郑州市网格化管理信息保障模式研究

石华

摘 要：本文选择郑州市网格化管理平台作为试点，开展对专业系统中原生电子文件的归档接收实践，将生成、运行于郑州市网格化管理平台中的信息转换为可脱离其软硬件环境、封装有其元数据的电子档案，并加有数字水印，使其具有凭证功能，再进入数字档案馆系统中长期保存。郑州市网格化管理信息从生成到归档至郑州市数字档案馆系统中长期保存的整个过程中，始终可以保障信息的可用性、完整性和不可抵赖性。

关键词：原生电子文件；网格化；归档；数字档案馆

随着郑州市城市化进程的快速发展，传统的城市管理手段和模式已经难以满足现代城市管理的需要。目前，郑州市依托统一的郑州市社会公共管理信息平台（或称之为“郑州市网格化管理平台”），将郑州市管理辖区按一定的标准划分成单元网格，通过加强对网格中部件和事件的巡查，建立监督和处置相分离的主动发现、即时处置城市管理问题的城市网格化管理新模式，以一种新的信息服务形式实现了城市管理流程的再造，把城市管理关心的部件和事件抽象为案件，在街道信息采集员、监督中心、指挥中心、政府职能部门和社会机构之间进行流转办理，提高了城市管理的科学性和效率。在当前郑州市网格化管理的背景下，如何实现城市网格化管理中的信息长期保存与管理，并保障信息的可用性、完整性和不可抵赖性，成为城市网格化管理与服务平台必须解决的问题。

各地综合档案馆在数字时代的使命之一就是对电子文件的长期保存提供技术解决方案，安全地保护和保存电子文件，确保涉及政府活动和公民权利的重要电子文件能够被可持续使用。为此，郑州市档案局决定担当起保障网格化管理信息长期保存的任务，这也是贯彻国家档案局局长杨冬权“要按照‘增量电子化的思路，积极进行原生电子文件的归档接收工作”精神，实现电子档案长期保存的有益探索。

1 研究目的和各主要环节

本项目研究目的是保障郑州市网格化管理信息从生成到归档至郑州市数字档案馆系统中长期保存的整个过程中，始终可以保障信息的可用性、完整性和不可抵赖性。

郑州市网格化管理信息的生命周期如下：

郑州市网格化管理信息整个生命周期都在档案部门的严密监控和管理之下，体现了前端控制的档案管理思路。

1.1 对郑州市网格化管理平台的信息保障机制进行详细调研

1.1.1 郑州市网格化管理信息特点。①城市网格化管理所涉及的网格事件数量巨大、类别繁多。②管理信息均为电子文件形式，管理模式与以往传统纸质文件截然不同。信息存在的时间一般不长，需要有意地制作、维护和管理才能保存下来。③网格事件处理涉及信息采集员、监督中心、指挥中心、专业部门、街道办事处等众多部门及民众的切身利益，影响着社会稳定。建立完善的信息保障机制，保障网格化管理中的信息的可用性、完整性和不可抵赖性，对于降低由于平台软件升级造成的信息丢失风险、在出现纠纷时提供可靠的电子证据都具有非常重要的现实意义。

1.1.2 系统框架。郑州市社会公共管理信息平台的系统框架主要包括：应用软件系统、应用支撑平台、安全保障体系、系统运行管理规范。应用软件系统建设主要包括：工作动态、网格地图、组织机构、业务流转、互动直通、督促检查、考核评价、统计信息、网站导航、运行管理等部分。

系统由郑州市电子政务中心负责，运行依托郑州市电子政务外网。

1.1.3 业务流程。按照“网格覆盖、条块融合、责权明晰”的原则，构建“三级网格、四级平台、五级联动”的管理工作格局。三级基础网格人员，在巡查过程中，对发现的问题，在自身职责范围之内的，第一时间解决；对超出自己管理权限的问题，报职能单位联系社区人员一起研究解决，仍不能解决的，通过智能手机及时向上级平台上报或通过信息平台进行上报。在此方式中，减少处理结果反馈路径，提高问题办结效率。

1.1.4 平台具有保障信息安全真实能力。郑州市档案局对郑州市网格化管理平台的软件开发手册、项目招投标文件、实地运作进行了详细调研，认为郑州市网格化管理平台是由政府机构授权开发的，系统构建合理，具有完善的权限控制、安全保障体系，可以保障平台中的信息安全、真实。

1.2 郑州市网格化管理平台信息归档流程与方案

1.2.1 制定归档范围。参考美国NARA提出的可构成电子文件应满足以下条件：信息内容独特，能反映机构的政策、业务、职能，使用的工具与机构工作有关并由机构授权，信息有业务利用需求[1]，郑州市档案局认为郑州市网格化管理平台中的电子文件可以称之为“具有档案性质的电子文件”，应该纳入档案部门归档范围。

郑州市网格化管理平台内功能复杂、数据繁多，涉及“人、地、事、物、组织”等诸多信息，单是数据库就达1T左右。在如此众多的数据中，如何确定需归档的电子文件的范围呢？到底要保存什么呢？

笔者经过详细调研，认为整个平台是围绕“事件”这一核心展开的，平台内称之为“社情民情动态数据信息库”，简称社情信息，即网格内发现某一问题，从问题上报、解决、反馈到办结的全过程信息。

社情信息库主要字段有：采集类型、业务类型、机构、事件类别、事件编号、采集时间、办理内容等，其中事件编号是唯一的。

平台内社情信息有十几万条，但绝大部分是网格内直接解决的小问题、小纠纷，只具有临时保存价值，只有上报到市级平台上的社情信息才需要长期保存，是需要归档的电子文件。详见下图：

1.2.2 选择归档节点。传统的文件转化为档案有三个条件，其中条件一，即“只有现时使用完毕或办理完毕的文件才能归入档案”[2]，是否适用于郑州市网格化管理平台中的电子文件呢？

根据实地查看，郑州市网格化管理平台有清晰的工作流。所谓的工作流，就是一组人员为完成某一项业务所进行的所有工作与工作转交（交互）过程。网格化平台中社情信息的业务过程就表示为工作流，简单表示如下：发生->处理->上报->反馈->办结。

在每项事件到办结节点之后，其数据就不可更改了。由此“办结”节点就是文件办理完毕的节点，在此节点可加入“归档”功能。也就是说，只有办结的社情信息可以进行归档。在“归档”节点之后，电子文件接受档案工作人员的检验后，将移交给档案馆，进入档案馆的数字档案馆系统，其真实性、完整性、有效性由数字档案馆系统来维护，并得到网格化管理主管部门的认可。在“归档”节点之前，电子文件的真实性、完整性、有效性由网格化平台确保，并满足档案馆的要求。

1.2.3 提出电子文件归档方案。电子文件进行归档时，需要保存电子文件原有的内容和结构、背景信息。由于电子文件的结构和背景信息均来自元数据，可以说就是电子文件原文+电子文件元数据。具体到郑州市网格化管理平台，就是指社情信息中的处理结果单和其元数据。但平台有些特殊之处，处理结果单的部分数据来自数据库，即结构化数据，如问题排查人、处理的简单结果等，部分数据来自非结构化数据，如作为处理依据的照片文件、对话录音，形成正式标准处理文件的Office文件等。也就是说，电子文件内容来自多个文件和数据库，如何保障其完整性呢？

笔者提出了这样的解决方案：将平台生成处理结果单的界面（Html文件）、与该处理单有关的Word文件、Jpg文件、音视频文件等多个文件，利用专用软件，合并成一个PDF文件。在平台内，电子文件的真实性是有系统软件保障的，但当它脱离了原系统，如何保障其是真实的？确认的方式是在电子文件上添加或插入权威性说明（或是文字的或是符号的形式）[3]，即加入数字水印，水印内容包括生成者姓名、生成时间等，将此PDF文件重名为此次事件的编号，如事件编号为4101032222，则此事件对应的处理单文件命名为4101032222.PDF。

在平台中，问题办结时会生成一个处理结果单，包含处理过程中所有的流转信息，比如上报机构、负责人、反馈信息、依据文件等。这个处理结果单是一个HTML网页文件，也会合并在文件实体中，作为PDF文件的一部分。由于网格化管理平台与档案管理软件有很大不同，平台中的著录信息，也就是元数据在档案管理软件中是没有的，但这些信息丢失也是一种损失，所以不管具体有什么元数据，将此次文件办理过程中的所有元数据整个作为一个HTML文件归档过来，可以很完美地解决数据完整问题。由于该PDF文件也是双层PDF文件，可以实现全文检索，这些含在文件实体中的元数据也可以很方便地实现查询。

将平台中的社情信息库的数据导出，生成EXCLE文件，表示元数据信息。元数据与电子文件原文以唯一的时间编号对应，这样进入数字档案馆系统时可方便实现批量挂接。示意图见下图：

2 课题研究的创新之处

2.1 档案部门的角色创新。在信息社会的大潮下，档案人面临着新的挑战，即重新审视档案学及其实践。概括来说：档案不再被视为静态的实体，而是动态的和虚拟的概念；档案不是人类活动的被动产物，而是个人或组织事务活动的积极体现；档案不是产生于稳定垂直的行政体系中，而是产生于现代网络系统中。因此，档案人必须转换思想，把自己从闲置档案的被动管理者，变为社会历史的主动记录者。在管理制度和社会角色创新中，档案部门可以做相应的突破，在数据的利用上做到档案部门牵头，将数据的整个生命周期都处在档案部门的严密监控和管理之下，以保证数据的完整性和最大限度的真实性。本研究正是档案人在信息时代扮演新角色的有益实践。

2.2 来源原则的“重新发现”。来源原则是当前世界各国公认的档案整理理论原则。来源原则就是指档案馆按照档案的来源进行整理和分类，要求保持同一来源的档案不可分散、不同来源的档案不得混淆的整理原则。但在信息时代，来源原则受到冲击。传统来源观中，来源是指文件的形成者，往往是一种实实在在的机构来源。但在现代机构频繁剧烈变动与电子文件形成的方式和特点，使得按照机构来源划分全宗面临前所未有的困难。档案不是产生于稳定的、垂直的行政体系中，而是产生于现代网络系统中动态的平行体制。运用传统的机构来源概念就可能无法解释电子文件时代的档案实践。

本研究中，档案来源是指生成电子档案的系统，即“郑州市网格化管理平台”。通过这一来源，可以确定文件是由谁、在什么条件下、运用哪些信息、为了何种目的、采用怎样的结构形成等方面的综合背景信息。这些来源信息正是了解、管理和利用电子文件的关键所在。因为电子文件的形成者不是单一的，形成过程也相当复杂，但无论它们是某一机构独立产生的，还是由来自若干机构的数据组合而成，只要掌握它们的形成过程和背景，把这些信息随同文件内容一同保留下来，就可以寻根溯源，了解文件的原委始末。

新来源观的核心是使来源原则更加概念化和抽象化，其实质是来源原则面对电子文件的新特点和新挑战而做出的自我适应和自我发展，它使来源原则在电子文件时代具有更加广泛的实践意义。

2.3 档案部门以第三方身份给网格化管理信息增加凭证功能。由于电子文件可以轻易地被修改，因而许多学者对电子文件的客观性提出质疑，然而，极易删改和伪造的特性并不能否定电子文件的客观性，电子文件的客观性的实质在于其内容的可靠性。因此，只要能保证其来源可靠和本身完整的电子文件，就可以作为法律的客观凭证。

本项目借鉴了国外对电子文件长期保存和凭证价值研究的先进经验和成果。联合国教科文组织发布的《档案共同宣言》中所提出的“真实性、可靠性、完整性和可用性”要求，正是本项目对归档电子档案的最基本要求。澳大利亚国家档案馆认为需要保留的是电子文件的关键呈现状态，即重要的是能始终维护文件含义，而不是始终维护曾经用来创建电子文件的软件和硬件，本项目中的电子档案=原文.PDF+元数据.xls，可脱离原系统软硬件环境。

我国尚没有要求网络服务商对传输的电子文件进行储存、记录或转存的制度，因而导致一旦发生争议，就没有第三方可出具有中立性的证据。本项目从《广东省对外贸易实施电子数据交换暂行规定》中得到启发，将档案部门作为中立的第三方接收电子档案，当发生争议时，以档案部门提供的信息为准。本研究中的电子档案归档方案能够有效地表现所截内容并可供随时查用；数据能够准确表现原来生成、发送或者接收的内容；能够识别数据的发件人、收件人以及发送、接收的时间，符合《中华人民共和国电子签名法》第六条要求，所以可以视为满足法律、法规规定的文件保存要求。整个流程能保证电子档案来源可靠和本身完整，可以作为法律的客观凭证。

如果网格化管理发生纠纷，在法庭取证时，第三方留存的电子信息才是可靠的，是法庭可以取用的凭证。电子信息作为证据而被采信要具备一定的条件，不能从收件人或发件人的计算机终端中提取。在法庭上，有争议的电子信息本来就属于待证的事实，它是双方当事人争议的焦点，原告想证明它是对方伪造的，而对方当然会加以否认，这个时候该电子信息本身就成了待证事实的一部分，它自己是不能证明自己的，需要其他的与案件有关联的证据来证明这个待证事实。郑州市数字档案馆的服务器采用严格的管理制度、可靠的技术、先进的软件功能、强大的存储能力，可以充分保障其中电子档案的真实性。再加上档案部门作为第三方，处于中立地位，因而从档案部门服务器中获取的电子档案可以作为证据而被采信，这对于提升档案部门在社会上的地位，具有重要意义。

参考文献：

[1] Pual Wester.美国联邦政府电子文件管理政策和标准发展[J].电子政务，2012（1）：2～9.

[2]陈艳红：文件转化为档案的三个条件是否仍然适用——电子档案形成规律研究之一[J]. 山西档案，2004（4）：12～15.

[3]国家档案局外事办公室编译.永久保护真实的电子文件国际学术报告会报告集[M].北京： 中国档案出版社，2003.

（作者单位：郑州市档案局科技教育处 来稿日期：2014-08-20）