广西重点产业集群税收政策研究

广西财政厅课题组

一、广西重点产业集群的基本情况

党的十九大报告指出，要促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。产业集群在促进经济转型升级和推动经济高质量发展方面具有重要作用。目前广西拥有12个重点产业集群，涉及信息技术、生物制药、制造业、石油化工等领域。为贯彻新发展理念，培育重点产业集群，发挥产业聚集和引领效应，近年来广西不断加大对重点产业集群的规划布局和财税支持，取得了显著的成效。

（一）产值情况

2018～2020年，广西12个重点产业集群呈现出快速发展的态势，三年期间实现总产值66686亿元，年均增长率为12.4%，大幅高于广西GDP年均增长速度（5.5%）。其中，汽车制造产业集群的产值最高（8718亿元），生物医药产业集群的产值最低（1433亿元）（见图1）。生物医药产业集群的产值年均增长率最高，达到了42.5%；其次是碳酸钙产业集群，产值年均增长率达到了40.5%；而石化和煤化工产业集群的产值出现了负增长，年均增长率为-0.1% （见图2）。

图1 2018～2020年广西重点产业集群产值

图2 2018～2020年广西重点产业集群产值年均增长率

（二）分布情况

产业集群的形成需要一定客观条件，如铝精深加工产业集群、碳酸钙产业集群需要资源地理条件，糖业产业集群需要农业种植条件，汽车产业集群需要产业链配套等条件。另外，产业集群涉及深加工的还要考虑区位条件、交通运输条件和经济基础等。因此，广西重点产业集群的形成有着深刻的历史因素、社会因素和经济因素，各种条件和因素决定了产业集群不同的地市分布。广西12个重点产业集群主要地市分布情况如表1所示。

表1 广西重点产业集群主要地市分布情况

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（三）企业情况

据不完全统计，2020年广西重点产业集群涵盖了大中小企业50多万家，①企业数量包含了从事相关行业的个体工商户。其中规模以上企业数量为3250家，占比约0.7%，并孵化了一大批龙头知名企业（见表2）。

表2 广西重点产业集群企业情况

（四）产品情况

按照最新国家统计产品分类划分，目前广西12个重点产业集群企业生产的主要产品涉及41项大类206项小类的数万种产品，其中既有农业产品，也有工业产品；既有传统文化产品，也有高科技装备产品。广西重点产业集群企业经营范围涉及面广，产品种类丰富，为提高消费者生活品质提供了丰富的选择，同时也为广西产业高质量发展、扩大开放和经济转型升级奠定了良好的物质基础。

二、广西重点产业集群对经济社会发展的作用

（一）对经济发展的作用

2018～2020年，广西12个重点产业集群实现产值增量5692亿元，对广西GDP的贡献率为8.9%。①本文数据若无特殊说明，均来自《广西统计年鉴》。广西重点产业集群在2018～2020年拉动广西GDP增长约0.7个百分点，对广西经济发展具有重要推动意义。此外，产业集群对推动广西经济高质量发展也起到了促进作用，对加快实现“工业强桂”具有积极作用。2020年，广西实现工业增加值5221.24亿元，②2020年广西壮族自治区国民经济和社会发展统计公报［EB／OL］.广西新闻网，2021-03-23.其中12个重点产业集群产值增加2726亿元，带动规模以上工业增加值实现了1.2%的增长率。在部分产业集群中，电子及通信设备制造业增加值比上年增长13.2%，医疗设备增长8.5%，木材加工业增长5.4%，软件和信息技术业增长72.5%，对广西工业发展的推动作用十分明显。

（二）对增加就业的作用

据不完全统计，2020年广西重点产业集群新增就业人数约12万人，占广西城镇新增就业人数（36.52万人）的33%。部分产业集群如糖业、粮油加工等还扩大了农业人口的生产范围。蔗糖产业带动了农村地区农民种植甘蔗和开展甘蔗初加工。2020～2021年榨季，广西甘蔗种植面积约为1170万亩，直接或间接促进2000万乡村人口的生产生活和就业。粮油加工产业中，涉及米粉的“柳州螺蛳粉”在推动乡村振兴方面提供了强大的动力。目前，柳州引导发展竹笋、螺蛳、豆角、大米、木耳等种养殖产业，种养殖规模达到50多万亩，建成12个螺蛳粉原材料示范基地，全产业链带动30多万人就业。③广西：柳州螺蛳粉产业链带动30万人就业力争实现全产业链千亿元目标［EB／OL］.中华全国工商业联合会网站，2022-04-29.

（三）对税收的作用

2018～2020年，广西12个重点产业集群全部企业贡献的税收共计3510.18亿元。其中，石化和煤化工产业集群贡献的税收最多，为2349.71亿元，占全部产业集群贡献税收收入的66.9%；碳酸钙产业集群贡献的税收最少，为36.85亿元，占全部产业集群贡献税收收入的1% （见表3）。

表3 2018～2020年广西重点产业集群税收贡献情况 单位：亿元

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2018～2020年，广西重点产业集群贡献的税收占其产值的比重约为5.3%，占比不算太高。主要原因是广西作为西部地区和民族自治区，受15%的企业所得税税率（西部大开发税收优惠政策）和对产业集群企业实施所得税地方减免等红利政策影响，产业集群企业缴纳的税收相对较低，也就是说对地方的税收贡献较少。2018～2020年广西重点产业集群税收贡献与产业产值如图3所示。

图3 2018～2020年广西重点产业集群税收贡献与产业产值

三、广西重点产业集群相关税收政策梳理

近年来，国家和广西出台了多项支持重点产业集群发展的税收政策，涉及增值税、企业所得税、关税等。据不完全统计，①本文主要统计财政部牵头国家税务总局和海关总署出台的税收政策，不包括各部门自行出台的相关政策。2018～2020年，共有257项税收政策（含普惠性和专业性）与产业集群相关。其中，增值税政策有37项（占14.4%），企业所得税政策有41项（占15.9%），个人所得税有22项（占8.6%），综合税收政策（涉及两个及以上税种的）53项（占20.6%），其他税种有40项（占15.6%），进出口关税有39项（占15.2%），收费基金25项（占9.7%）。另外，从出台政策的政府层级来看，国家出台的政策有206项，占全部税收政策数量的80.2%，广西出台的政策有51项，占全部税收政策数量的19.8%。

在所有出台的税收政策中，广西12个重点产业集群均适用的普惠性税收政策有195项，如《财政部税务总局海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》《广西壮族自治区人民政府印发关于促进新时代广西北部湾经济区高水平开放高质量发展若干政策的通知》等；专业性税收政策有62项，如《财政部税务总局工业和信息化部关于新能源汽车免征车辆购置税有关政策的公告》《国家税务总局广西壮族自治区税务局关于在广西制糖行业实行农产品增值税进项税额核定扣除标准定期调整管理办法的公告》等。

在专业性的税收政策中，涉及铝精深加工产业集群5项，钢铁产业集群1项，锰精深加工产业集群1项，石化和煤化工产业集群9项，糖业产业集群2项，碳酸钙产业集群2项，木材加工和造纸产业集群3项，粮油加工产业集群4项，工程机械及内燃机产业集群6项，汽车制造业产业集群3项，新一代信息技术产业集群21项，生物医药产业集群5项。广西重点产业集群的税收政策简要内容如表4所示。

表4 2018～2020年广西重点产业集群相关税收优惠政策

四、广西重点产业集群发展存在的问题

（一）产业园区规划不合理，产业集群全而不大

广西作为后发地区，经济基础较薄弱，产业规划起步晚，很多地市都是通过提供土地、房屋或者财政资金补贴等相关优惠政策来吸引外地企业入驻。除了原有的传统工业区（如柳州汽车产业基地）之外，很多新设立的产业聚集区都是近年来招商引资进来的，对新引进的企业很多地市的招商部门没有按照产业集群布局进行筛选，而是“企业愿意来就行”，从而形成了企业在空间上的简单聚集，并未考虑产业集群内企业饱和问题，也未形成企业内在机制的建立与联系。例如，食糖年产量约200万吨的崇左市有6大制糖集团、15家糖厂，虽然形成了聚集区，但是产品同质化严重，生产工艺相差不大，导致相互竞争激烈。产业规划不合理，直接导致崇左市糖价一直走低。再如，有的产业集群面积不到两平方公里，却包含了电子、建材、包装材料、食品、纺织、金属制品等数十种不同产业。企业虽然多而全，但是经营规模不大，加上园区内企业间无法形成有机的关联，很多企业基本上都是独立的“孤岛”，导致产业集群没有形成较强的竞争力。

（二）集群产业链相对较短，行业龙头企业欠缺

广西的重点产业集群发展中还存在着产业链相对较短，初级加工产品居多，龙头企业欠缺和实力不强等问题。广西的碳酸钙资源丰富，但主要是加工成粉体、涂料等初级品。在生物医药、信息技术等产业集群方面，广西还没有知名的龙头企业，大部分企业规模相对较小。广西机械和高端装备制造业存在龙头企业带动能力不足问题。柳工集团、玉柴集团已位居全球工程机械制造商50强和中国500强行列，但关键核心设备仍需要部分进口，很多产品处于产业链和价值链的中端，对产业集群带动和引领能力有限。汽车产业零部件企业规模小、力量分散，没有形成合力，在同步研发和产品质量上达不到要求，以至于出现“舍近求远”的尴尬局面，即整车企业寻求外地零部件配套。

（三）资源密集型产业多，科技含量需要提升

受广西资源禀赋优势影响，广西的重点产业集群有很多是资源密集型的，如碳酸钙产业集群、铝精深加工产业集群、锰精深加工产业集群、木材加工和造纸产业集群、糖业产业集群等。资源密集型产业集群数量占广西12个重点产业集群的比例为50%左右，占比较大。因很多资源不可再生，广西很多资源密集型重点产业集群不具备可持续发展优势。广西技术密集型重点产业集群主要有新一代信息技术、汽车产业等，但这些产业科技含量虽然相对广西其他产业集群较高，但与发达国家比较仍有较大差距。广西汽车企业的自动化率约为70%，但是德国等发达国家的汽车生产自动化率均达到了85%以上，甚至有些国家的汽车等产品生产的自动化率接近100%。

（四）产业聚集区基础设施不完善，政府资金压力较大

受地理条件等因素影响，广西很多产业集群所在地的基础设施条件较差，尤其是在铝矿、碳酸钙矿资源丰富的地方，交通、饮水等设施老旧。例如，2020年贺州市石材碳酸钙产业货运量已达2000多万吨，预计5年后工业产品货运量突破1亿吨，但贺州市公路密度远远低于广西的平均水平，目前贺州公路运输比重达90%以上，城区主要交通干线拥堵，市内通道不堪重负，而碳酸钙矿产资源聚集地（主要分布在城郊或乡村）的道路“坑坑洼洼”，物流运输承载力严重滞后于碳酸钙产业发展的速度，物流运输成本十分昂贵。上思县承担着防城港钢铁基地、中铝生态铝、盛隆冶金、金川有色金属等北部湾临港冶金工业项目的原料供应，刚刚实现脱贫摘帽，基础差、底子薄、历史欠账多，同时为服务保障好项目设施，需对现有的路网、供水、供电、污水处理等产业配套设施进行升级改造。初步测算需要投入资金约5亿元，而2020年上思县地方组织财政收入仅9亿元，要拿出60%的财政资金服务产业集群发展，地方财政压力非常大。

（五）部分产业污染环境严重，对资源能源消耗过多

广西12个重点产业集群中，污染相对较大的有铝精深加工产业、钢铁产业、石化和煤化工、碳酸钙产业、木材加工和造纸产业等，这些产业中有的企业在生产过程中会产生大量的废气、废水、废渣等废弃物、污染物，严重污染环境，有的企业在原材料端就对生态链产生严重破坏。广西钦州港石油化工企业2016年以来多次出现液化气泄漏、废硫酸泄漏等污染现象。广西碳酸钙企业产生的废浆废渣逐年增加，工业固废处理利用率仅为40%，大大低于全国平均水平。①2020年我国工业固废处理利用率为55%以上。速生桉是广西木材加工和造纸企业的重要原材料，2020年广西速生桉种植面积（200万公顷）占全国的45%左右，年产值超过2000亿元，大面积连片种植速生桉很容易导致土壤保水能力降低、土地板结贫瘠、原生物种衰减退化和生态链断裂等严重危机。据统计，2020年广西高耗能行业产值占广西工业总产值的40%以上。防城港市在建的7个项目大都属于高耗能行业，因缺少能耗指标无法满足生产需求而导致部分项目停滞。百色市电解铝属于高耗能产品，需要耗用大量的电力，广西风力发电、水力发电、核电能力不足，有50%左右电力是靠火力发电获得，污染多，耗能大。

（六）部分产业企业经营效益差，对地方政府财税贡献小

毋庸置疑，产业集群可以大幅提高产业的整体竞争力。但广西部分产业集群的企业效益却没有因为企业属于重点产业集群而有所提高。受各项税收优惠政策和行业特点影响，部分企业的利润率低、经营效益差、对地方政府财税贡献小，部分产业集群整体竞争力不强，如果没有政府的扶持，将不具有可持续发展优势。

（七）部分税收优惠政策时限较短，对产业支持不够全面系统

目前出台的很多鼓励某个领域发展的结构性和普惠性税收优惠政策，能够享受到的企业范围比较小，如北部湾经济区税收优惠政策仅限于北部湾范围内的企业。此外，有些税收优惠政策的执行时间是3～10年，如西部大开发税收优惠政策是10年，广西边境经济合作区的税收优惠政策是5年，小微企业普惠性税收减免政策时效是3年。税收优惠政策享受范围过小，容易造成产业集群追求政策“洼地”，从而打破原有的产业规划。税收优惠政策执行时间过短，不利于产业集群的科学规划，也不利于企业长期稳定发展。税收优惠政策到期后如果不继续出台政策，就会导致部分企业税负增加、效益下降，可能出现企业“逃离”广西的现象，由此产业集群的效应就会弱化。

五、广西促进重点产业集群发展的税收政策建议

第一，科学设置产业集群内企业的数量、经营范围和规模标准，适当给予企业所得税地方分享部分减免政策，重点支持产业集群企业合理布局，进而实现集群产业高质量发展。从税收政策方面鼓励产业集群做好规划，引导集群企业按类汇聚，但同类不同质，不“滥竽充数”，最主要的地方性税收政策是减免企业所得税地方分享部分。可以借鉴新疆、宁夏等地的做法，按照一定标准，对需要引导规划的重点集群产业出台企业所得税地方减免政策，建议减免期限与西部大开发税收优惠政策同步，即十年期限。同时要求企业的经营范围要严格符合本地重点集群产业范畴，也要设定一定的标准，如年产值低于500万元且产品同质化严重的小型企业，如果没有研发新技术新工艺的能力，不得享受企业所得税优惠。对不属于本地重点产业集群的企业，不得享受企业所得税地方减免优惠政策（原可享受此政策的除外）。限制规模小、产品低端、同质化较多和创新不强的企业进入重点产业集群，主要目的是鼓励产业集群合理科学规划，鼓励企业生产特色产品，避免集群内企业通过恶性降价竞争进而导致产业经营环境遭受破坏。

第二，建议继续降低和简并增值税税率，增加增值税进项抵扣的连贯性和延续性，出台产业集群企业兼并重组税费优惠政策，引导产业集群企业做大做强。集群内企业的产业链短既是缺乏竞争力、创新力以及产品附加值低的重要表现，也是缺乏龙头企业的重要体现。若重点产业集群内有几户大型的行业龙头企业或者标杆企业，可以从规模上影响产业集群发展，也可以延长相关产品的上下游产业链，更可以从创新上拓展原有的产业链。因此，建议出台增值税方面的优惠政策（包括出口退税政策），进一步科学设定税率水平和简化税率结构，适当降低增值税税率，逐步缩小简易征收的适用范围，扩大一般计征的适用范围，充分发挥增值税的中性作用，助力打通企业特别是制造业抵扣链条。对产业集群内的重组兼并等行为给予固定资产加速折旧、重组企业亏损相互弥补、简化税收核算流程等一系列税收优惠政策和税收征管便利化操作，最大程度上扶持产业集群内诞生龙头企业，提高产业集群的国内和国际竞争力。

第三，在加大科技研发和员工教育加计扣除力度的同时，放宽享受政策的标准，严格审定高新技术企业的认定标准，鼓励企业提高产品科技含量，确保真正技术创新的企业享受政策红利。目前，一些重点产业集群内的企业注重购买技术，而不注重研发技术。一些集群企业为了享受高新技术优惠政策而刻意调整经营范围等。劳动力密集型企业可以增加一定的就业量，但是往往难以有效提升企业经济效益，从而走向衰落。产业集群拼的是产品科技，而不是劳动力的多寡。因此，增加企业产品的科技含量是产业集群不断发展的重要动力。当前，制造业研发加计扣除比例由原来的75%提高至100%，但并不是所有行业均可享受。比如在餐饮业、零售业、甚至房地产行业也有需要提高科技的产品和服务，也有需要加计扣除的研发费用。建议在增加扣除比例的同时，放宽研发加计扣除政策优惠的行业范围，同时严格审核“假冒”高新技术企业享受条件。员工教育经费扣除标准也由原来的2.5%提高至8%，优惠力度逐步增强，而在个人所得税方面，对个人自学经费支出的扣除力度小（学历教育除外）。建议借鉴职工教育经费支出抵扣政策，扩大教育优惠税收政策享受范围，允许将各项自学教育（尤其是职业技术教育）经费纳入个人所得税扣除范畴，鼓励产业集群内所需技术与当地人力资源的要求程度相适应。

第四，进一步加大财政税收扶持力度，灵活创新扶持方式，完善产业集群内所需的各项基础设施，为企业发展提供良好的生产经营环境。财税政策是调控经济发展的主要方式之一。国家虽然禁止税收返还与招商引资相挂钩，但是通过财政支出的方式可以进一步为重点产业集群企业创造更好的基础设施条件和生产环境。宁夏对产业集群按照基础设施投资比例实施两地分成制的做法，体现了财税政策的扶持作用，值得广西深入研究借鉴。因此，作为后发地区，广西财税部门应进一步发挥税收收入、社会资金、政府资金等方面的融合，从入库地方的相关税种的税收资金中拿出一部分“抛砖引玉”，有针对性地扶持完善产业集群内的道路、水电、厂房等硬环境建设，提升交通等方面的便捷性与区位环境的适宜性，鼓励重点产业集群持续长久发展。

第五，严格执行环境保护税政策，完善资源税等地方立法改革，提高高耗能产品资源税税率，探索开征速生桉税。环境保护税法对环境污染的抑制作用十分明显，但是由于受技术条件、征管力量等因素的制约，环境保护税政策执行的刚性并未到位。广西很多重点产业集群企业生产时均产生不同程度的污染，电解铝、硅锰、钢铁等产业集群耗能严重。对于此，我们建议，一是税务部门和环保部门紧密配合，严格执行环境保护税法；二是在资源税法授权地方立法改革的范围内，适当提高碳酸钙、铝土矿等矿产资源的税率；三是争取将种植速生桉获得的收入列到地方税征收的范畴，考虑到我国木材产量和林产工业的需要以及种植速生桉经济效益显著的特点，从保护生态资源和种植速生桉积极性的角度出发，按“从量计征”或“从价计征”的两种方法拟定不同的速生桉税率（税额）。

第六，在剔除行业税负因素影响外，对纳税较少、亏损严重的产业集群企业，通过延长亏损转结年限、及时办理增值税进项税额期末留抵退税等方式，最大程度弥补企业亏损成本，鼓励企业增效提质并重振信心。企业贡献的税收较少，是企业刚刚起步或者经营效益较差所导致的，当然，也和企业所处的行业和税收优惠政策的强弱有关。剔除行业税负因素影响，①一般来讲，农业相关的行业企业缴纳的税收相对较少，税负较低。石油化工等行业缴纳的税收较高，主要是涉及消费税等。对一些经营效益好、纳税较多的龙头企业主要是提高税收征管服务。

第七，进一步优化税费政策的制定，扩大税费优惠政策的系统性、连续性和集中性，提高减税降费政策的系统性、公平性和权威性。针对近年出台的多项涉及重点产业集群的税费优惠政策执行时间短、比较分散的问题，建议国家在制定税收法律法规时减少一些不明确减免事项的兜底规定，收紧政府及其部门对某类企业和领域税费优惠政策的制定权和随意性，尽可能将税费优惠政策的制定权集中在立法部门。在充分调研、论证和广泛听取意见的基础上，制定系统性、长期性和相对稳定的税费优惠政策体系，尽可能减少出台零散性的税收优惠政策，减少政策不断出台又不断停止执行的情况，增强税收法律法规的公平性和权威性。针对一些有关国计民生的减免税费政策直接减免。继续执行制度性减免退税政策，落实新的结构性减税降费举措。