乡村振兴背景下村域尺度国土空间规划研究

◎刘艳

党的十九大提出了乡村振兴的战略计划，对乡村经济发展及居民生活水平的提升可产生重要影响。为了全面推动乡村振兴计划的发展，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》，明确提出“实施农村土地综合整治重大行动”，明确指出了村域尺度的土地综合整治目标与管理重点。但是结合实际的村域尺度国土空间规划现状来看，多存在技术路径、编制方式不当及推广效果不佳等问题，需要持续完善管理方案与制度，创新技术路径，为乡村振兴发展奠定创设良好条件。文章将结合当前村域尺度下国土空间规划的现状进行分析，提出一些发展建议，希望能够对相关管理工作带来参考价值。

一、村域尺度国土规划的内涵与价值

1.内涵。

土地资源是社会经济发展的重要性、基础性资源，土地资源的空间结构、动态管理效果，能够直接影响区域经济的发展。伴随土地资源研究的持续深入及高分辨率遥感数据的广泛应用，以往的土地规划模式逐渐难以满足当前乡村经济发展的要求，构建小尺度、高精度的村域尺度土地资源利用模式成为了迫切需求。村庄是基本的行政单元，将村域尺度各个用地融合为整体，结合乡村经济发展的需求与村民生活的需求，将各个土地板块合理划分，进而提升村域尺度土地资源的利用率。

2.价值。

（1）提高乡村空间利用率。

国土空间规划是国家治理体系的组成部分，地方治理期间，需要将村庄的空间规划作为治理的出发点。其一，乡村国土资源规划是政府主导的工作，需要重点考虑相关的政策内容与政策导向作用，将其作为管理乡村土地的基础，空间利用开发、保护的前提[4]。其二，乡村土地空间规划期间，需要着重考虑乡村经济与土地利用之间的关联，在确保乡村土地合理利用，满足居民种植与生活需求的基础上，留出足够空间发展新兴产业，将传统的乡村经济发展模式与新业务内容相互融合。在乡村空间规划方面，需要确保传统理念与新兴理念的融合，为乡村经济发展模式的创新奠定良好基础，提升乡村空间的利用率。

（2）发挥路径指导性功能。

乡村振兴背景下的村域尺度国土规划，以乡镇空间的整体规划为指导，基于村域视角划分村庄的各个功能板块，明确主体结构与功能，有利于为乡村经济的可持续发展带来指导性作用。乡镇振兴背景下，村域尺度下的国土规划，需要坚持发展性、差异性的理念，结合不同乡村的资源优势，土地环境等进行针对性分析与规划设计。通过物质空间构建、当地文化传承等方式，为乡村经济发展提供技术支持。

（3）避免生态空间破碎化。

受到传统理念、管理模式等影响，我国很多地区农村土地规划效果不当，致使农村土地存在大量滥用，建设用地侵害生态环境的问题，生态空间呈现出破碎化的发展态势，对乡村经济与生态的发展带来不利影响。生态文明环境下，需要强化生态环境管理的重视程度，且将其融入到乡村管理的内容当中。乡村振兴背景下的村域土地规划及管理，能够以村域为单位，优化村庄聚落形式，合理规划生态用地、农业用地及村民生活用地，对整体地区的生态资源生长、发展可产生重要影响，避免生态空间破碎，为居民构建宜居的生活环境。

二、乡村振兴背景下村域尺度国土空间规划现存问题

1.规则混乱，指导不足。

乡村振兴背景下村域尺度国土空间规划、管理的效果，直接影响着农村居民的生活质量。但是结合当前乡村国土空间规划的现状来看，多具有规则较多、指导性不足等问题，突出表现在两个方面。其一，一些乡村地区缺乏明确、科学的村庄规划编制，致使村庄发展缺乏正确引导，乡村建设处于无序的状态下。其二，乡村相关管理部门对国土空间规划设计的内容各有不同。比如住建部门、国土部门、农业部门所规划的空间结构，基本是根据管理的内容与专业视角规划，在缺乏有效沟通、协调的情况下，则会出现“无规”可依与“多规”并存的问题。乡村国土规划的技术指标、规划方向及空间布局差异较大，管理规则具有区别，具体规划的内容难以落实。

2.脱离需求，特色难显。

一些地区国土空间规划期间，可能存在着直接应用其他乡村规划模式的问题，忽视了乡村之间资金、特色的差异，实际土地资源规划的模式也与村民需求相互脱离，致使乡村土地规划、编制的内容缺乏针对性特点，规划的结果难以满足乡村发展需求。乡村发展期间，不同的发展时期、资源特色及市场环境下，土地资源规划的需求也会有所差异。村域尺度下的国土空间规划，需要坚持与时俱进的理念，避免贪大求全的思想。根据乡村区域资源条件、经济条件、居民生活基础设施条件等合理设计，彰显乡村地区的特色文化、资源内容，切实为乡村经济的发展提供有效支持作用。

3.沟通不足，衔接受限。

传统乡村土地空间规划中，主要是由住建部门与国土部门一同参与村庄规划、土地利用规划工作，基于村民的生产、生活需求进行土地结构的规划。但是在实际的管理过程中，多存在乡村生态规划重视程度不足的问题。原住建部门在乡村土地规划期间，比较侧重于乡村建设用地的规划管理，对自然资源保护的重视程度不足，且与相关生态管理部门的合作、交流较少。原国土部门在土地规划期间，存在着乡村产业发展、乡村建设指导不足的问题，未能够将建设用地与非建设用地的全要素相互融合，具体建设和实施的效果受到影响，各个部门之间的衔接不足，不利于乡村经济的持续性、科学性发展。

三、乡村振兴背景下村域尺度国土空间规划的方式

1.坚持科学规划，系统分析。

各个乡村受到区域环境、地形结构等差异影响，土地规划、应用的需求也有所不同。乡村振兴背景下的国土空间规划，需要坚持因地制宜的理念。基于宏观视角分析，注重土地应用、管理的协调性特点，合理匹配配套设施，科学分布村民结构。在提升村民土地应用、自然保护科学理念的同时，将农村经济建设与自然发展规律相互融合，实现人与自然的和谐发展。具体管理过程中，可以从如下方式开展工作。

（1）调查需求。

我国乡村数量较多，且多存在着区域振兴计划不足的情况。乡村振兴背景下的村域尺度国土空间规划，需要充分调查农村居民的生活、生产需求，结合乡村道路、经济及资源发展的现状进行科学土地规划。国土空间规划前的全面调查，直接影响着规划的质量及是否能够满足居民生活需求，需要强化重视程度。以解决问题为基础，切实帮助农村居民解决生活中现存的问题；以未来发展为导向，站在发展的角度上规划土地空间，更加关注未来村民的生活高层次需求。

（2）制定目标。

在明确乡村土地应用需求、居民生活需求等基础上，需要坚持发展性的理念，合理规划乡村土地结构，构建新型的城镇发展结构。如图1 所示，可以从生态文明建设、公共服务供给及产业就业结构等视角进行合理规划，使乡村经济、生态、文化、政治和社会管理方面得到协调发展。乡村土地规划管理不应通过追求与城市相等的经济价值来实现农村发展，而需要根据农村发展需求，以系统化、持续化的计划实现城乡共同繁荣。在明确规划土地应用结构的基础上，为各个产业的发展、资源的保护奠定良好基础。

图1 新型城镇化管理结构

（3）清晰权责。

乡村国土资源的合理、规范应用，还需要明确的权责管理制度，清晰各个部门的管理权限及责任。基于农村计划的主要部分是基层，需要适当创新管理机制，构建适合基层农村自治组织的治理工具，且将计划转化为易于实施的计划。具体而言，可以清晰政府、村委会、村民之间的权利及责任。比如政府发挥宏观调控、政策引导的作用，各个部门之间需要积极配合。村委会负责具体的管理、实施工作，加强土地规划应用情况的检查，执行政府的具体管理政策要求。村民则需要在积极配合的基础上，发挥监督的作用，及时检出问题，确保各项土地规划、管理工作的深入落实。

2.坚持特色优先，彰显区域特色。

乡村振兴背景下村域尺度的国土空间规划，需要明确发展方向，严格控制不同时期的发展差异。在自然规律的指引下，提升整体建设水平。以村为单位，在加强道路交通、居民生活基础设施等建设的同时，构建具有乡村特色的区域文化氛围。坚持特色优先的管理理念，为乡村经济的发展提供更多机遇，改善传统的乡村土地规划模式及居民生产模式。

其一，在基础生活设施建设方面，需要持续丰富村民的休闲生活，为村民提供可以休息、玩乐的场所。修建村镇图书馆，舞蹈场所等，提升村民的文化水平，提升村民的生活幸福指数。明确耕地、宅基地用途，种植用地坚决不允许建造房屋，确保本土空间的合理规划，保护土地资源属性。

其二，构建具有中国特色的社会主义新农村，在国土空间规划期间，则需要注重彰显本土特色，彰显区域文化风情。当前很多地区的乡村规划中开始推广乡村旅游，但是常规的农家饭庄、采摘项目等，可能会致使人们视觉疲劳，难以调动消费欲望。新时期的乡村土地规划，可以建设专门的生态观赏区、果蔬采摘区、文化特色学习区等，比如深入挖掘地方特色，为游客提供绘画、陶艺、剪纸等学习服务，引起更多游客的注意，构建具有地方特色的区域文化环境，促进农村经济的多方向发展。

3.坚持生态发展，弹性留白空间。

生态振兴是乡村振兴的重要基础，也是村域尺度国土空间规划的关键与前提条件。以往乡村土地规划、利用期间，存在粗放利用、人均建设用地严重超标的问题，土地利用率不足，资源严重浪费，且山体、自然资源受到破坏，乡村环境风貌严重受到影响，自然风貌不佳。新时期的乡村土地空间结构规划，需要根据乡村区域范围内村庄建设用地的情况合理设计。避免建设用地总规模负增长，重点挖掘存量资源，对工矿闲置用地等进行重点规划管理，优化村庄土地应用结构，坚持生态优先的管理原则，合理留出弹性空间。从关注“增量”向“存量”转型，提高村庄用地的集中集约度和资源利用效率。

其一，需要注重刚性管理。乡村振兴背景下村域土地规划管理需要坚持生态优先、绿色发展的理念，对乡村内“山、水、林、田、湖、草”进行全要素规划，合理划分空间结构。比如可以严格落实国土空间规划明确的耕地保有量、基本农田面积、生态林面积等控制指标要求，保护生态保护红线、永久基本农田及生态公益林。以生态空间、农业空间为基础，结合乡村产业发展的需求，合理建设巩固服务区域、历史文化保护区域及村民房屋建设区域等，且对各个空间提出明确的管理要求，避免周围的生态环境遭受破坏。如图2 所示，可以基于现代发展的视角，将乡村土地规划为生活服务区域、生态发展区域、综合发展区域等，刚性管理，落实各项管理制度及要求。

图2 乡村土地规划结构示意图

其二，需要弹性留白。为了应对未来乡村发展中的不确定性因素，需要通过弹性留白的形式，适当留出一些用地指标，兼顾乡村中期、远期的土地应用需求与发展目标。在实际的管理过程中，可以坚持“定空间，不定用途”、“定空间，不定时序”及“定指标，不定空间”的三类留白原则，合理将留白空间设计在村庄建设用地面积的5%之内。根据“宜建则建、宜耕则耕、宜绿则绿”的理念，优化应用农村土地资源，为乡村农业、经济及生态的发展均留出充足空间，也是提升农村居民生活质量的重要方式。

四、小结

乡村振兴背景下，对农村土地规划、管理的要求不断提升。村域尺度下的国土空间规划，需要坚持与时俱进、可持续发展的理念，系统化分析当前农村土地应用的现状，科学规划土地结构，合理设计弹性留白空间。坚持特色优先、生态发展的规划理念，彰显区域特色，促进生态环境发展，兼顾乡村中期、远期的土地应用需求。面对多方向及不同时期的土地应用需求，各个部门之间需要积极合作，从地理、规划及社会学等视角加强合作。以专业性、发展性的角度规划乡村土地资源，切实为乡村经济的发展提供有效支持作用，促进乡村经济的持续性、科学性发展。