软硬法制度文本中学术委员会党政领导占比及非党政领导占比分析——基于16所高校的学术委员会章程

段俊霞，陈凯丽

“法治社会是构筑法治国家的基础，法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。”［1］长期以来，我国的高校学术委员会建设存在诸多问题，究其根本，即学术权力的“依附性”和“碎片化”，缺少内在的“独立性”和“统整性”［2］22。基于此，依法保护学术权力在高校中的地位迫在眉睫。2014年1月，教育部颁布《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》），其目的在于促进高校“去行政化”，探索“教授治学”。《规程》明确提出，高校“学术委员会可以就学科建设、教师聘任、教学指导、科学研究、学术道德等事项设立若干专门委员会，具体承担相关职责和学术事务”［3］。当前，中国特色现代大学制度以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为基本框架，要实现学术委员会组成的合理性、合法化，迫切需要完善高校学术委员会的制度设计。当前居于上位的硬法（《规程》）与居于下位的软法（各高校的学术委员会章程），在制度文本上存在着不一致的情况，影响了教授治学的效果。为此，本文随机选择16 所高校作为研究对象，将软法与硬法进行比对分析，以此了解当前高校学术委员会组成规则在文本方面的实现程度，并提出今后教授治学中党政领导及非党政领导在设置方面的立法建议。

一、高校学术委员会组成规则的软硬法制度文本比较

对学术委员会党政领导占比及非党政领导占比的内容规范是教育部《规程》和高校学术委员会制度文本的重要内容之一。《规程》第六条规定：“学术委员会一般应当由学校不同学科、专业的教授及具有正高级以上专业技术职务的人员组成，其中，担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4；不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授，不少于委员总人数的1/2。”［2］分析发现，《规程》作为教授治学最直接的硬法，明确规范了高校学术委员会在组成规则方面的相关内容。

1.高校学术委员会党政领导占比的软硬法制度文本比较

基于高校学术委员规章制度，本文比较的重点在于两个方面：一是高校是否设立专门委员担任学校及职能部门的党政领导职务；二是这些委员人数是否不超过总人数的1/4。以《规程》为评判标准，分为以下几种情况：

第一，当高校章程规定与《规程》一致时，判定为“一致”。

第二，当高校章程规定没有涉及相关内容时，判定为“无设置，缺失”。

第三，当高校章程规定涉及相关内容，但经过分析发现与《规程》不一致时，判定为“不一致，冲突”。

第四，当高校章程规定设立了专门委员担任学校及职能部门的党政领导职务，但与《规程》的内容部分相同时，我们判定为“部分一致”。

因此，在随机抽取的样本中，我们将16 所高校学术委员会章程中的相关内容与《规程》中第六条内容做了比较分析（见表1）。

表1 16 所高校学术委员会党政领导占比方面的比较

续表

综上所述，虽然调查高校中有12 所高校对“委员党政领导占比”均进行描述，具有“趋同性”，但是每个高校的学术委员会章程文本中关于党政领导占比的内容，根据自身情况还是会显示出不同之处。其中，有7 所高校的规定与《规程》完全保持一致，有4 所高校没有规定（缺失）相关方面的内容（清华大学、华中科技大学、成都理工大学、石河子大学），有2 所高校（中南财经政法大学与西南石油大学）同《规程》部分一致但其具体要求各有不同，有3 所高校（中国科学技术大学、北京大学、上海交通大学）的规定与《规程》呈现出冲突、相背离的情况。例如，中国科学技术大学，其学术委员会章程中有“不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授，不少于委员总人数的2/3”［11］这一规定，意味着担任党政领导的占比不能高于1/3，而《规程》则规定占比不高于1/4，因此与所要求的比例不符，发生冲突。

2.高校学术委员会非党政领导占比的软硬法制度文本比较

本文对这个问题关涉的重点在于两个方面：一，高校是否设立不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授；二，不担任党政领导职务的人数是否不少于委员总人数的1/2。同样以《规程》为评判标准，同样分为“一致”“无设置，缺失”“不一致，冲突”“部分一致”。16所高校学术委员会章程中的相关内容与《规程》中第六条比较分析后的情况如表2 所示。

表2 16 所高校学术委员会非党政领导占比方面的比较

续表

比较分析发现，与教育部《规程》一致的有中国政法大学、华中师范大学、西南交通大学、西南财经大学、北京大学、中南大学及四川大学7 所高校；5 所高校缺乏对非党政领导占比的规定，分别是成都理工大学、石河子大学、清华大学、华中科技大学、西南石油大学，但西南石油大学（经计算）与《规程》保持一致；与《规程》部分一致的有湖南大学、上海交通大学和中国科学技术大学3 所高校；中南财经政法大学，虽然规定了不担任党政职务的委员，但没有明确委员人数占比。

二、制度文本中软硬法学术委员会组成规则的问题

高校教授治学法治化应以有法可依为前提，落实在制度文本上，要体现在与更高一级法律相一致上。通过对上述16 所高校的制度文本进行分析，我们发现国内高校制定学术委员会章程时在人员组成设置方面仍存在以下问题：

1.部分高校学术委员会党政领导占比被扩大或无明确规定

教授治学的硬法文本《规程》并没有完全回应现实软法的立法需求。经对比16 所高校发现，一部分高校党政领导占比明显高于教育部规定，党政领导在委员人数中的占比扩大，突出了行政权力的加强，势必会影响到高校教授治学的学术权力。

另一部分高校缺失对党政领导占比的规定，其重视程度急需加强，显现出校内学术权力与行政权力的边界线模糊，存在灰色地带。例如，清华大学在委员选拔上提出由推选委员、直聘委员和职务委员三类组成。关于直聘委员并没有具体说明其是否担任学校及职能部门的党政领导职务，也就意味着它既可以是行政人员，也可以是非行政人员；其推选委员主要是由校长来聘任，笼统规定了占委员总数的1/10，无具体说明党政领导占比。然而《规程》更强调区分学术委员会的人员是行政还是非行政，对于行政人员担任学术委员会委员的比例限制也是为了保障非行政人员的教授进行治学。作为世界一流的清华大学，其各院系的领导（院长书记等）一般不会由副教授任职，那么他们是否具有被推选为学术委员会人员的资格？如若有，如何保障学术委员会的教授治学不被行政人员垄断或代替？众所周知，在我国既拥有行政职务又拥有学术地位的教授在推选中势必会占有优势，如若不进行规避，“院长会”将有机会代替学术委员会。从下位法服从上位法的情况来看，清华大学在委员资格上并没有特别强调教授治学的非行政人员身份。

总之，各高校学术委员会章程制定的“不健全”一定程度上掩饰了已有的问题，而其中对于高校党政领导占比的“不同要求”亟需规范化和长效治理。

2.部分高校学术委员会非党政领导占比被压缩或无明确规定

部分高校教授治学软法文本中非党政领导占比明显被压缩或者无明确规定。经调查发现，16 所高校关于高校学术委员会人员组成的设置存在诸多争议点。

一方面，有7 所高校规定非党政领导占比不少于总人数的1/2，与《规程》保持一致，明确指出教授人员在高校发展中的重要性，但对比所调查的高校发现仍存在分歧。例如，成都理工大学、石河子大学、清华大学、华中科技大学对于非党政领导占比没有做出规定，中南财经政法大学规定“除校长、分管校领外，其他校领导一般不在学校的各级学术委员会中担任委员”［8］，但没有规定学院非党政领导是否可以担任校学术委员会委员且比例含糊不清。

另一方面，部分高校虽有相关规定，但降低了非党政领导委员的占比，压缩了委员人数。高校学术委员会章程中党政领导占比的设定不仅仅是规范学术化的需要，更应是平衡学术权力与行政权力的保障。否则，高校在教授治学过程中将会遭遇种种困难。对于非党政领导占比的设置，到底要压缩还是扩大，部分高校设置时并没有明确，也没有依据学术权威的意见而设，而是基于“所需”和“随欲”而设。

三、制度文本中软硬法学术委员会组成规则存在问题的原因分析

1.相关软法立法撰写与审议缺乏专业人士参与，立法过程缺乏核定环节

首先，当前高校教授治学相关软法的设立存在诸多问题，无法满足现实立法需要。之所以会出现部分高校学术委员会章程与教育部《规程》不一致甚至冲突的情况，究其原因，在于软法的立法环节缺乏与硬法类似的“硬”立，即软法制定过程中缺乏足够专业的人士参与，对于核定环节也缺乏像硬法一样的“规范”。

其次，部分高校学术委员会章程在撰写时缺乏教育管理类的专业人士和法律专业相关的人员参与，导致相关软法学校审定时的不严格、不专业以及缺乏后续更高主管部门的核定程序。虽然各高校也有审议、审定及征求意见环节，但依旧缺乏专业人士、专门部门以及上级主管部门对其内容的最终核定。显而易见的是，一般硬法和其他处于上位的软法（高校的大学章程）之所以规范，在于其硬法有一套严格的立法程序，有专业的立法人员共同参与撰写和制定。一个运行良好的制度体系需要依靠严谨的工作程序来实行，制度的约束力应当体现在完备系统体系的每一部分之中。

2.行政权力过强，教授治学文化氛围不足

一方面，高校普遍对于学术委员会的组成人员身份并没有进行明确规定。整体上看，学术委员会大多由教授或具有正高级专业技术职称的人担任，但是其中包括了拥有教授或其他正高级专业技术职称的高校行政人员［3］。此时，行政权力就会无形中被扩大，行政权力就会“主动”压制了学术权力，从而事实上造成了行政权力与学术权力的不平衡。而只有学术权力与行政权力相得益彰，才能更好地促使高校各项事业的良性、持续、协调发展。如果不协调二者的比例，失衡现象就会成为制约高校学术委员会及学术事务发展的“拦路虎”。目前，学术权力与行政权力处于失衡状态，相较行政权力，学术权力的彰显不尽人意。现在大家认识到了学术权力彰显的重要性，但是在法规建设上尚需要进一步努力。

另一方面，官本位的文化观念冲击着教授治学的努力。我国自古以来的官本位文化影响了一代又一代人们的思想观念，“学而优则仕”，以学问成就自身仕途成为部分学者的终身追求。在这样观念的影响下，部分高学术水平的教师逐渐走向行政权力领域，“被官僚化”成为他们的标签。逐渐地，高校内部行政权力高于学术权力，学术权力成为行政权力的依附品，教授治学因而陷入困境。长期以来，行政领导负责校内管理，掌握着话语的主导权，而教授治学由于制度不完善被排挤到边缘地带。“教授治学”的目的在于实现由行政本位向学术本位的转变，因此对于这些新情况、新问题和新矛盾，亟需聚焦短板，补齐弱项，有针对性地从法律法规方面完善制度设计。

四、完善软硬法中学术委员会组成规则制度文本的建议

国家立法与地方立法并存，其上位法为下位法提供支撑、下位法与上位法协同一致，是法制建设的基本原则。为保障教授治学有法可依和实施中的科学规范，针对当前教授治学制度文本中关于学术委员组成规则方面存在的问题，应坚持上位法与下位法一致的原则，做好软法硬立工作，结合校内审议与校外核准程序，严格落实上位法对党政领导占比的规范，协调行政权力与学术权力，最终强化教授治学文化。

1.坚持下位法与上位法一致原则，严格遵循上位法对党政领导占比的要求

下位法与上位法保持一致、不冲突是下位法行之有效的前提。对于当前部分高校的学术委员会人员组成规则内容与相关硬法冲突时，应严格遵循硬法标准，因地制宜地制订本校软法。各高校应认真领会硬法精神，及时调整党政领导占比，使得学术委员会人员组成更具有代表性。例如，中南财经政法大学，对于保障教授治学具有独特设置，对于担任党政领导职务委员规定“除校长、分管校领导外，其他校领导一般不在学校的各级学术委员会中担任委员”［8］。这一要求，一定程度上保障了教授的学术地位。

为保障教授治学实施中的法律依据健全，在实施过程中应保持上位法与下位法的步调一致和协同并举，二者的关系可概括为“效率优先与适用优先”［20］。本文所述的上位法为教育部颁布的《规程》，其下位法为各高校所设定的学术委员会章程，共举上位法与下位法协同发展的旗帜，符合法制建设的要求。而各高校坚守上位法对下位法的规范，重点在于严格把控党政领导占比在学术委员会组成中的要求。

制度的生命在于实施。恪守上位法对党政领导占比规定的职责是国内高校教授治学发展的不竭动力。正如张居正所谈到的“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”［21］，“法之必行”才是把控学术权力并使其彰显的应有之义。换句话说，要严格把关上位法对学术委员会党政领导占比的约束，让学术权力在高校中蔚然成风。

2.软法硬“立”，完善高校学术委员会章程的校内审议与校外核准程序

首先，高校应在重点强调教授治学模式的基础上，在软法立法环节克服环节简单、立法人员专业性不足等问题，参照硬法标准，加强过程管理、结果管理，严格落实硬法在立法阶段的各项工作，确保法律和高等教育领域专业的人员参与，保障撰写的规范性。其次，联动校内审议与校外核准。当前部分高校虽设置相应的审议程序，但仍存在软硬相冲的局面，为此，高校要强抓校内审议环节，通过审议负责制、审议人员专业化等举措使得审议环节行之有效。针对核准程序的缺失和缺乏更高层次部门把关的情况，建议各高校增加核准环节，依据章程办事。唯有联动校内校外，审议核准并行，才能防范化解软法设立中的重大问题。最后，高校应简政放权、严管监控，坚持办学自由与基本约束相平衡的观念，在增加审议核准时既不违背“放、管、服”的教育管理政策，也不违背办学自主的权利。

3.协调大学行政权力与学术权力，强化教授治学文化

针对部分高校在学术委员会组成中扩大党政领导占比而压缩非党政领导占比的情况，我们认为大学的治理之道必须坚定地遵循学术本位的价值取向，加强高校学术委员会组成建设，为“教授治学”开辟制度空间，让“必要的”学术权力“独立地”发挥作用［2］26。

首先，高校要做好相应的宣传工作，让教授治学成为一种文化。比如，通过校广播电台、校宣传栏、官方网站等及时发布或转发与教授治学相关的政策，让全校师生包括各机关部门、各院系行政领导及行政工作人员逐步从情感上认同教授治学；通过设置专门的教授治学促进与督促部门，对教授治学中的问题进行监督，及时解决问题。其次，做好教授治学的制度文化建设。各高校学术委员会章程应严格遵循《规程》标准设定教授与行政人员的比例，细化行政人员的参与要求，明确学术人员与行政人员之间的权力边界以及相互关系［3］。教育部及其他主管部门应通过颁发文件等形式，对行政权力、学术权力的界限进行更为明晰的界定，使得教授治学有强硬的政策支撑；应通过对侵犯学术权力的行政人员进行较为严格的惩处措施，使得他们不敢侵权、不愿侵权。最后，作为教师群体的带头人，教授的育人方式和路径由教授群体决定。“治学”是教授的基本职责，并非抽象化和虚拟化的。为此，高校中重要的学术管理和教学工作，如教师职称和各种学术荣誉的评定、学生学位的评定、教学工作的创新及质量评估、学科与专业建设等，理应由一批师德师范突出、学术涵养优秀的教授组成一个代表性机构（如教授委员会），进而有效实施教育和“治学”管理工作。

“教授治学”的灵魂和实质在于，某一个特定时期，由教授们推选出一些能较好地体会和代表这种文化的教授，组成若干学术实体，来具体执行学术管理，传承和彰显学术文化［22］。除了上述在教育和“治学”管理方面所体现出来的文化特质外，高校的教授治学文化养成还应体现在以下几个方面：一是社会交流。如教师的科研项目、科研成果的选择与应用，教师行业企业的互动，都需要与当前社会发展相接轨，以拓展和完善教授治学的功能。二是管理保障。如学校的后勤保障、校区治安、校园规划与建设、资金筹措等，应不断完备各部门的协同运作，切实保障教授治学。三是思政引领。高校作为社会实体，其生存与发展需要保证党对学校各项工作的领导，需要以全局观、战略性的眼光统筹整个“教授治学”文化氛围，以学术文化土壤培育教授治学，以思政文化阵地引领教授治学。