基于史密斯模型的素质教育政策执行困境分析

●李 妮 程泽雪璇 计晓钰

随着经济全球化、信息多元化和科技国际化的发展，培养具有创新精神和实践能力的高素质人才的重要性日益凸显，贯彻落实素质教育政策也迫在眉睫。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首先提出“素质”一词至今已有37年，现实却是“素质教育推行轰轰烈烈，应试教育仍旧扎扎实实”的“两张皮”现象，“应试教育”根深蒂固，给许多家庭带来困惑和压力。本文运用史密斯模型，对素质教育政策本身、政策环境、执行主体和目标群体等方面作出成因分析，并提出相关建议。

一、理论分析框架

20世纪七八十年代，在公共政策研究领域，西方各国掀起了一场研究政策执行的热潮，很多政策学者试图从不同层面、不同角度以及相关影响因素来分析和建构，其中包括政策执行过程模型的构造。由此政策执行的若干理论模式陆续诞生，史密斯(T.B.Smith)政策执行过程模型即是其中具有代表性的一种。

史密斯模型将影响政策执行的因素归纳为四个方面：一是理想化的政策，即政策本身是否明确、合理、可行等；二是执行机构，即政府机构中负责政策执行的单位，包括执行机关的结构和人员、领导的方式方法、集体的执行能力或信心等；三是目标群体，即政策影响、作用的对象，包括目标群体对政策的认同、组织或制度化程度等；四是环境因素，指政治、经济、文化等环境中影响政策执行的因素。在史密斯看来，政策执行实际上是这四大因素互动的过程，在互动的过程中会产生“紧张”，因此需要得到“处理”，使其达到一种平衡和谐的状态。在“处理”时，如果发现问题，就需要及时“回应”，如果没有问题，就需要通过“建制”间接进行“回应”。政策执行结果作为再制定政策的依据，又会回到政策制定过程中。[1]

目前，我国素质教育政策已进入全面实施阶段。在这一阶段，政策执行受到多方面因素的影响，如素质教育政策本身的科学性、执行机构和人员的设置以及他们对政策的执行效力、目标群体对政策的认可和支持程度、政策执行环境的影响，这些因素相互交织，形成了影响素质教育政策执行的复杂系统。这些主要因素正好和史密斯模型的分析因素相契合，因此本文建构了素质教育政策执行分析框架图(见下图)。

基于史密斯模型的素质教育政策执行分析框架图

二、困境分析

(一)政策本身：宏观性与复杂性并存导致执行偏离

素质教育政策本身是一个动态的历史发展过程，经过不断的发展和实践逐渐演变。在史密斯模型中，“理想的政策”被看作政策执行能否取得理想效果的首要因素，它包括了政策制定的合理性、必要性和科学性等方面。随着决策科学化及民主化水平的不断提升，素质教育政策也逐渐完善，但政策执行中的复杂性和宏观性因素却影响着政策能效性的发挥。

从政策的合理性角度分析，素质教育政策的提出符合当下人才培养模式的要求。从人才塑造的多重角度突出强调学生智育发展到一定程度后对于美育和德育的培养，避免出现“高分低能”现象，真正落实我国科学精神与人文精神相结合的育人理念。[2]从政策的必要性角度分析，素质教育政策要将以分数为中心片面追求高分和升学率的应试教育拉回到教育的本义中，是时代对人才培养的现实需求。从政策的科学性角度分析，素质教育政策是要求学生“以全面发展为本”的教育模式，其重视受教育者的个性发展、道德素质和能力培养等，为人才的多元化发展提供政策保障。但是，素质教育作为指导人才培养的政策本身也具有指导上的宏观性，各地区在教育水平上存在差异，如北京、上海、广州、深圳与农村地区教育相比更具有教育资源和硬件设施的优势，体现了素质教育政策执行中复杂性的一面，而这一复杂性便决定了政策宏观性难以具体指导政策的执行和实施，政策执行难免会出现偏差。

(二)执行主体：执行不畅致其政策效度受限

政策最终能否达到最初期望，与政策执行紧密相关。在史密斯模型中，执行机构之间的相互配合以及相互调节也是政策执行过程中应该考量的主要因素。但在现实中，各方执行主体陷入“应试”执行困境，影响了素质教育政策实效的发挥。

就各地教育主管部门而言，尽管增加了体育和美育方面的考核，但这些科目考核的方式仍然是“应试”，以“应试”作为解决和推行素质教育的手段难免会重蹈覆辙。素质教育政策提倡培养学生的综合素质，但目前以分数来考核素质教育成绩的培养模式值得商榷，以考试作为培养结果的评判难免有失偏颇。 且在素质教育政策执行过程中存在的科层制也会影响政策执行效能的真正发挥，政策要经过教育部、省教育厅、市教育局、县教育局等多重环节，最后传达到学校，容易导致政策执行偏差。因此，各地方教育部门应结合本地区实际情况提出具体且适宜的实施方案。

就学校和教师等执行群体而言，大多数学校依旧以分数至上来培养人才，学校及教师在加强素质培养和注重成绩提高两者之间权衡，这或将成为教学模式选择的“拦路虎”。既要求学生身心健康，各方面全面发展，又要求整个学校的成绩在地方上名列前茅。素质教育对于学校和教师而言更多的是一种冲击，由于家长对孩子分数的过分关注导致学校及教师对素质教育政策执行的后劲不足，升学压力的存在致使其将素质教育看作“咽喉里的一根刺”，拔不出又咽不下。因此，人才选拔的评价标准不变，学校和教师对人才培养的标准和要求也就难以脱离“应试”的本质。[3]

(三)目标群体：利益选择下的自利行为

史密斯模型对目标群体的考量也是政策执行过程中需要考虑的重要因素。素质教育政策的执行离不开学生、家长、培训机构和潜在利益相关者等目标群体的相互配合，但这些目标群体大多是基于“实用性”来看待素质教育政策，且受到应试教育指挥棒和教育资源稀缺性等因素影响，家长等目标群体对素质教育政策的排斥或者执行中的“扭曲”就成为“当然”，政策实施的最终结果难达预期。

从学生和家长角度看，从小被灌输“学习是天职”的思维致使不少学生将学习作为受教育的首要目的。虽然是素质教育执行的直接目标群体，但学生群体是最难以发声的“弱势群体”。各类升学考试都以分数作为录取的门槛，学生群体在日常学习中只能更加看重成绩的提高。推行素质教育虽然旨在培养学生的全面发展，不少地区也将体育或美术等纳入升学考试的范畴中，但这些新纳入的“素质”培养的考核方式依旧是以分数作为标准，由此素质教育政策执行在另一方面也加重了学生的负担，家长不得不给学生报各种补习班来提高各类学科的成绩。对于家长而言，会更多考虑孩子能否进一所重点初高中或大学，学生分数越高，上好学校的希望也就越大。对培训机构而言，升学重压及校内学习时间有限等会令家长在周末为孩子寻找各种名牌补习班，以“分数”检测素质教育成果是培训班的发展动力，美育和体育等被纳入升学考试范围后，有关该科目的培训班便紧跟潮流趋势，迅速升温。

(四)政策环境：深厚“分数论”下素质教育政策难以实施

政策在一定的环境下执行同时会受到环境的影响，环境对政策的影响虽然仅仅是外在性变量，但其作用不容忽视。政策的执行是将政策本身阐述的意图、目的和原则等具体落实到特定的地区情境中，是一个将文件具象化的过程，因此政策环境对于政策执行的效果需要纳入必须考量的范畴。

我心里说，嫖客和妓女还还价呢，我凭什么装绅士？把脚边的行李扔上车，在后座坐好。女孩把厂牌还给我，车子动了。

以高考制度为代表的考试制度形成了“分数至上”的应试教育大环境。当前，高考制度仍然在学生是否能够进入好大学，是否拥有满意工作中起着决定性作用。学生和家长更多追求能够升入更好的学校或者以此谋生向社会更高层级流动的资格和竞争能力，这与素质教育推崇的方向有所偏离。在升学率和名校梦面前，全面发展素质教育对于各方相关者的诱惑，远不及“分数论”下的高考制度来的直接和深刻。[4]

教育资源的稀缺性是导致应试教育环境的又一诱因，教育环境中优质资源稀缺导致素质教育政策执行扭曲。教育资源的稀缺致使学生和家长们之间的竞争性不断加大，急功近利和浮躁心态等不良社会风气成为素质教育政策执行中的掣肘因素。在以分数为重的应试教育环境下，各方相关者对素质教育政策的落实浮于表面，素质教育政策的真实意图难以达到预期效果。

三、建立科学的教育评价体系

我国素质教育政策在执行过程中存在政策指导宏观、执行方式不科学、执行主体执行不畅、目标群体具有自利倾向、“唯分数”人才选拔模式与教育资源稀缺影响执行效果等问题，这些问题出现的根本原因是缺乏科学的教育评价体系。2020年我国颁布了《深化新时代教育评价改革总体方案》，足以看出国家对教育评价改革的重视，也从侧面说明有效解决素质教育执行问题的关键是要树立科学的政策执行“指挥棒”，即实行教育评价改革，建立新型教育评价体系。该体系要以新时代立德树人为总体指导，真正克服“五唯”的功利评价导向，注重“德智体美劳”全面发展中的过程评价与结果评价，构建多元立体的评价标准，并动员社会各界多方参与。本文以《深化新时代教育评价改革总体方案》为依据，围绕新型教育评价体系，对素质教育政策的执行提出如下优化建议。

(一)政策本身：新型教育评价方案

长久以来“应试化”的不科学评价导向造成素质教育政策的可行性不高，政策执行偏差与失真现象频发。因而就政策本身而言，必须扭转政策导向偏离的现状，综合考虑素质教育政策执行的复杂性，细化政策方案，让素质教育遵循更加科学的评价导向。

具体来说，政策方案的设计要以“德智体美劳”全面发展的人才培养导向为核心，分条细化教育部门的教育政绩观、学校及教师育人观，制定科学的教育指导理念；要拓宽对教育成效的评价标准，增加诸如对学生创新创造能力、劳动实践能力、身心综合素质等的考察，课程分数不是绝对标准；要依据不同教育阶段的规律设置各有侧重的评价标准，如学前教育更侧重道德品质的评价，小学教育评价更侧重思维能力、学习兴趣与习惯的评价，中学阶段评价更侧重综合学习能力的评价；要建立多主体的评价方案，克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的“五唯”评价问题，改善评价权力集中的现状，除教育管理部门外要增设学校自身、第三方专业教育评价机构，结合实际从多角度、用多方式进行评价，满足素质教育政策执行的复杂性。[5]

(二)执行主体：创新执行方式

新的教育评价体系取消了功利色彩的评价导向，执行主体不再是“一切为分数”的工具化“执行机器”，他们被赋予更多自主性发挥空间。脱离了“应试指挥棒”，执行主体可以围绕新的教育评价体系创新政策执行方式，推动素质教育政策真正落地实施。

对教育主管部门来说，要主动破除指标化、层级化、模式化教育考评与管理方式，创新中高考的考评内容与方式，内容上以全方面能力与素养考查为核心，增加对学生创新创造能力、劳动实践能力、合作能力的考评，方式上去除“一考定终身”的形式，以多种形式注重对德智体美劳各方面的学习过程考评。对学校来说，新教育评价体系不再将“升学率”作为评判学校质量的依据，学校要以学生综合素质的培养为重点创新课程安排，在课程安排上依据学校自身条件增设思维启发、创新创造、品德素养、艺术启蒙、体育锻炼等校内课程。对教师来说，新的评价导向不再仅以学生分数评价教师，而是更加注重师德师风、教学实践能力、特色化教学，因而教师要在提升自身素质的前提下创新多种教学形式，丰富“特色化课堂”，重点挖掘学生的学科兴趣、学科特长以及与学科相关的思维与实践能力。

(三)目标群体：转变教育观念

新的教育评价体系直接转变了目标群体传统的应试教育观念。对学生而言，不是只有考高分才能上好学校，也不是只有上好学校才能有好工作；对家长而言，不是让孩子挤进重点学校就能让孩子拥有光明未来；对辅导机构而言，不是帮助学生取得高分就能让他们在中高考中脱颖而出。目标群体固有应试观念的转变会让他们转变政策配合的方式，以素质教育为核心做出行动上的转变。

(四)政策环境：科学的人才选拔模式

素质教育政策无法有效实施的一个重要因素在于政策执行受到应试教育的限制，而导致应试教育的根源是社会中以分数和名校为绝对标准的人才选拔模式。因而，只有规范社会整体的人才选拔模式，建立更加科学的选人用人标准，才能为素质教育政策提供健康的执行环境。

在选拔方式上，要依据各单位实际需求自主设计多种考评方式，选择与用人单位最匹配的人而非名牌大学、学历最高、分数最高的人；在考评内容上，要加强对人才综合能力和素质的考察，灵活增设考试内容以考察应聘者的思维能力、沟通表达能力、合作能力、执行力、创造力等能力。除此之外，提高全民教育以转变急功近利的社会教育心理，加强法制建设以保障人才选拔的规范与公平，也能够为素质教育政策的执行“保驾护航”，营造良好环境。

四、结论

解决素质教育政策执行中遇到的困难需要各利益相关者共同努力。对于政策本身，我们要建立科学的新型教育评价体系，让素质教育遵循更加科学的评价导向；[7]政策执行主体要创新执行方式，推动素质教育政策真正落地；政策的目标群体要转变教育观念，以素质教育为核心做出行动上的转变；政策环境方面，要创设良好的素质教育政策执行环境，设立更加科学的选人用人标准。