应急管理专业人才培养体系研究——基于多学科基础与实践需求双视角

祁 慧，李泽荃，张瑞新，张秋涵

我国是一个自然灾害多发的国家，随着城市化、工业化进程加快，人造工程不断复杂化和巨型化，使得灾害事件往往具有连锁性、衍生性和综合性等特征，影响范围也越来越广。经验表明，灾害一旦发生，造成的破坏往往不是孤立的，经常是互相联系、互相影响、相互转化的，并导致次生、衍生事件甚至造成多个突发事件的叠加或耦合，产生的影响远远超出想象［1-3］。近年来，国家为应对公共安全领域广泛的现实需求，在2018年3月十九届三中全会上通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，对国务院机构进行重大调整，组建了应急管理部。2019年11月29日，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行了第十九次集体学习，习近平总书记在会议上强调了“要积极推进我国应急管理体系和能力现代化，特别是提出了要加强队伍指挥机制建设、大力培养应急管理人才、加强应急管理学科建设”，对中国应急管理领域人才培养工作提出了新的要求。

2019年以来席卷全球的突发公共卫生事件（COVID-2019 疫情）更是凸显了管理实践领域对应急管理人才的渴求，激发了教育界对培养应急管理领域创新型人才强烈的责任意识。2019年和2020年教育部先后在“安全科学与工程（工学门类）”和“管理学科与工程（管理学门类）”两个一级学科下审批通过了“应急技术与管理（代码082902T）”和“应急管理（代码120111T）”本科专业。2020年5月全国20 所高校在公共管理一级学科下增设目录外“应急管理”二级学科，培养应急管理硕、博士研究生。事实上，在“应急管理”专业被纳入教育部学科目录之前，国内部分高校，如河南理工大学（2005年）、防灾科技学院（2006年）、华北科技学院（2017年）等已经开始在“公共事业管理（公共管理类，代码120401）”专业开展应急管理人才培养工作。社会各界对于建立应急管理学科的讨论不绝于耳，应急管理相关的人才培养、科学研究和社会服务等工作形成了百家争鸣、百花齐放的态势［4-6］。因此，积极探索应急管理内涵、明晰应急管理实践对知识、技术、人才的需求，成为领域内共同关心的话题。本文以应急管理部“应急管理相关学科建设与人才培养”课题为依托，结合实际工作，探讨应急管理领域人才培养的思路。

一、关于应急管理内涵的共识

美国、英国、澳大利亚等国家将紧急事态或突发事件（emergency）作为应急管理的对象，其核心内涵可以概括为两层含义：一是紧急事态是一种会危及到人的生命和财产安全的、具有突发性和紧急性的危险事件或状态，例如在美国指重大自然灾害、恐怖主义事件、公共卫生与医疗紧急事态、危险物质泄漏等；二是这类事件或状态在规模和影响上已经超出了社区和公众的应对能力，需要政府迅速采取应对行动，是有组织的政府行为［7-8］。前者阐述的是一种事件或状态，后者则指向的是应急管理，即对事件或状态的管理。同时减缓、准备、应对和恢复等全过程管理是国外发达国家应急管理的主要特征，即“应急管理”的概念已经涵盖了常态下的应急准备和非常态下的应急响应的全过程，对应不同的环节亦形成了相应的理论体系。例如，减缓和准备阶段主要对应灾害风险管理的理论与方法，在事件应对阶段主要对应权变管理理论与方法，在灾害恢复阶段则主要对应于自组织理论［9］。

国内对应急管理内涵的讨论尚未达成共识，目前在公共安全领域和公共管理领域各有不同的阐释。范维澄提出“公共安全的三角形理论模型”［10］。其三角形的三条边分别代表突发事件、承灾载体和应急管理，三者之间耦合着物质、能力和信息要素。公共安全三角形理论所界定的应急管理内涵是：在“灾害孕育、发生、发展和突变的演化规律”和“承灾体的破坏机理与脆弱性”基础上采取“人为干预的方式、力度和时机”，包含了技术和管理两类手段。许源源等人区分了“风险管理、危机管理和应急管理”的公共安全研究路径［11］。他们认为，应急管理是“事件导向”的，是政府实施的“非常态”管理，强调“事态控制”为目的，是针对响应阶段的较为狭义的界定，在公共管理领域较为多见。应急管理部组建之后，实践领域对于应急管理内涵的认识更多倾向于从政府职能角度进行理解，包括“防灾减灾救灾、安全生产监管、抢险救援”，是一种全过程视角的认识论。随着研究与实践的逐渐加深，全过程的应急管理内涵越来越得到认同。

二、应急管理人才培养的基础与依据

1.全过程认识论下的应急管理人才培养多学科基础

应急管理学科发展需要基于现有学科基础、面向应急管理实践需求开展基础研究并形成知识汇聚。基于应急管理的全过程认识论，本研究以“机理—技术—管理”三维度框架梳理应急管理专业人才培养的多学科基础，具体如图1 所示。

图1 基于“机理-技术-管理”的应急管理人才培养学科基础

“灾害科学”为应急管理研究和实践活动探明各类灾害的成灾机理与演化规律提供支撑，是科学应急的重要理论基础，在地理学、地质学、地球物理学、大气科学、海洋科学以及安全科学与工程（事故致因机理）等一级学科下均有相应的基础研究和知识体系。

“应急技术”为防灾减灾救灾活动提供工程技术的理论与方法，是提高应急管理实践效能的重要手段。应急技术涉及较多学科，既包括基于事故致因及演化机理的安全科学与工程，也包括基于自然灾害机理的土木工程、水利工程、地质资源与地质工程等，还包括针对特定高危行业和社会风险的矿业工程、化学工程与技术及公安技术等。上述学科也均有探究运用工程和技术等手段帮助人类实现灾害预防、减缓与应对的基础研究及人才培养。

“系统管理”指在人类对灾害机理有限认识基础上，基于当前的技术手段，通过系统管理的理论与方法以提高应急管理实践的有效性。其知识体系既涉及宏观的由政府主导的基于体制机制法制的应急管理，也涉及中观的优化系统运行效率、提高决策支持的应急管理。

2.应急管理实践领域的人才需求趋势

应急管理是一项综合性管理事务，围绕防灾减灾救灾的核心任务衍生出了一系列关于人、财、物、信息等要素需求以及技术、管理、工程等手段需求。基于此，本文从管理能力和业务能力两个方面对应急管理人才进行分类（见图2）。

图2 应急管理人才分类示意

领导型人才主要是指在政府部门担任应急管理职责的高层行政管理人员，其对某一地区的应急管理事务负主要领导责任，应具有突出的管理能力。处置型人才主要指突发事件（自然灾害、生产事故）发生后对现场进行处置的专业人员，包括了指挥型和救援型两类。其中，指挥型人才既要具备高水平的技术能力，同时也强调现场管理的能力。专家型人才顾名思义具有较高专业知识和丰富专业经验，在突发事件的预报和发现、应急指挥的决策咨询和技术支撑、应急管理理论研究和科技攻关、医疗卫生保障等相关应急管理事项中发挥着中坚作用，应具备突出的专业技术能力。保障型人才是从事保障应急管理所需人、财、物、信息等要素供给的专业人员，主要从事信息技术、安全与应急装备研发生产制造、应急物资供应调运、应急资金保障、新闻舆论、社会工作、国际合作等诸多相互支撑合作的具体工作。

领导型人才、专家型人才、现场处置指挥型人才是人才队伍中能力层次较高的群体，需要在实践岗位上锻炼和成长，但是良好的教育背景可以为高层次人才岗位成长奠定更好的基础。灾害现场的处置救援需要特殊的作业技能和心理素质，必须有针对性的培养模式。保障型人才需求规模大，专业类型多，不同的岗位对人员的实战型、创新性、能力的符合性等需求不一，应根据社会需求及学校的办学优势进行特色培养。

与此同时，社会发展对人才的需求是动态变化的，技术进步、社会脆弱性增强都将对应急管理类人才的需求结构产生重要的影响。现代社会风险多样性、灾害的耦合性就决定对应急管理人才的需求不是单一知识领域的，涉及到极为宽泛的知识框架，灾害学、工程学、医学、环境科学、信息技术、管理学、法学、心理学、社会学等等知识均可能为增强社会韧性提供不可或缺的客观事物或方法论体系。因此，应急管理人才数量需求将发生结构性的转变，掌握一般性安全生产基本知识和技能的应用型人才将可能被更先进的监测预警技术和人工智能等取代，呈现需求下降的趋势，而拥有更加宽泛复杂知识结构的高质量应急管理人才的需求则会逐步提高。图3 展示了时间与需求规模两类因素对人才需求的影响趋势。

图3 人才需求的影响趋势

三、需求和发展视域下的应急管理人才培养体系研究

综合应急管理相关的多学科基础与应急管理人才的现实需求与趋势，本文分研究生和本科生两个层次探讨可能的人才培养规划。

1.研究生人才培养

如前分析，领导型、专家型等高层次人才需求渐次增加，对硕博士研究生培养提出新的要求。我国当前应急管理研究生教育分布在公共管理、管理科学与工程、安全科学与工程、矿业工程、地理学等多个学科领域。“立足于本学科又不仅限于本学科”的观点对研究生培养提供了非常好的启示。学科是人才培养的基础，跨学科的高层次人才培养又将对学科建设产生积极的推动作用。借鉴国外高校硕士研究生授课型与研究型的划分方法，从“以基础科学为导向”“以工程技术为导向”和“以系统管理为导向”三个方向，规划研究生培养体系（见表1）。专业型硕士旨在通过系统的学科内理论学习构建应急管理基础知识体系，锻炼沟通能力、决策能力、管理能力、执行能力等技能，并通过大量实操内化知识，成为应急管理领域内相关方向的高级决策者。学术型硕士应更加注重学术研究能力，旨在培养具有扎实的理论基础和完备的专业知识，具有开阔的学术视野，熟练掌握学科内各种研究方法，致力于科学研究的应急管理领域高水平的研究人才，可为政府、企业等应急管理工作提供理论指导。在此基础上，博士应更着重培养创新型科研能力，能通过自身研究推动应急管理理论或技术的发展创新，而且具备从事应急管理科学研究与教育教学的能力。

表1 我国应急管理领域研究生阶段人才培养思路

2.本科人才培养

本科专业人才培养专业设置须面向具体的社会分工和需求。前文分析，保障型人才需求量大，专业覆盖面广，新技术发展与应用对人才能力素质结构提出了新的要求。处置型人才需要特殊的培养模式，同样也需要面向新技术进行人才能力结构的优化。本研究从综合管理类、工程技术类和专业救援类三个大类规划本科人才培养的专业设置（见表2）。

表2 应急管理领域本科专业或方向设置情况

“综合管理类”应急人才培养依托的核心专业是2020年进入教育部本科专业目录的“应急管理”；同时在公共事业管理、新闻与传播、法学、应用经济学、工商管理等专业可以实施应急管理特色人才的培养，针对应急管理实务需求增加应急类核心理论和实践课程。“工程技术类”应急人才培养专业有教育部专业目录新增设的“应急技术与管理”“应急装备技术与工程”“防灾减灾科学与工程”“化工安全工程”等；同时，在“物联网工程”“数据科学与大数据技术”“地质工程”等紧密相关专业下可以开展工程技术类应急人才的特色培养。随着人工智能、云计算等新技术的成熟应用，在应急管理领域将呈现“智能应急装备与技术”相关专业，激励更多的掌握新一代信息技术的人才进入应急管理实践领域。“专业救援类”专业人才的培养，主要是为了针对和满足决策指挥技术和现场施救方面的需求，目前已经有“抢险救援指挥与技术”“消防指挥”“消防工程”等核心专业。新一代的信息技术的涌现也将促进救援方法和手段的变革，因此在“飞行器控制与信息工程”“通信工程”“勘查技术与工程”等专业方向上也可以开展应急特色培养方向，增加技术型救援人才的供给。

表3 对不同类型的专业人才培养目标和侧重点进行了探讨。从综合管理、工程技术和专业救援三个大类开展应急管理人才的专门培养和特色培养，符合应急管理全过程认识论的内涵，也能满足应急管理实践发展的需求。开设应急特色培养方向的学校可根据自身办学条件采取增加核心课程、微专业等灵活的模式，增加复合型人才输出。

表3 应急管理领域本科专业培养目标

四、结论

应急管理学科建设和人才培养已成为当前高等教育领域的热点命题，而且在不同的学科领域存在着观点各异的认识和行动。本研究在分析不同学科视角下的应急管理内涵并在寻求共识基础上讨论应急管理学科建设的基础及人才培养规划，得到如下结论：

一是当前对应急管理的内涵已基本形成了全过程论的共识，即应急管理是包含了从预防准备、预测预警、处置响应及恢复重建的全过程的系统性实践工作，其理论研究、学科建设和人才培养也应遵循这一共识，不应局限于单一学科讨论与此相关的各类问题。

二是从当前应急管理实践领域的人才需求分析结果来看，在人才培养上不但需要区分层次和覆盖各学科专业，还要更注重复合型人才的需求与培养。

三是高校要基于全过程认识论的共识，梳理应急管理相关学科，以“机理—技术—管理”三维学科框架推动学科之间的知识汇聚，围绕应急管理实践形成创新的知识领域。

四是针对高层次人才需求，建议以基础科学、工程技术和系统管理三类不同的导向培养研究生，包括专业型和学术型，推动学科建设与高水平人才培养形成良性的循环。针对保障型人和处置型才需求，建议从综合管理、工程技术、专业救援三个大类区分应急核心专业、应急特色培养和新技术背景下的应急人才培养三类视角并建构全方位的人才培养体系。

应急管理本科人才培养突出特色的同时，应遵循人才成长规律，注重宽基础、多领域知识体系的融合。针对当前围绕应急管理涌现出的新专业，高校应深入探讨实践对人才的能力结构要求，持续探讨和优化人才培养体系，确保人才培养质量。另外，不鼓励短时间内增设过多包含“应急”字样的本科专业，可在研究生专业方向上鼓励创新和灵活交叉；鼓励各高校在紧密相关的专业基础上开展灵活的特色培养方式，在增加人才供给的同时又能确保专业视野不过于局限。应急管理学科建设和人才培养在今后一段时期内将会持续受到来自各界人士的关注和讨论，本研究更注重对当前的学科和专业基础的梳理和整合，以期形成可供后续研究的文献资料。