对城市形态永恒品质的追求——旧金山基于1971年城市设计和城市格局理念的高层建筑形态控制

裘耐冬 | Qiu Naidong蒋正良 | Jiang Zhengliang

旧金山城市设计广受赞誉，城市格局下的高层建筑形态控制是其突出成就。这得益于自1960年代开始的对鼓励现代摩天楼的“纽约区划模式”的拒绝；相反，旧金山更愿意通过立足自身城市特色，通过城市设计和中心区规划，对拟建设的高层建筑进行严格筛选，并在高度体量、功能和布局方面以尊重城市整体格局为首要条件，历经多年坚持，走出了一条具有旧金山特色的城市形态塑造的道路。

作为美国人口密度最高的城市之一，旧金山绝大多数高层建筑集中在仅占3%的中心区内，体现出美国常见的“中心区统领下的诸多各具特色社区”特点，在城市形态上体现为中间高，四周低的整体格局，被誉为美国最具有人性尺度和可识别性的优美城市之一[1]。

1 酝酿准备——20世纪60年代反对声中的城市更新和高层控制

旧金山和纽约一直是美国东西两岸的金融中心。但20世纪60年代初城市更新的热潮中，两者城市形态差距增大——旧金山中心区仅散落着5栋超过100m的高层建筑，最高的是26层的太平洋贝尔大厦（140m）；而纽约的帝国大厦在1930年代就达到了103层（塔顶高度443m），此时的曼哈顿已经在世贸中心的统领下，成为摩天楼的森林。

这一差距主要源于两者的文化差异。旧金山自由主义传统素有强大的民众呼声，城市尺度小巧，也一直被多加保护。但在美国城市更新热潮下，旧金山政府承受了“曼哈顿化”的压力。联邦政府1960年敦促旧金山政府加紧城市更新工作，否则将停发和收回城市更新费用。作为应对，旧金山重建局确定了一揽子城市更新项目（图1），主要分布在三个地区，而最突出的项目是中心区。但当时面临几个突出矛盾。

图1 旧金山1960年代初的城市更新项目选址、1960年代10栋高层建筑的建成所造成的旧金山城市形态的显著变化[2]

首先，旧金山城市传统的精致景观和更新改造的矛盾。旧金山精巧宜人的城市景观深入人心。不仅旧金山市民看惯了起伏的山地和滨海美景，反对高层建筑对城市景观的遮挡。建筑设计行业也对此形成共识，对20世纪60年代后期现代主义浪潮下的城市天际线的增高充满担忧。而规划部门对此缺少控制措施，也无从对形态体量加以预判，一个新开发项目的空间形态的确定主要依靠效果图和模型，以及公众的投票结果。对此，各方面分歧明显，SOM建筑师巴塞特说，“如果你把这些建筑模型单独放在一张桌子上，它们在我们看来是完全合理的，然而，它们一起放在城市中却是另一回事。”

一切都预示着旧金山急需一套从城市整体景观角度的控制文件，以便能全面、真实和客观地应对此时的城市更新热潮，给民众关切以交待。旧金山规划局最初的工作分为三部分：第一，确定了地标和历史建筑（1965—1967），对城市中最宝贵的遗产划定出来，确保城市更新过程中的留存底线；第二，结合即将通车的地铁站点，加强了节点的城市形态控制[3]；第三，艾普亚德等人组成的专家小组在1968年—1970年完成了“充满智慧”的11份城市设计专题研究，其中既有城市设计目标、原则的研究，也有城市设计纳入总体规划的操作建议①[4]。

自1910年芝加哥伯纳姆规划后，总体规划已被区划替代，在美国消失六十多年。经过上述工作的酝酿，旧金山城市设计的准备工作已就绪，只是急需一个契机加以整合，形成更具控制力的法定文件。

2 “永恒品质”理念的形成和城市格局的落实

1971年“旧金山城市设计规划”确定了城市格局及其诸多原则，统一了城市形态的认识；而此后的1984年“旧金山中心区规划”则进一步将各项城市格局理念落实到用地规划层面，彻底改变了以往高层建筑高度分区控制的惯例。规划中在整体格局塑造的愿景和精细化高度管控下，采取“查漏补缺”的方式进行填充建设。

（1）旧金山城市设计规划（1971）

1960年代的旧金山，尽管在联邦倡导的城市更新政策和民众抗议的对峙下，只建成了10栋超高层建筑②，但现代建筑超常的高度体量，对城市中心区空间形态的破坏显而易见（图1）。民众对摩天楼的环境效益抱有怀疑态度。

“加州环境质量法”1970年出台后，迎来了对旧金山城市设计“本不是机会的机会”。法规规定每座城市必须编制总体规划，尽管并没有对城市设计有任何要求，但旧金山还是抓住此次机会，将城市设计纳入此轮总体规划[5]。

1971年旧金山城市设计规划不同于区划的定量务实传统，而侧重“务虚”或“价值观”层面的“政策”内容。规划重点是对旧金山城市格局、特色资源和邻里环境景观资源的提取，以及对重点协调新的开发项目与城市的关系。

五十多年间，旧金山一直在保持具有“永恒价值”的“城市整体格局”基础上③，致力于塑造“各具特色的城市局部”。强调城市需要控制来自于水平方面和垂直方向两方面的大体量建筑，保护旧金山精致的小尺度配合山体岸线的怡人景观特色[5]。

在同高层建筑控制关系最紧密的“重要的新开发”部分中，城市设计目标是“适应城市格局、保护资源和周边环境”。对此提出了三条“新旧协调”政策和三条“新建筑体量控制”政策，“协调政策”包括：①新旧建筑协调；②反对过分对比和突兀感；③强化重要位置和公共空间周边的新建筑。三条“体量控制政策”为：①新建筑应尊重和整合周边环境；②新建筑的高度应依据城市整体格局的高度控制；③建筑体量应同周围建筑主导尺度协调（图2）。

图2 1971年旧金山城市设计规划在“主要新建筑开发”章节中，对高大建筑选址位置的多方面影响因素分析

上述政策和原则提炼了城市的根本特色和发展愿景，都被作为旧金山此后长期坚持的城市设计原则，是塑造城市“永恒品质”的基石。20世纪70年代，基于城市设计理念下建成的8栋超过100m的高层建筑。市场街1号（1973年，161m）是第一次依据旧金山城市设计控制建成的超高层建筑[1]。在当时是仅次于泛美金字塔的第二高楼，但被认为是体现城市设计的典范，同时考虑了城市天际线和周边建筑的景观。布局也依据城市设计分布在市场街两侧和联合广场周边。

尽管如此，1971年城市设计规划仍然对旧金山中心区此后的巨大发展预计不足。例如在城市中制高点处的标志性建筑控制原则中，考虑的仍是古典穹窿等传统要素。这些原则很快就在更加迅猛而来的摩天楼浪潮中被证明已不合时宜，而在该规划大的理念框架下，此后的旧金山城市设计走向局部地段的细化和深化。

（2）操作层面详细规划的定稿——旧金山中心区规划（1984）

在1971年城市设计的一整套理念支持下，旧金山开始不断探索形成的“高层时代”新特色，并努力使中心区的高耸形态同周边山地小尺度风貌相互映衬。在理念上，人们摆脱了“高楼大厦代表现代发展”的旧观念；相反，认为可以利用开发商在旧金山的建设兴趣，吸引他们在城市设计框架下，通过适当的高层建设优化城市形态，并提供公共艺术和风貌保护等公共利益。此后规划部门否定了轮渡中心等类似项目，认为新建筑的选址和形态应遵循重塑城市整体格局的原则——新建高层建筑均以使城市格局景观更连贯协调、天际线更顺滑等为依据，应“查漏补缺”地进行高层建筑选址和体量控制。

20世纪80年代后，规划编制以各局部地段（Sub-area）为单位进行。第一处为中心区（Downtown），该规划[6]荣获美国建筑师协会优胜奖，其中丰富细致的城市形态控制细节，被称为美国当时最前沿的规划成就。局部地段规划在衔接总体规划和区划、落实城市设计政策方面作用突出，尤其是在用地高度控制和城市整体格局保护方面。

该规划除延续1971年城市设计中“将城市格局和高度体量结合起来”理念外；此次规划将高度体量的定量指标作为重点，通过更细密的高度分区，将城市形态控制细化到每个地块和建筑（图3）。建筑形态方面，通过对1970年代建筑形态的反思，规划中开始明确反对现代主义方盒子，以及过于简单的大体量建筑和过分夸张的造型，增加建筑头部的趣味性。此后，区划工作进行了专项研究落实规划理念，形成了精细化区划用地高度分区控制图。

图3 旧金山中心区规划的区划工作进行了专项研究落实规划理念，形成了区划用地高度分区控制图

该规划还是美国城市历史保护运动中具有里程碑式地位的案例，规划不仅成功保留了250栋历史建筑[7]，还开创了开发权转移程序的先河，即允许将因历史建筑保护所牺牲的潜在开发权，转移到中心区内任一相同功能的其他用地内。这样既保留了珍贵的历史建筑，同时又不会使高层建筑外溢，保持了1971年城市设计“大尺度建筑集中布置，并能逐级向低层小尺度地区过渡”的一贯原则，形成了中心区疏密相间、高地错落的整体形态。

回顾80年代的高层建筑建设，不再受制于联邦政府的城市更新压力，高层建筑布局也改为旨在以优化城市形态为原则。因此，高层建筑规划采取插花式布置，空间位置也十分分散，建筑形态各异，高度差别大。1985年—1990年建成了14栋100m以上的高层建筑，但150m以上的仅3栋，其中既包括核心位置制高点建筑——加州街345号；也有中心区边缘的地标高层建筑——南侧的菲尔蒙特中心50号。通过在中心区增加了多样性的高层建筑，丰富和优化了城市形态。

3 2000年后新一轮城市格局塑造——中心区南拓的高度控制

1989年10月旧金山大地震给城市造成了很大的破坏，高层建设热潮也被突然叫停。除了在建工程外，整个90年代没有再建成一栋超高层建筑。

直到在2005年林孔山规划和2012年交通中心局部地段规划，开始了新一轮高层建筑建设。两处用地都位于因地震拆除匝道所形成的空地中。林孔山城市形态上是高密度细长塔楼（图4）。2008年后，林孔山三栋超高层建筑相继建成，旧金山中心区的整体城市形态也就此向南（泛美金字塔为北侧节点）侧隆起。但两栋接近200m的塔楼（林孔山1号塔和千禧塔）打破了旧金山中心区的天际线，突兀的景观也备受指责，高层建筑又一次被叫停。

图4 旧金山规划部门将林孔山规划整合到了1971年城市设计确定的城市格局中[8]（2019年旧金山中心区天际线，沿海湾大桥滨海方向（东））

2012年交通中心地区规划中，将林孔山和交通中心两个片区统一考虑（图5），用地高度控制更细致。其中包含现今旧金山第一高楼希尔思弗斯塔（Salesforce Tower），使其成为是整个建筑行业的焦点。

图5 2012年交通中心局部地段规划的用地高度控制图（最高建筑为希尔思弗斯塔）

该片区的整体高度控制延续了1971年城市设计的城市格局，2012年交通中心地区规划中，在保持旧金山传统城市形态“山丘形（Hill Form，这一理念也是1971年城市设计规划（目标2.2）的重点思想）”，形成以中心区为中心，电报山和林孔山为两翼“一主两次”三个高潮。

作为城市最高建筑的集中区域。规划中以办公功能为主，控制高度为550英尺（167.6m）以下，并可通过容积率转移进一步提升高度。鉴于该规划预计最大容积率转移比例约为60%～65%，推算规划控制极限高度（276.5m）是参照当时最高建筑泛美金字塔高度（260m）[8]。

同时，规划重新定义了旧金山中心区城市形态，以应对城市天际线进行整体提升。这样的高度提升体现了当今城市发展的客观需求，一方面，旧金山已经不再限于传统的半岛地域，而是需要放眼整个湾区，包括从东湾看过来的整体景观形态。即视距的增加需要配合建筑高度的提升；同时，传统上旧金山中心区高度以50～100英尺（约15～30m）为阶梯进行控制，所形成的阶梯形轮廓线，从远距离观察已经显得过于平坦，缺少生动变化。因此，规划将希尔思弗斯塔作为整个中心区的制高点，用地高度提升到1000英尺，最顶部构件高度为1200英尺，确定了希尔思弗斯塔作为整个旧金山中心区轮廓线最高点“皇冠”[8]。

依据2012年交通中心规划，自2014年建成了10栋高层建筑④，逐渐填充优化了天际线。 根据规划，在未来的20～30年后，希尔斯福斯塔周边仍然会出现与其高度相仿，彼此呼应的超高层地标建筑，但需要在足够长的时间后才可实施，以等待未来各项规划措施和规划管理技术的进步相配合（表1）。

表1 旧金山中心区历年来高层建筑统计

结语

本文概览了1971年旧金山城市设计规划以来的城市设计和高层建筑建设历程。归纳出相应的两个阶段：①从1971年旧金山城市设计规划提出“永恒价值”理念和城市格局原则，到1984年旧金山中心区规划又将整体格局逐一落实到各街坊地块，并在此后贯彻了“查漏补缺”式的整体格局优化理念。②在2010年后旧金山新一轮中心区外拓和城市整体高度提升的过程中，仍旧依循城市格局和“永恒价值”理念，保持了旧金山具有整体格局的城市形态（图6）。

图6 旧金山中心区各历史阶段高层建筑分析

高层建筑的控制是城市设计的重要方面，对城市景观和视觉品质有关键影响。我国千城一面和城市特色的追求背景下，旧金山经验值得借鉴。以下提取旧金山城市设计和高层建筑规划的几点启示。

（1）城市格局的延续——静态愿景和动态控制的结合

“永恒价值”贯穿在旧金山城市设计历程的始终。通过对城市因自然、气候以及对城市建设和景观长久以来的偏爱喜好，凝结为旧金山城市各界共同接受的、独特的美学标准。它们通过1971年城市设计规划传达给公众，并通过中心区规划等局部规划为载体长期转述，城市格局等概念深入人心⑤，规划管理者以此约束开发建设行为；设计者据此说服投资商并保护自己对高水准设计的追求。但旧金山的各项城市设计工作所具有的作为“政策”的务虚属性，又决定了它更加灵活，讲求刚柔相济。如前文提到，城市设计倡导“集中的高密度中心区”，但从未有固定的城市轮廓线，而是更多地陈述几种做法的比较和优劣，为城市设计实施过程提供了良好的弹性。

旧金山城市设计兼有静态愿景和动态控制的特点，在两轮城市天际线塑造过程中，体现得尤其明显。80年代末旧金山中心区形成了较完整的空间形态后；2000年交通中心和林孔山项目开始了新一轮城市格局重塑。尽管城市中心区范围增加，但“大尺度建筑集中布置，并能逐级向低层小尺度地区过渡”等城市格局特色保持延续。这个过程中所采取“边缘效应和中心区的膨胀”、“保持城市格局的前提下整体提升建筑高度”的做法，使旧金山中心区城市形态在城市规模大幅增加的同时，仍旧保持了一直以来的城市意象和格局。1971年旧金山城市设计规划中提取的城市格局等“定性判断”和“结构关系”等概念，在此后50年里都成为固化的“静态”原则，是“永恒品质”；而在旧金山城市发展过程中，这些“静态”原则也并非“效果图”等物质形态，而是深层关系和结构，在“单中心”、“突出地形”、“连续平滑的天际线”等原则的要求下，每个单一高层建筑服从于整体城市形态，获得了城市整体格局的延续。

（2）旧金山城市设计同法定规划的深度融合

旧金山城市设计历程也看出，在经济、社会民众呼声和政治压力下，不能量化的城市设计理念离不开实施环节策略，否则在作为公共政策的设计审查过程中，以美国实用主义政治思维下，城市设计极有可能被作为务虚文件而被有意识地忽略[10]。

1971年旧金山城市设计因首次较完整地纳入城市总体规划，而被誉为第一部现代城市设计，此后延续了城市设计同法定规划相结合的城市规划理念。有几方面特点：首先，1971年旧金山城市设计至今仍被完整、几乎一字不变地收纳在城市总体规划中，践行着“永恒品质”的承诺；另一方面，旧金山城市设计思想被此后的各类规划作为基本原则和审视依据，最终被很好地融入到城市规划体系。旧金山规划体系多年来一直不断拉长尺度层面，增加管理内容，深究形态控制细节。新开发需要通过对上述不同尺度层面的规划技术反复校核，才能形成最终的城市形态控制结论。今天的旧金山城市设计更加关注与导则等规划引导性内容的衔接，为具体开发建设项目提供站在城市整体层面的恰当审视。

旧金山城市设计的思想精神随着时间流逝而融化、渗透到总规、区划、设计导则和审查等城市规划领域的各个角落，如同一张无形的“网”。在我国规划行业侧重于以总规和控规为核心的规划编制体系中，尤其应借鉴旧金山相关经验，深挖城市特色和价值，保持城市设计的原则性和长效性，并将其理念精神完整纳入各项法定规划体系。

（3）历经50年的高层建筑形态长期控制原则

50年历程中，旧金山高层建筑控制有几条长期原则尤其值得借鉴——“拼贴多元”的风格特点、“制高点的长期控制”等。

旧金山各时代的高层建筑风格的拼贴共存，彼此协调包容。人们愿意将此与旧金山城市文化的包容性联系一起，但更多的是技术选择。自1960年代城市更新失败后，旧金山再无大拆大建做法，也绝无高层建筑被拆除的案例。单一建筑服从城市整体格局的塑造。现代建筑虽在天际线中占主导，但早期艺术装饰风格建筑在数量上更突出，因此，传统和现代在旧金山中心区获得了平衡，现代主义体现了城市整体格局的尺度感；而艺术装饰派风格的细腻内容则为更多寻常的街景贡献了美感和宜人尺度。

制高点建筑作为持续的控制要素，审慎控制和长久伫立。从1925年的太平洋电报大厦，到1972年的泛美金字塔，再到2018年的希尔斯福斯塔，三次城市制高点的更迭时间间隔均接近半个世纪，彼此相差可以忽略不计的一年（47年和46年）。40多年的时间间隔代表了很多含义，从保守到激进的政府政策变化、技术提升的准备。而更多的是城市形态优化所必须支付的时间成本，需要更审慎的决策和高层建筑逐一的反复斟酌。

今天旧金山城市规划将这种时间维度作为一项内容，对重大的城市高度、密度的提升界定有足够长的时间间隔。以希尔斯福斯塔所在的索玛区为例，先建成了林孔山的一栋超高层建筑，2008年的第一林孔山塔，作为刺破天际线的“试探性”新的城市形态；再建设了希尔斯福斯塔，竖立起高耸的地标建筑，整体城市天际线也被进一步“向天空冲刺”，创造了最高建筑的标杆；而如今，围绕着如何协调、填充希尔斯福斯塔同周边城市的关系，呼应地标建筑，以及柔化天际线形态等话题，未来的高层和超高层建筑也将相应更多地出现。

当然，旧金山城市设计也并非完美无瑕，尤其在当代新一轮高层建筑建设热潮中，批评的声音开始得到更多响应。2000年后，旧金山开始有超高层建筑陆续建成，建设过程中不断修改1984年中心区规划控制指标。当然这些工作也有城市设计理念的支持——“如果能证明设计方案能保持城市设计原则，仍可以依法通过重新区划（Rezoning）的策略修改相关指标。”但人们争议的焦点并非城市设计，而是判断规划调整是否“保持城市设计原则”的依据。而目前的依据是规划部门的自由裁量权。民众批评规划的不严肃性；规划专家则更愿意从规划制度方面加以改善，但也对改革感到纠结。如原旧金山规划局城市设计师伊文·罗斯⑥，建议从加强区划定量控制，但同时还要避免从定量控制落入到一个静态愿景的固化思维，导致城市难以发展。1971年旧金山城市设计的领导者阿兰·雅各布斯，同样批评因自由裁量权的存在，认为其颠覆了以定量、透明为目标的区划法令。这看似同他毕生投入的城市设计事业相矛盾，但正如他所言，“当自由裁量权可以行使，获胜者总是强权一方，而绝不会是规划师⑦”。言外之意，保持规划师或城市设计原则的主导地位，正是城市设计的基础，也是旧金山城市“永恒品质”得以延续发展的根源。

资料来源：

图1：参考文献[2]；

图2：作者根据参考文献[4]内容整理；

图3：作者根据参考文献[6]改绘；

图4：作者根据参考文献[8]；

图5：作者根据参考文献[5]，[8]改绘；

图6：根据谷歌和Commercialcafe.com图片绘制；

表1：作者自绘。

注释

① 1968年—1970年旧金山城市设计报告：1968-1970年完成的8份城市设计报告和3份特别研究，分别是，1-环境现状的绘图；2-现有法规调查；3-社区和城市设计目标和政策建议；4-已有形式和形象，对城市形象的优劣势评估；5-城市设计原则，强调街道、沿街立面、地形三者的协调关系建议；6-社会调查，对13个社区居民进行的问卷调查；7-执行方案；8-总体规划的内容建议，以及三份特别研究。

② 旧金山1960年代建成的10栋超高层建筑：除了最高的①加州街555号外（1969年，237m），还包括②1967年建成的蒙特里街44号（172m）、③麦克凯森广场（1969年，161m），④加州街650号（1964年，142m），⑤加州街1号（1969年，134m）、⑥海事街1号（1964年，121m）、⑦加州街425号（1968年，109m）、⑧阿科思通.福克斯广场（1966年，107m）、⑨国际大厦（1964年，107m）、⑩皇室塔（1964年，101m）。

③ 1971年旧金山城市设计规划的四个内容：1971年旧金山城市设计分为4个主要部分：城市格局，保护，主要新发展和邻里环境。

④ 自2014年以来旧金山超高层建筑：分别是，传教团街535号（2014，117m）；林孔山1号北塔（2014，165m）；传教团街335号（2015，140m）；兰辛街45号（2015，137m）；卢m纳1号（2015，122m）；2016年沿菲尔蒙特大街的4栋120～140m建筑；从2017年开始，通过三栋超过180m的建筑，起到了画龙点睛的作用，强化天际线的最高点，包括：①西尔斯福斯塔（2018，326m）；②环湾公园塔（2018，184m）；③菲尔蒙特181号（2018，244m）。

⑤ 由阿兰.雅各布斯和艾普亚德概括的旧金山城市设计特色：1971年旧金山城市设计规划的核心人物，学者阿兰.雅各布斯和艾普亚德将好的城市设计特色概括为“如果没有可居性的高密度城市将会回到19世纪；而缺少小尺度和精细开发的公共场所也会给我们巨大、超尺度的城市”，作为一个城市的肌理，需要具有1-可居性的街道和邻里；2-低密度；3-各种活动的混合；4-对公共空间的限定；5-有复杂布置和形态的建筑和空间[4]。

⑥ 伊文.罗斯（Evan Rose）对旧金山城市设计建议的出路：曾在旧金山规划局工作过的学者E.罗斯则建议主要从两方面寻找出路，一是将区划工作做好。但这意味着走向定量领域，并将城市格局的愿景更加固化，无论如何，都必将充满争议；二是将旧金山的细化分区为单位重新进行[9]。

⑦ 阿兰.雅各布斯对自由裁量权的批评：“More and more things are being done by discretion rather than by what the zoning laws say.That is always a mistake because when you do that, the party with the most power always wins.And that party is never the city planner.”[10]