以及对于治理的满意度有效结合起来。对于基层的指标和考核要求属于制约性因素而非主导性、目的性因素。

扩大村民参与面，让村民提高认识，使村民感受到人居环境整治的益处，自觉参与到人居环境治理当中。积极协调好村民与上级管理者之间的需求与利益冲突，在保障村民正常生活、提升村民幸福感、满足村民合理需求的情况下稳步推进人居环境整治工作。

（二）改进考核机制，完善基层管理体制

基层的特殊性和关键性要求基层工作者提升专业水平，促进管理机制合理化、科学化，实现基层的减负增效。

现阶段基层管理机制不利于基层发挥基层事务管理的主动性，也难以激发基层工作者的积极性。基层工作者更多时候沦为工具人的角色，单纯为完成上级指标而努力，承担着整治后果和单向的考核压力却又没有相应的反诉空间，更无法逃避问题。

改进考核机制，使得考核机制更加人性化、合理化，不仅仅是从领导满意的角度，更要从群众满意的角度，为群众利益考虑。在确定考核指标时要考虑基层能力和基层需求，建立合适的反馈机制，促进基层管理科学化，提升基层管理效率。

（三）立足地区实际，立足基层实际

现阶段导致人居环境整治中基层治理陷入困境的原因很大程度上是由于政策标准不够契合农村的发展实际，标准制定缺乏由下而上的灵活性和反馈机制。

基层治理繁重的任务、上级的严格考核给基层的工作造成了过多的压力，应多方协调共治，共同承担责任解决问题，制定任务目标的整治工作，不能由基层政府和基层工作者承担所有治理责任和负担。

面对各地各小区域内村镇的不同发展水平和发展需要，要立足地区发展实际，将笼统性标准精细化，根据实际情况调整目标强度和整治模式。政策目标要服务于实际和整治需要，服务于改善农村人居环境的初衷，而不应是各个区域一以贯之，各个节点始终如一。

基层工作是社会治理的基础，是社会目标实现的直接途径。解决基层治理的困境是提升农村人居环境整治水平的必经之路，任何政策的有效落实，基层问题才是关键。

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[责任编辑：潘慧琳]