档案事业发展规划中数字转型任务要求的对比分析及启示

胡晓烨 王密 张倩 秦杨 何思源

摘  要：规划作为档案事业发展趋势和未来动向的集中体现，受到档案学界和业界的广泛关注。文章聚焦档案管理数字转型，在分析美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、中国及中国各省等档案事业发展规划中数字转型任务要求的基础上，从空间维度、时间维度和层级维度展开多维对比分析，提出“积极应对变化、多方协作治理”“构建面向用户的档案在线利用服务体系”“培育档案工作者数据素养”等我国档案信息化建设的优化路径和发展方向。

关键词：档案规划;数字转型;档案信息化;电子文件管理;数字档案馆

Abstract： As the concentrated expression of the development trend of archival area， Archives plan has attracted extensive attention from archival academia and profession. This paper focuses on the digital transformation of records and Archives management. Based on the analysis of the digital transformation requirements in the archival undertaking development plan of the United States， the United Kingdom， Canada， Australia， New Zealand， China and its provinces， this paper carries out a multi-dimensional analysis from the dimensions of space， time and hierarchy. And this paper puts forward the optimization path and development direction of China's Archives digital transformation， such as 'Actively responding to changes， multi-party cooperative governance'， 'constructing user-oriented online utilization service system of Archives resources' and 'cultivating archivists' data literacy'.

Keywords：  Archives plan; Digital transformation; Archives informatization; Electronic records management; Digital archives

1 引言

2021年6月8日，中共中央辦公厅和国务院办公厅联合印发《“十四五”全国档案事业发展规划》（简称《规划》）。随后，各省、市相继印发本行政区域内的档案事业发展“十四五”规划（简称“档案‘十四五’规划”）。目前，关于档案事业发展规划（简称“档案规划”）的研究主要体现在三个方面：一是对我国档案事业发展五年规划的解读。以“十四五”为例，既有学者从宏观层面进行分析和解读[1]，也有学者从档案治理体系[2]、档案资源体系[3]、档案数据安全[4]、档案信息化[5]等维度展开延伸探讨。二是针对我国档案规划的历时性研究。例如，张帆[6]和胡鸿杰等[7]对比分析了我国不同时期的档案规划;杨智勇等[8]则基于不同时期的档案规划探析数字档案馆的演进发展路径。三是对国外档案规划的分析借鉴，涉及俄罗斯[9]、美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家[10-12]。这些研究从不同角度分析档案规划，各有侧重，但缺乏更为综合的研究视角。

本研究将借鉴第一类研究的第二种思路，聚焦文件档案数字转型，归纳档案规划中的数字转型任务要求，同时借鉴第二类和第三类研究的视角，并补充行政层级的视角，分别从空间维度、时间维度、层级维度对档案规划中的数字转型任务要求展开对比分析，旨在为我国档案信息化的实践探索提供方向指引和参考借鉴。

2 研究方法

本研究采用文献研究法。在数据收集阶段，收集我国国家和省级层面已公开发布的档案“十四五”规划，以及美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国国家层面的档案规划及档案数字转型相关专项规划（如表1）。

省级的档案“十四五”规划涉及北京、重庆、福建、甘肃、广西、贵州、海南、黑龙江、湖北、湖南、江苏、江西、辽宁、山西、陕西、上海、天津、新疆、云南、浙江等20个省级行政单位。在数据分析阶段，采用编码分析的方法归纳各国档案事业发展规划中的数字转型任务要求，并运用对比的方法从三个维度展开进一步分析。其中，空间维度是指我国《规划》和国外档案规划的对比分析;时间维度是指《规划》和《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（简称《“十三五”规划》）的对比分析;层级维度是指《规划》与省级档案“十四五”规划的对比分析。

3 各国档案规划中的数字转型任务要求

3.1 我国的数字转型任务要求。我国档案“十四五”规划（含国家和省级层面）中的数字转型任务要求集中体现在档案信息化专章中：一是建立档案信息化发展保障机制，要求主动融入数字转型整体环境，将档案信息化纳入本地区和本单位信息化发展规划;建立档案信息化组织协调机制，强化档案信息化基础设施建设。二是确保各类电子文件及数据应归尽归，全面开展电子档案移交接收，促进电子档案应收尽收，推动党政机关电子公文、电子发票等的单套制归档和单轨制管理。三是以系统测试和示范试点为抓手推进数字档案馆（室）建设，鼓励有条件的地区开展智慧档案馆（室）建设。四是搭建共享服务平台，实现档案信息资源跨部门、跨层级、跨区域的共享利用，并将已开放档案数据资源纳入政府数据开放共享范围。

除信息化专章外，其他章节也都涉及数字转型的相关内容，主要体现在以下几个方面：一是完善档案信息化相关法规制度和标准规范，加强对电子文件的指导监督力度。二是建立以档案数字资源为主导的档案资源体系，大力推进“增量电子化”，切实加快“存量数字化”。三是提升档案利用服务能力，稳步推进开放档案全文在线查阅，提供在线档案服务，积极探索新技术在档案深层开发利用中的应用。四是重视档案信息安全保护，加强档案数字资源安全管理能力建设。五是推进档案信息化相关领域的研究与应用，重点选拔和培养档案信息化的领军人才，提升档案工作者的信息化水平。

3.2 美国的数字转型任务要求。美国国家档案与文件管理署（National Archives and Records Administration，NARA）致力于成为档案数字化变革的领导者，相关规划中的数字转型任务要求主要表现在以下几个方面：一是档案数字化与在线利用。围绕“公众访问获取”这个核心使命，NARA前后两个规划分别计划完成5亿页文件的数字化，共计10亿页，通过国家档案目录向公众提供在线利用，并利用新技术进一步完善现有应用接口，优化档案在线服务。二是优化数字档案资源管理。2018版规划明确提出要升级档案目录，提供数字化的新一代检索工具;进行业务流程重组，建设电子文件档案馆（ERA）2.0。2022版规划在数字保存方面提出更高的目标和要求，要求开展数字保存风险规划和风险消减，确保对电子文件的持续访问。三是推动联邦政府文件管理数字转型。NARA负责提供政策、流程、要求，并进行监管，支持联邦机构向全面的电子文件管理过渡。例如，为其提供数字化指南和管理电子文件的“成功标准”;制定联邦文件管理要求，与联邦和商业供应商合作，将相关要求纳入软件应用程序和云产品中;制定评估联邦电子文件和文件管理系统的流程，开展例行检查;制定路线图，“倒逼”文件档案管理数字转型。四是保障措施，包括：技术保障，在整个机构范围内采购和提供数字化设备和软件，在ERA2.0中开发用于处理电子档案的新应用，旨在实现大量电子文件的自动化处理;组织保障，与新型合作伙伴建立新的公私数字化合作伙伴关系，建立专门检查联邦政府电子文件管理系统的部门;人员保障，完善职业发展和职业技能培训项目，为所有员工提供必需的学习和领导机会，打造一支精通电子文件和数据管理的人才队伍。

3.3 英国的数字转型任务要求。英国国家档案馆（The National Archives，TNA）致力于成为“颠覆性档案馆”（The Disruptive Archive）。相关规划中的数字转型任务要求主要表现在4个方面，一是“参与：建立与用户的联系和沟通”。TNA要求开展面向公众的创新数字活动，使公众在线参与档案馆决策，利用新兴技术使公众利用档案资源进行创新。TNA在对现有平台进行优化升级的同时，提出要开发一个新的、具有针对性的平台，便于公众参与。二是“利用：提供数字服务”。TNA需要为用户提供关于馆藏和服务的清晰且可访问的在线信息;制定指南，以支持数字化研究，鼓励使用原生电子文件;扩大和深化合作，以共享数字化经验和知识;应管理与利用元数据，以提高数字化成果的可发现性。三是“保存：提升数字资源保存能力”，包括组织机构能力和档案工作者能力。一方面，加强组织保障，通过开发数字资源保存课程、修订数字资源保存指南、发布数字资源保存工作流程与基础架构信息、寻求内部认可和外部合作等方式加强数字资源保存体系建设;另一方面，通过培训、课程等方式提升档案工作者的数字保存技能。四是“技能：利用足够的知识支持档案信息化工作”。TNA要求建立网络交互平台，分享知识经验、数字技能和最佳实践;针对高层领导开发数字领导力课程，确保高层领导制定和执行数字战略;发布数字指标，以评估TNA的数字转型工作表现;通过培训以及合作，提升数字能力和技能。

3.4 加拿大的数字转型任务要求。加拿大国家图书馆和档案馆（Library and Archives Canada，LAC）正在实施以数字技术和公众为中心的转型战略，数字能力提升与服务转型是两大战略优先事项。相关规划中的数字转型任务要求主要表现在几个方面，一是档案数字化与公众在线访问。LAC实施“国家遗产数字化战略”，通过合作，支持加拿大遗产的数字化和共享。同时，将LAC与用户的关系重新定义为伙伴关系和协作关系，重点发展定制化的数字服务，通过馆藏资源数字化支持其核心使命——为公众提供更广泛的访问和服务。二是强化数字档案资源管理。一方面，扩大与政府信息管理社区的联系，确保具有历史价值的数字文件移交至LAC;另一方面，实施“数字保存战略”，建设和测试数字资产管理系统，加快数字转型，以实现数字出版物和数字文件的获取、长期保存和访问利用。三是保障措施，包括组织保障、文化保障和人员保障。

3.5 澳大利亚的数字转型任务要求。澳大利亚国家档案馆（National Archives of Australia，NAA）相关规划中的数字转型任务要求主要表现在5个方面，一是赋能政府机构信息和数据管理。NAA要求所有联邦政府机构都应以数字方式管理所有信息，通过修改法律法规、出台政策指南为其提供更简单、更连贯的框架，利用新技术协助政府机构更好地管理信息和数据。二是数字档案资源的存储与保存。NAA要求实施“国家数字化战略”，优先数字化濒危档案和利用需求较高的档案，并确保其可访问性;实施“国家存储战略”，确保档案存储的有效和高效;为原生数字档案资源提供数字保存解决方案。三是在线访问和利用服务。NAA要求实施数字出版战略，提供以用户为中心、面向未來的数字服务，允许用户以更加动态和多元的方式在线访问档案资源;通过数据挖掘和分析提升馆藏档案资源的价值;完善档案著录规则，实施“国家参考和著录战略”，以便用户访问和利用档案资源。四是引领数字时代的档案实践，涉及数字档案馆建设、业务流程自动化、隐私保护和网络安全、新技术应用等方面。其中，提及频率最高的任务要求是数字档案馆建设。NAA提出要建设满足网络安全要求的新一代数字档案馆，并采用敏捷和迭代的开发部署方式，实施端到端的集成档案管理系统。云、API、区块链、AI与机器人等技术在其中发挥着重要作用。五是保障措施，包括人员保障、资金保障、组织保障、科研保障等。

3.6 新西兰的数字转型任务要求。新西兰国家档案馆（Archives New Zealand，ANZ）相关规划中的数字转型任务要求主要表现在4个方面，一是监管政府机构信息和文件管理。ANZ要求实现政府信息与文件管理的全面数字转型，以支持数字政府建设;确保政府机构遵循ANZ的信息和文件管理标准，为将来向档案馆移交做好准备，建立公民对政府文件和信息及其管理的信任;政府机构需进行信息资产登记。二是在线访问与利用服务。ANZ提出要探索建设跨机构的“超馆藏”（hypercollections），加强在线利用;采用适当的元数据方案，在信息和文件之间建立关联，将被动服务转为主动（推送）服务，便于用户在线访问数字档案资源。三是数字档案馆建设。ANZ虽然提出要建设最先进的政府数字档案馆，但同时指出，未来可能没有必要将所有具有永久保存价值的文件都移交至该数字档案馆，带有较为浓厚的“后保管”色彩。四是保障措施，包括人员保障、组织保障等。

4 对比分析

4.1 空间维度：国内外对比分析。各国档案规划普遍将自身发展与政府和社会发展相结合，在信息化建设及新技术应用等方面具有一致性，主要表现在：一是在数字政府、技术变革、公众数字需求增加的背景下，各国档案规划都将数字转型置于更高的层面，提出数字优先、全面数字转型、支持数字政府建设等战略发展方向。二是持续开展馆藏档案资源数字化，加快原生电子档案接收进馆。三是积极推动数字档案馆迭代升级，以满足政府、公众和其他用户的需求。四是以用户为中心驱动数字转型，通过更新在线档案目录、丰富著录信息、提升检索能力等方式使用户能够以更动态多元的方式在线访问档案资源。五是探索和应用云计算、API、区块链、AI等新技术，实现信息与数据管理决策的自动化，实现档案馆的现代化运作。

与此同时，在数字转型方面，国内外档案事业发展规划也存在明显差异，主要表现在以下5个方面：

一是档案信息化的服务理念与服务对象存在差异。国外规划注重以用户为中心，主张为公众提供数字服务，突出档案资源的在线开放和访问获取，将其视为核心任务。例如，国外档案馆均将数字化与用户在线访问关联在一起;TNA强调公众数字参与，邀请其参与档案馆决策;NAA和LAC明确要求基于用户需求提供定制化数字服务。而我国规划虽然提到要“稳步推进开放档案全文在线查阅”，但更突出数字档案资源在不同层级、不同地区以及不同类型档案机构之间的共享服务。

二是档案数字转型的治理方式存在差异。国外规划非常重视档案馆与其他组织、部门、社区建立合作伙伴关系，包括国内外合作、领域内合作、跨界合作、公私合作等。例如，LAC提出建立基于GLAMRs[“美术馆（Gallery）、图书馆（Library）、档案馆（Archives）、博物馆（Museum）和文件管理部门（Records）]的文化机构协同倡议;NARA要求与新型合作伙伴建立公私数字化合作伙伴关系;NAA要求与信息政策机构进行合作，以促进信息管理政策的协同。而我国规划则更为侧重馆际、馆室内部合作，与公众、数据/信息管理机构、其他文化机构、档案行业服务型企业等协同治理的表述相对较少。

三是电子文件前端控制的范围不同。与我国相比，国外档案馆的前端控制已经向前延伸到业务部门，从文件形成阶段开始规范，档案馆在其中扮演着规范制定者、业务指导者和执行监督者的角色。例如，NARA在规划中明确提出要“制定联邦文件管理要求”，并“制定评估联邦电子文件和文件管理系统的流程”，“每年都将对10%的联邦机构文件管理实践进行检查”。再如，NAA明确将“赋能政府机构信息和数据管理”作为核心任务之一，近年来每隔五年就会发布一份关于政府信息资产（含文件、档案和数据）数字转型的政策，以推动文件以数字的方式形成、管理、保存、利用和移交。与此不同的是我国规划对电子文件的管控多以归档为节点。虽然提出“着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能”，但在形成阶段，电子文件仍然是按各业务系统标准形成的，文控标准可能各不相同，给归档管理带来了挑战。从本质上看，这种差异是国外“records（文件）”概念与我国“（档案室）档案”所指范畴的差异在档案信息化领域中的体现。

四是对数字档案资源长期保存重视程度不同。国内外档案规划均对电子档案长期保存有所关注，但相较之下国外档案规划展现出更高的重视程度。NAA、TNA均将“保存”作为重点内容，列出专门版块详细规划;ANZ提出“数字保存战略”;NARA、LAC也将数字档案资源长期保存列为其数字转型任务的重要举措。而我国档案规划则将“电子档案长期安全保存”作为数字档案馆（室）建设的组成部分，要求“加强电子档案长期保存技术和管理研究”，尚未将长期保存提升到体系构建和战略层面。

五是对档案信息化人才培养和能力提升重视程度不同。国外档案规划从档案工作者的数字素养培育和能力建设角度，在档案规划中明确要求提升档案人员的数字能力，制定培训课程计划，提供数字转型的技能和知识，培育数字素养，并提供数字化发展的职业规划。尤为典型的是TNA，其4项核心任务目标中有2项直接涉及档案工作者的数字能力建设，并专门制定发布了《数字能力构建战略》。与此不同的是我国档案规划则将人才培养视为一个整体，实施“人才强档”工程，数字素养、档案信息化能力的提升只是其中的组成部分，虽然也涉及选拔和培养档案信息化人才相关内容，但尚未将档案工作者的数字能力建设作为核心任务要求。

4.2 时间维度：“十四五”和“十三五”对比分析。一是数字转型与档案事业各项工作深度融合。《規划》明确提出“深化档案信息化战略转型”，档案信息化上升到战略层面，不再是独立的专项工作，而是关乎档案事业发展全局的战略性工作。在《“十三五”规划》的6项主要任务要求中，除专门论述信息化的“加快档案管理信息化进程”外，关于档案法治建设和人才队伍建设的两章均未明确提及信息化的相关要求，关于档案资源建设、档案利用服务和档案安全保障的三章涉及信息化的内容只有寥寥数语。但在《规划》的8项主要任务要求中，除信息化专章外，关于档案治理体系、档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系、档案科技创新的五章均明确提及信息化的相关要求，且论述篇幅明显增多，数字转型要求贯穿始终。

二是档案数字转型持续迭代升级并走向纵深。从字数统计来看，《“十三五”规划》中数字转型相关内容的占比为22.85%，而《规划》中数字转型相关内容的占比提高至28.29%。从实质内容来看，《规划》在数字转型方面的拓展主要体现在五个领域：在资源建设领域，提出档案资源数字转型，建立以档案数字资源为主导的档案资源體系。以往的表述为“存量数字化、增量电子化”，但到“十四五”时期，《规划》将“增量电子化”置于“存量数字化”之前，“增量电子化”成为工作重心。在归档管理领域，单套制和单轨制由局部试点转向大力推进和逐步推广，业务系统文件归档逐步走向前端控制（即将电子文件归档要求嵌入业务系统及流程）。在数字档案馆（室）建设领域，从“十三五”期间的“局部智慧管理”走向“十四五”时期的“向智慧档案馆转型升级”。在利用服务领域，共享服务的范围从本辖区向前端的机关单位延伸，并向全国范围内的跨区域共享扩展;同时对档案信息资源深层开发利用提出了包括数据化在内的更高要求。在技术应用领域，《规划》中提出“推动档案工作与新技术深度融合”的工作原则，逐步拓宽新技术在档案领域的应用范围。

三是数字转型保障机制受到高度重视。档案信息化建设是需要领导重视、消耗人财物等管理资源的系统性活动，《规划》明确将“保障机制”作为档案信息化建设的重要任务要求，为档案工作的全面数字转型保驾护航。除《规划》第16条提及的“主动融合”“两个纳入”、体制机制保障、基础设施保障外，第2条明确提出加强档案信息化的政策制度和标准规范，可视为“政策保障”;第21条明确提出重点开展档案信息化相关领域的课题攻关，实施“科技兴档”工程，可视为“科研保障”。

4.3 层级维度：国家层面和省级层面对比分析。一是不同于《规划》高站位、广视角的宏观布局，省级档案“十四五”规划均对《规划》中提出的任务要求进行了适当细化。以数字档案馆（室）建设为例，《规划》规定了建设方向和实现指标。省级档案“十四五”规划在统筹该任务时，部分地区明确不同时间节点逐步推进，例如，北京市提出“2022年6月底”和“2025年”两个时间节点;部分地区分级分类推进数字档案馆（室）建设，例如，重庆市分级分类推进国家级数字档案馆和市级数字档案室建设试点。

二是省级档案“十四五”规划从本行政区的“地情”和“档情”出发，带有鲜明的地域特色。例如，在资源建设方面，福建省提出“加快侨批档案数字化建设”。在资源共享方面，陕西省提出“涉农档案资源的整合共享”，浙江省、福建省等提出建立区域性档案数据共享中心。在档案利用服务方面，北京市立足自身定位，借助数字转型不断加强全国文化中心和国际科技创新中心的档案服务保障;陕西省则提出一种较为新颖的数字档案利用方式——“开展个人电子文件管理样板工程”。在安全体系建设方面，重庆市等提出“引入物联网技术，强化重要实体档案的智能化安全监管”;陕西省提出“加强个人信息保护”，与《个人信息保护法》的出台相衔接。在新技术应用方面，北京市高度重视“区块链+档案”，将“区块链应用项目”作为8个重点项目之一，“大力推动区块链电子档案服务平台建设项目”。

三是省级档案“十四五”规划体现时代特色。在“后疫情”时代，江苏省、江西省等均提出“建立新冠肺炎疫情防控档案专题数据库”。位于建党百年和建团百年的历史坐标上，辽宁省提出在建立红色档案专题数据库的基础上，建设辽宁红色档案微平台，旨在推进红色档案资源利用服务。在决胜脱贫攻坚伟大胜利和乡村振兴新征程中，辽宁省、上海市等提出建立脱贫攻坚档案专题数据库。

虽然省级档案“十四五”规划基本参照《规划》制定，但仍然存在部分内容是《规划》提及而在省级档案“十四五”规划中未得到明确规定的。例如，“科学数据与科研档案协同管理”只有《北京市“十四五”时期档案事业发展规划》提及;“研究解决三维电子文件及数据文件归档等难题”“加大在电子档案凭证价值保障、结构化数据归档、档案内容信息深度开发等方面的攻关力度”等内容均未在各省级档案“十四五”规划中体现。

5 启示与思考

第一，明确定位：积极应对变化，多方协作治理。在充满机遇与挑战的数字时代，全球档案机构重申档案馆在证据留存、记忆维护和访问获取中的核心角色，积极主动应对技术变革，实施数字转型战略，构建数字能力体系，以技术赋能档案工作的核心职责与使命。我国虽然提出档案治理体系建设的思路，但现有规划提及的合作大多局限在档案界内部，包括馆室协同、馆际互通，具有较为明显的“内向性”。为进一步增强档案机构在数字时代的生命力与活力，亟须构建面向数字转型的多元主体协作治理体系，一是明确将档案信息化纳入档案对外交流合作的范畴;二是深化档案机构内部（档案局、档案馆与档案室）合作，探索区域性、集约化的云数字档案馆建设之路;三是强化档案机构与数据管理机构间的沟通，参与数据治理，将其作为档案管理的新职能[26]，实现数据管理与文件档案管理的协同共治;四是借鉴国外GLAMRs倡议的理念和实践，深化档案馆与其他文化机构在数字信息资源共建共享方面的合作;五是重塑档案机构与学术界、行业协会、服务供应商和公众的伙伴关系，共同塑造数字世界的新一代档案馆。

第二，服务公众：构建面向用户的档案在线利用服务体系。国外档案规划中非常突出的特色之一是基于“用户至上”的服务理念，将档案数字化与在线访问获取直接挂钩，数字化、元数据著录、检索系统与档案网站优化、服务平台升级等举措都是为公众在线利用档案资源和服务提供便利，即公众可通过互联网直接访问档案馆的在线资源和服务。我国档案机构需要进一步确立“公众”在档案在线利用服务体系中的地位和作用，提高社会服务意识和数字服务能力，把握公众的数字需求，借助新技术、新平台提供更为多元、优质、高效、定制化的在线档案资源和服务。

第三，能力建设：培育档案工作者数据素养。虽然《规划》并未在档案人才培养的章节明确提及信息化的相关内容，但重庆、天津、海南等地均将档案信息化人才建设写入规划，可见档案信息化方面的人才培养受到一定程度的重视。然而，在数据管理/治理给档案工作带来的“生存危机”中，档案机构和档案工作者必须重塑自身的能力体系，从宏观层面来看，亟须将数字能力建设和数据素养培育上升到国家档案事业发展战略层面，将其作为“人才兴档”的关键抓手及档案事业数字转型的核心任务;从微观层面来看，需要通过前文所述的多方协作治理机制为不同层级、岗位、角色的档案工作者提供差异化的学习资源（如培训、课程、开源软件工具等），使其专业知识和业务技能满足数字档案资源“收管存用”以及数据档案化和档案数据化的现实需要。

*本文系中國人民大学科学研究基金“中央高校基本科研业务费专项资金资助”项目成果（项目批准号：21XNH186）。

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（作者单位：胡晓烨，山东大学历史文化学院，中国人民大学电子文件管理研究中心;王密，苏州大学社会学院，中国人民大学电子文件管理研究中心;张倩，郑州大学信息管理学院，中国人民大学电子文件管理研究中心;秦杨，中国人民大学电子文件管理研究中心;何思源，通讯作者，中国人民大学信息资源管理学院，中国人民大学电子文件管理研究中心 来稿日期：2022-02-17）

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（作者单位：郑州大学信息管理学院  来稿日期：2021-12-12）