“三块地”改革背景下集体建设用地使用权的再体系化

汪 洋

改革开放以来，在“以经济建设为中心”的方针指引下，城市地区获得了绝大多数新增的建设用地指标。①耿卓、孙聪聪：《乡村振兴用地难的理论表达与法治破解之道》，《求是学刊》2020 年第5 期。近年来，随着国家治理体系现代化的逐步推进，“多规合一”的国土空间规划体系日益成型。2020 年中央一号文件要求“通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地优先用于发展乡村产业项目”，建立国有和集体建设用地一体化的用途管制制度，在国土空间规划体系以及年度建设用地计划中统一纳入集体建设用地。2021 年中央一号文件提出“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，完善盘活农村存量建设用地政策”，建设用地使用权的制度改革已经从城市国有土地蔓延到农村集体土地，其中核心举措便是包括“宅基地改革”“集体经营性建设用地入市”以及“集体土地征收”等内容的“三块地”改革。理论层面，亟须统合协调集体建设用地的入市和征收、宅基地与其他类型建设用地的相互转化等问题，实现集体建设用地使用权的再体系化。

集体建设用地在法源层面涉及大量国家政策文件、立法以及行政法规规章，堪称修法最为频繁和活跃的领域，亟须梳理呈现规范沿革的全貌（第一部分）；在此基础上厘清集体建设用地的基本类型（第二部分）；针对集体经营性建设用地使用权进行全方位的教义学层面的制度构建（第三部分）；国家、集体、集体内部成员、非集体成员四方围绕集体建设用地呈现出复杂的法律关系和利益纠葛，改革成败系于两大难题，一为集体建设用地在供应端如何协调征收和入市的关系，以平衡国家利益与集体利益（第四部分）；二为宅基地与其他集体建设用地类型之间如何相互转化以及对相关主体进行补偿，以平衡农民利益与集体利益（第五部分）。

一、法源与政策沿革

农村集体建设用地治理问题被纳入法治轨道始于1986 年颁布的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，该通知认定“乡镇企业和农村建房乱占耕地、滥用土地的现象极为突出”，要求严格限制耕地转化为集体土地。1987 年十三大提出“积极推行住宅商品化”和“社会主义房地产市场”，引发的开发区热和房地产热现象催生出大量闲置土地。1992 年国务院接连发布《严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》《关于发展房地产业若干问题的通知》两个文件，试图通过禁止集体土地入市来减少更多潜在的闲置土地，集体土地出让前必须先通过征收转化为国有土地。

1988 年《土地管理法》第2 条规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，1998 年《土地管理法》第2 条将其修改为“土地使用权可以依法转让”的模糊表述。第43 条首次规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第63 条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，除乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业以及村民住宅外，其他类型的农村集体土地进入建设用地一级市场以征收为国有作为前提。该模式在2004 年《土地管理法》中被沿用。

2007 年《物权法》舍弃了1995 年《城市房地产管理法》采用的“国有土地使用权”称谓，采用了足以涵盖集体土地上建设行为的“建设用地使用权”这一术语。多部学者编纂的“民法典草案建议稿”亦未区分集体建设用地使用权与国有建设用地使用权。“考虑到中国土地改革正在试点和深化，各地情况差异较大，尚待总结实践经验，集体建设用地制度的改革需要通过修改《土地管理法》从根本上解决，作为民事基本法律的《物权法》只需留下原则且灵活的规定，为今后改革留下空间。”①胡康生主编：《中华人民共和国物权法释义》，北京：法律出版社，2007 年，第335 页。《物权法》采取的方案是在第135 条将建设用地使用权客体限定为国有土地，同时第151 条规定“集体所有的土地作为建设用地的，应当按照《土地管理法》等法律规定办理”，发挥转介条款的功能。只要目的是建造并保有建筑物所有权，不论客体是农村集体土地还是城市国有土地，土地上所设权利都被称为建设用地使用权。②崔建远：《物权：规范与学说》（下册），北京：清华大学出版社，2011 年，第534 页。只是《物权法》第183 条等规范对集体建设用地使用权抵押等流转方式依旧采取了“一般性禁止”的立场。立法层面，直至2016 年《慈善法》第85 条，才首次使用“农村集体建设用地”这一术语。

近年来，中共中央和国务院先后出台了一系列涉及集体建设用地的政策文件。③参见2013 年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014 年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、2015 年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。在国家政策推动以及改革试点成功经验的基础上，立法开始跟进。2019 年《土地管理法》首次允许非集体经济组织成员在符合法定条件和程序时，取得、互换、转让甚至抵押集体经营性建设用地使用权，阻碍城乡一体化发展的二元体制被终结，集体建设用地可以和国有建设用地同权同价同等入市。2020 年《民法典》第361 条沿用《物权法》第151 条的转介条款模式，以“应当依照土地管理的法律规定办理”这一表述替代了“应当依照土地管理法等法律规定办理”的表述，极大扩展了法源适用的范围。而且2019 年《土地管理法》本身与2004 年的版本相比，在集体建设用地的规范内容上也存在天壤之别。2021 年相继出台的《关于为全面推进乡村振兴加快农业农村现代化提供司法服务和保障的意见》和新版《土地管理法实施条例》进一步全面细化了相关内容，集体建设用地的规范体系初步建立。

法源层面的潜在问题是，《民法典》第361 条转介的“土地管理的法律规定”是否包括《民法典》第十二章国有土地“建设用地使用权”的规定？有学者认为，集体所有权仅惠及小范围封闭群体，在所有权的行使机制如设权程序、提前收回、自动续期等方面，与国家所有权存在诸多差异，不适合直接套用国有建设用地的规定，因此《民法典》第十二章不适用于集体建设用地。①宋志红：《集体建设用地使用权设立的难点问题探讨》，《中外法学》2020 年第4 期。笔者认为，国有建设用地使用权与集体建设用地使用权在具体权能和土地用途上具有一致性，《土地管理法》修订目标之一便是希望推动实现同地同权，可以把《民法典》第十二章视为一般性规范，而《土地管理法》及其实施条例等视为特殊性规范优先适用，当不存在特殊性规范时，在权利内容和行使要求、空间建设用地使用权、出让方式、出让金缴纳、权利登记的效力等方面，准用《民法典》第十二章的一般性规范。《土地管理法》第63 条也明确了“集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行”。

二、集体建设用地的基本类型

依据《民法典》第249 条与第260 条，中国土地所有制分为国家所有和农民集体所有，用益物权分编有三章内容分别针对农村住宅用途的宅基地使用权、城市的建设用地使用权以及农村耕作用途的土地承包经营权。《土地管理法》依行政管制的逻辑区分各种建设用地权利类型，目的在于通过土地规划等用途管制途径限制财产权来实现耕地保护以确保粮食安全。建设用地又可以区分为国有和集体两种类型。

依据对2004 年《土地管理法》第43 条的解释，集体建设用地根据具体用途划分为公共设施和公益事业建设用地、乡镇企业用地以及宅基地。但是2019 年《土地管理法》改变了集体建设用地的分类方式：第59 条规定的集体建设用地广泛用于村民住宅、公共设施和公益事业建设以及乡镇企业；第63 条新设了集体经营性建设用地，需要依法登记，用于工业、商业等经营性用途。对这两条的理解决定了如何划分集体建设用地的基本类型。

第一种类型为集体公益性建设用地，用于乡村公共设施和公益事业，包括乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业，等等。②例如，如乡（镇）政府、村民委员会办公、公安、税务、邮电所、学校、幼儿园、托儿所、医院、农技推广站、敬老院以及乡村级道路、供水、排水、电力、电讯、公共厕所等。参见杨合庆主编：《中华人民共和国土地管理法释义》，北京：法律出版社，2020 年，第107—111 页。2019 年《土地管理法》第61 条对乡村公共设施、公益事业建设用地审批进行了规定。鉴于实践中集体财力和人力羸弱，为了激励其他市场主体对公共设施和公益事业的建设投资，需要为投资主体设立集体公益性建设用地使用权。可以借鉴国有建设用地使用权利用中经由行政审批的无偿划拨方式，经由集体决策划拨给投资主体，不采取市场化配置逻辑下的有偿出让方式。③宋志红：《集体建设用地使用权设立的难点问题探讨》。

第二种类型为宅基地，关乎集体内部成员的住房福利保障。《民法典》中宅基地使用权是一种独立类型的用益物权，与建设用地使用权是并列关系，而《土地管理法》规定宅基地的第62 条放置在“建设用地”章节，宅基地上的权利不是独立的权利类型。鉴于宅基地的福利保障属性，规划、管制相比其他集体建设用地更为严苛，财产价值和市场功能严重受限，用途上即便隶属于建设用地，权利设立和管理也一直单独规定并自成体系。随着宅基地“三权分置”改革逐步推开，宅基地和其他类型的集体建设用地之间存在相互转化的可能性，更适合被看作一类集体建设用地。2021 年《土地管理法实施条例》第33条采取的方案是以“建设用地指标”保障宅基地需求。

第三种类型为集体经营性建设用地，2002 年《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》第4 条把“经营性用地”列举为商业、旅游、娱乐和商品住宅用地，2007 年《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定》新增工业用地，2008 年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》第一次提及集体经营性建设用地。2014 年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》将集体经营性建设用地界定为“存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地”。2019 年《土地管理法》第63 条将其总结为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”。2021 年《土地管理法实施条例》新增第五节内容规定“集体经营性建设用地管理”。

集体经营性建设用地是否包含乡镇企业用地？依据2014 年《土地管理法》第43 条，除宅基地和集体公益性建设用地外，唯一可以不经征收保留集体所有性质进行利用的建设用地只有乡镇企业用地。然而2019 年《土地管理法》并未在第63 条规定乡镇企业用地，而是规定于第59 条，要求乡镇企业用地与集体公益性建设用地以及宅基地一道履行严格审批手续。官方释义也明确区分了两者：“集体建设用地的概念与集体经营性建设用地有所不同，一是使用主体有特殊限制，是本集体所属乡镇企业和村民个人等，属于农村集体经济组织及其成员自行使用，而集体经营性建设用地的使用主体包括本集体组织之外所有的自然人和法人。二是用途不同，前者只能用于乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和村民建住宅等情形，而后者则可用于工业、商业等经营性用途，范围更为广泛。”①杨合庆主编：《中华人民共和国土地管理法释义》，北京：法律出版社，2020 年，第107—111 页。

第一，乡镇企业用地符合集体经营性建设用地的内涵。“集体”强调土地的所有权属于农民集体所有；“建设用地”区别于农业生产经营用地；“经营性”排除了非经营性质的公共设施、公益事业用地以及宅基地。②韩松：《论农村集体经营性建设用地使用权》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2014 年第3 期。区分实益在于能否直接入市以及实现市场化有偿使用。乡镇企业用地功能上迥异于具有福利保障性质的宅基地和集体公益性建设用地，更趋向于“工业、商业等经营性用途”。2021 年《土地管理法实施条例》第37 条第2 款规定，“鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地”，其中乡村重点产业和项目可以解释为涵盖了乡镇企业。第二，集体经营性建设用地不等同于乡镇企业用地。《土地管理法》第60 条区分了农村集体经济组织独自兴办的乡镇企业，以及以使用权入股、联营等方式同其他主体共同兴办的乡镇企业两种方式。由于股权冲突、市场压力及企业改制等方面原因，现阶段中国尤其中西部地区符合法律定义的乡镇企业数量非常有限。如果仅仅把乡镇企业用地认定为集体经营性建设用地，将大大限制集体经营性建设用地入市改革的适用空间及其价值。

从解释论上，可以把乡镇企业用地定性为存量集体经营性建设用地，审批手续等问题适用《土地管理法》第59 条与第60 条；把工商业用地作为增量用地，出让及流转等问题适用《土地管理法》第63 条。后者是未来拓展集体经营性建设用地的主要方向，通过规划调整、土地整理等方式，把农用地、宅基地或者公益性建设用地调整为集体经营性建设用地。《土地管理法》第63 条“工业、商业等”应解释为开放式的非完全列举，可以囊括其他政策文件和部门规章中“工矿、仓储、商服”等土地用途。③高圣平：《论集体建设用地使用权的法律构造》，《法学杂志》2019 年第4 期。实质判断基准是土地建设用途为经营性而非公益性，商服、工矿和仓储也可能用于公益性用途，并非当然属于经营性用途，《土地利用现状分类》也不存在“经营性”与“非经营性”之分。

经营性建设用地能否用于商品住宅开发？官方释义认为：“集体经营性建设用地入市后不能违规用于商品房开发，将来是否允许用于商品房开发，应当根据实践发展需要由党中央作出决策部署。”④杨合庆主编：《中华人民共和国土地管理法释义》，第107—111 页。鉴于中国现阶段房地产问题极为敏感，暴露出一系列痼疾，相关管制和调控措施触及经济生活的方方面面，并且城市房地产开发和农村住房的背景完全不同，因此《土地管理法》没有在用途中标明“住宅”这一类型，尚未放宽集体土地上的住宅开发。另一方面，考虑到“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”这一党的方针政策，以及现代土地复合利用形态下工商业和居住等用途聚合于不动产更有利于土地价值的充分发挥，⑤宋志红：《集体建设用地使用权设立的难点问题探讨》。可以预见到未来会逐渐放开集体土地用于住宅开发。笔者认为，集体经营性建设用地入市的前提是符合土地规划和用途管制，因而是否用于商品住宅开发可以通过土地利用总体规划以及城乡规划进行精细化管控，无须一刀切完全禁止。

综上所述，建设用地依据土地所有制划分为国有建设用地和集体建设用地，集体建设用地使用权依据设立目的和用途类型化为宅基地使用权、集体公益性建设用地使用权和集体经营性建设用地使用权。后者又进一步划分为存量乡镇企业用地和增量工商业经营性用地（见图1）。

图1 建设用地的基本类型

三、集体经营性建设用地入市的制度构造

(一）客体仅限于集体经营性建设用地

通过立法沿革可知，导致集体建设用地入市立法迟滞的原因包括严峻的耕地保护形势以及国家通过垄断土地经营获取巨额收益两方面。2004 年《土地管理法》“先征收、再出让”的城乡二分模式下，国家垄断了建设用地的供给，虽有利于集中、集约利用土地，但农村集体建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价，无法用于商业化开发，完全阉割了其市场化配置功能。在应然层面，集体土地权益得不到充分保障；在实然层面，大量城乡结合部的集体建设用地违法进入市场。2019 年《土地管理法》承认了集体经营性建设用地入市资格，被誉为“继农村土地承包、国有建设用地使用权有偿使用、农村土地三权分置改革之后，我国土地制度的一次重大调整和与时俱进，有利于进一步盘活农村建设用地，提高农村集体经济组织及其成员的收入，有利于促进乡村振兴和城乡融合发展”①杨合庆主编：《中华人民共和国土地管理法释义》，第117—121 页。。

入市客体仅限于集体经营性建设用地是一种稳妥的土地改革方案。根据《土地管理法》第61 条，集体公益性建设用地使用权仍以行政审批的方式设立，使用权人无偿取得或仅需支付极为低廉的取得成本，通常情况下不预先设定期限限制，参照国有土地划拨的相关规定施行。实践中通常使用“拨用”一词指代集体公益性建设用地使用权的无偿设立行为②宋志红：《集体建设用地使用权设立的难点问题探讨》。，该使用权用途限定且禁止再流转。集体在实际用途溢出限定的公益性用途时，应当收回建设用地使用权以防私益假借公益之名无偿占用集体建设用地。2019年《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》并未放开集体公益性建设用地流转，而是对公益性转变为经营性建设用地严格限定条件。在是否允许农用地转变为集体经营性建设用地入市的问题上，官方释义明确持否定立场。③“因我国耕地资源十分有限，同时目前城乡建设用地数量庞大但利用效率较低，城乡建设用地应主要在提高利用效率上下功夫。中央没有允许这种做法，地方在实践中应严格按照中央决策部署开展入市工作，不能随意将耕地转变为集体经营性建设用地入市。”参见杨合庆主编：《中华人民共和国土地管理法释义》，第117—121 页。

(二）入市实施主体、决议程序及规划控制

集体经营性建设用地入市涉及建设用地一级市场和二级市场。一级市场指集体土地所有者以市场化方式为其他主体设立有偿的建设用地使用权；二级市场指土地使用者再次流转已经取得的建设用地使用权，流转方式包括赠与、继承、出资、抵押以及转让、互换等。针对经营性建设用地使用权人未设置资格准入门槛。《土地管理法》第63 条第1 款主要处理一级市场上建设用地使用权的设立，“农村集体经济组织作为土地所有权人,可通过出让、出租等方式将符合规划和特定用途的土地交由单位或个人，用于建设建筑物、构筑物及附属设施”。针对存量的乡镇企业用地，鉴于集体在乡镇企业设立之初已经设立过有偿出让方式的集体建设用地使用权，因此理论上仅存在二级市场上使用权的流转问题，但是也不能排除一些闲置的乡镇企业用地已被集体经济组织收回，存在进入一级市场的可能性。①黄发儒：《集体经营性建设用地入市路径思考》，《中国土地》2015 年第2 期。

《土地管理法》第11 条以及《民法典》第262 条规定了法定代表行使机制，由确权登记的农民集体对应的乡镇或村集体经济组织等代表作为集体建设用地使用权设立合同的甲方；或者通过意定代理机制委托上一级农村集体经济组织、村民委员会以及由经市场监管机关登记注册具有法人资格的组织代理担任入市实施主体，以弥补集体经济组织或村委会专业能力的不足。②岳永兵：《集体经营性建设用地入市实施主体对比分析》，《中国国土资源经济》2019 年第6 期。考虑到农村社会治理现状，由法定代表主体再行对外委托可能导致代理链条延长，增加了代理人偏离农民集体利益的风险，应当限制委托入市实施主体的适用范围。如果存在对应级别的农村集体经济组织且无市场主体资格方面的障碍，由其直接担任入市主体及合同甲方，并通过引入第三方服务的方式弥补专业能力的不足。

无论采取法定代表还是意定委托的方案，权利设立必须通过农民集体决议程序，以体现土地所有权人的真实意思。《土地管理法》第63 条第2 款规定了多数决原则，入市“应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。《村民委员会组织法》对参会人数依据不同情形要求二分之一以上或三分之二以上组成人员参加方能召开；所作会议决议需到会人员过半数同意。因此《土地管理法》规定的“三分之二”指表决同意人数占到会人数三分之二以上，高于《村民委员会组织法》“过半数同意”的一般性规定。③乔思伟：《农村土地制度实现重大突破——自然资源部法规司司长魏莉华解读新土地管理法》，《中国自然资源报》2019 年8 月27 日，第1 版。决议事项包括《土地管理法》第63 条第1 款列举的“土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务”等书面出让合同应载明的核心内容，还包括对入市实施主体的委托授权、入市成本、价格形成机制以及收益分配方案等关乎集体及其成员重要利益的事项内容。交易方式和程序采取招拍挂等公开竞价方式还是协议形式，现行法只规定参照同类用途的国有建设用地执行，尚需制定配套法规予以明确。

集体经营性建设用地入市的前提和依据是土地规划，但是程序上不同于集体公益性建设用地、宅基地以及农用地转为建设用地的审核、申请以及审批手续。依据《土地管理法》第23 条第2 款和第63 条第1 款，只有土地利用总体规划和城乡规划确定为工商业等经营性用途并且纳入土地利用年度计划的建设用地，才能设立经营性建设用地使用权。第64 条也体现了用途管制的基本思想，明确了入市后的管理措施。2021 年《土地管理法实施条例》第37 条以下内容进一步要求集体经营性建设用地布局和用途须符合国土空间规划。

《民法典》第350 条规定土地用途不得随意改变，依第361 条转介规范，同样适用于集体经营性建设用地使用权。但是规划编制程序不应将集体经济组织完全排除在外，而是应当落实《城乡规划法》第18 条与第22 条“乡规划、村庄规划……尊重村民意愿”、“乡、镇人民政府组织编制村庄规划，……报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”等程序要求。依《行政诉讼法》第70 条，“明显不当”的集体土地规划作为“抽象行政行为”具有可诉性。

(三）权利设立与流转方式

《土地管理法》第63 条第1 款规定了“出让、出租等”集体经营性建设用地的设立方式。《民法典》第347 条第2—3 款强调经营性用地应采取公开竞价出让，严格限制无偿划拨设立建设用地使用权。“入股”是“出让”的一种形式，土地所有者以使用权作价入股的行为已经内含了将该权利让渡给被入股的企业的出让行为，接受入股的受让方无须给付出让金，而是分给集体相应股权或者出资份额。应当鼓励采用入股方式入市，通过股份的捆绑形成集体组织和土地利用人的利益共同体，农民集体收益依据的是土地股份，本质上是农民集体对土地级差地租I 的公平分享。

对于“出租”方式，1999 年《规范国有土地租赁若干意见》第6 条赋予“出租”行为物权效力，异化为一种分期支付出让金的变相出让行为。①宋志红：《集体建设用地使用权设立的难点问题探讨》。出租供地模式是我国经济体制改革及国有土地有偿使用实践中为了应对国企改革这一阶段性任务而采取的无奈之举，有规避土地出让规则的嫌疑。②刘璐、高圣平：《土地一级市场上租赁供地模式的法律表达》，《上海财经大学学报》2012 年第2 期。《土地管理法》第63 条第3 款表述为“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权”，第4 款表述为“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让”，明确了“出租”并非集体经营性建设用地使用权的设立方式，立法仅保留“出让”这一设立方式即可。

《土地管理法》第63 条第3 款规定的“抵押”，本属于二级市场的交易行为。但是在一级市场上，土地所有者也可以为自己设立建设用地使用权并将其抵押融资，所得资金用于开展配套基础设施建设、补偿原权利人等土地整理工作。代表国有土地所有者的土地储备中心在出让之前经常通过建设用地使用权抵押融资用于开展土地整理储备活动，同理集体建设用地应予允许。鉴于抵押物处置时会发生集体建设用地使用权出让的法律效果，设定抵押时应参照出让的条件和程序进行。③宋志红：《集体建设用地使用权设立的难点问题探讨》。

若未来修法时明确删除出租方式，《土地管理法》第63 条第1 款“经依法登记的集体建设用地”则可以理解为建设用地使用权首次登记。2015 年《关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》所附不动产登记簿样式中，“土地所有权登记信息”只要求登载农用地、建设用地、未利用地的分类面积，并不要求登记集体建设用地地块。这意味着集体土地所有权并非按宗地登记，而是按一定区域整体登记。而集体建设用地只是该区域中的一部分面积，尚未在登记簿上被特定化。通过首次登记，不仅建设用地的四至、用途、期限得以明确，还有利于促使集体组织在设权之前按照法定程序清除土地上的负担，保障“净地”交易，避免设权纠纷、遗留的拆迁安置补偿与进场开发建设冲突导致的强拆现象。以上构成了自从2012 年开始禁止国有建设用地使用权“毛地”出让的重要原因。④宋志红：《集体建设用地使用权设立的难点问题探讨》。

2004 年《土地管理法》第63 条将集体建设用地二级市场局限在破产、兼并等场合，但是2019 年《土地管理法》第63 条拓展为集体经营性建设用地使用权可通过转让、互换、出资、赠与或抵押等多种方式进入二级市场，供地渠道和价格形成机制与同类用途的国有建设用地保持一致，出让年限也参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行。

2019 年《土地管理法》第63 条第3 款⑤《土地管理法》第63 条第3 款但书规定“但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外”。相较于《民法典》第353 条对国有建设用地使用权流转的限制，增加了“行政法规另有规定”及“合同另有约定除外”的内容。“法律、行政法规另有规定”指的是《民法典》第243 条、第327 条的建设用地征收、第358 条的建设用地因公共利益需要提前收回、《土地管理法》第66 条的集体经济组织提前收回等规定，这些情况下建设用地使用权无法再行流转。《民法典》第398条还规定乡镇企业用地的建设使用权不得单独抵押，但是根据“地随房走”原则，该使用权在建筑物设定抵押时仍然可以一并抵押。“书面合同另有约定”体现了意思自治原则，约定内容未登记的不得对抗善意交易第三人，使用权人违反此约定时只承担违约责任。

四、入市与征收的体系分工及利益协调

(一）入市与征收的收益分配格局

集体经营性建设用地入市打破了政府对土地一级市场的垄断，将“集体土地用途管制+土地征收”的一元化供地模式改革为“公益性建设用地征收+非公益性建设用地入市”的双轨制供地模式，从而把“征收”与“用途转变”两个性质迥异的行为松绑。征收与入市的理想分工模式是将征收场景限定于公共利益目的，非公益性用地需求通过入市来实现。入市与征收是联动和分工的关系，唯有通过严格界定公共利益进而从技术层面缩减征收的适用场景，方能为入市开辟空间；只有开通入市这一新的供地途径，才能达到降低征地需求的作用。入市与征收的实质性差异，还体现为“卡-梅框架”(C＆M Framework)下“财产规则”(Property Rules)与“责任规则”(Liability Rules)两种方式的区分和协调。①See Guido Calabresi,A.Douglas Melamed,Property Rules,Liability Rules and Inalienability:One View of the Cathedral,85 Harvard Law Review,pp.1089;Singer,Berger,Davidson,supranote 45,p.353.另参见汪洋：《地下空间物权类型的再体系化：“卡-梅框架”视野下的建设用地使用权、地役权与相邻关系》，《中外法学》2020 年第5 期。财产规则对应入市这种自愿交易模式，由集体作为土地所有权人与意图获得使用权的主体商谈出让价格；而责任规则通常对应着通过征收这一方式强制转移土地所有权，转移之后通过征收补偿协议或者决定进行事后补偿，因此其正当性必须限定在公共利益场景下。

征收与入市的区别除了公权力强制与否，还体现为“转权获利”和“保权获利”的区别。征地使集体所有变成国家所有，征地补偿是一次性买断的；而入市并未改变集体所有的性质，建设用地使用权到期后，这一用益物权消灭，集体经济组织保留了在建设用地上为新的主体多次设立使用权以获利的可能性。为了平衡征收与入市不同的收益分配格局，立法应当对因“保权获利”而产生的二次土地增值收益比例进行严格的公共利益保留约束，确保二次土地增值收益的绝大部分用于公共设施的改善、公共产品的供给以及集体成员的福利保障安排。2016 年《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》将“土地增值收益”定义为“入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益”，且由政府“分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%—50%征收调节金”。

国家参与集体土地入市收益分配具有正当性。第一，从增值贡献层面，土地产生的增值收益主要源于国家对基础设施的配套完善和规划引领，改变了建设用地的开发利用条件，“生地”变成了“熟地”。第二，从地租形态角度，建设用地的价值主要由所处地区的经济条件和特定区位决定，需要通过税收和转移支付等手段实现土地财富在全社会的平均分配，平衡不同群体之间的利益关系。②集体建设用地入市的多数试点地区做法是政府直接参与分配，例如安徽省芜湖市规定，县级人民政府获得10%的出让收益，乡级政府获得40%的出让收益，农民集体获得50%的出让收益；浙江省湖州市的地方政府土地管理部门只收取5%的手续费，乡镇政府收取15%用于乡镇基础设施建设，剩余的出让收益有农民集体分给集体成员；广东省顺德市规定出让收益的50%作为集体成员社会保障金，剩余的50%则需要将其中的20%留存给集体，80%分配给集体成员。参见李国强：《〈土地管理法〉修正后集体建设用地使用权的制度构造》，《云南社会科学》2020 年第2 期。第三，在用途效果方面，政府通过对增值收益的提取和调节，实现承担地方基础设施及公共服务的公共职能，符合土地资源社会性和公共性的特点。考虑到社会现实情况是地方政府已经形成对土地财政的依赖，财政收入的重要来源之一便是土地出让金。放开入市意味着打破地方政府对土地一级市场的垄断，政府无法继续大规模低征高卖集体土地。如果可以通过土地增值收益调节金或土地增值税的形式继续参与入市收益分配，也可以减少地方政府的顾虑及改革阻力。

若要保证入市与征收在收益分配格局上不存在太大差别，则要求出让金数额或土地增值收益调节金缴纳比例应当与征地补偿标准之间保持恒定比例，以利于未来构建统一的增值收益分配体系。若调节金缴纳比例过高，集体及农民的利益和入市动力会大受减损；若调节金缴纳比例过低，导致集体的入市收益远高于征收补偿，容易引致农民对征收的抵制，地方政府也无力负担入市后基础设施建设等财政需求，无法实现再分配的调节作用和地区间的统筹平衡。由于征收的被动性，集体土地资源的市场化交易价格一直很难形成，入市价格客观成为征地补偿标准市场化的参照依据。2021 年《土地管理法实施条例》第32 条要求“制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准”，目标导向是建立“同等入市、同权同价”的城乡统一的建设用地市场，赋予城乡不同所有权的建设用地统一且平等的权能、价格形成的公平市场环境支撑以及平等的监管机制保障。同权同价意味着同责，国有或集体土地都具有公共资源属性，必须承担同等公共责任，国家参与集体土地入市收益分配的正当性便在于此。

试点地区的惯常做法是对集体提留的入市收益设置比例，一般不低于40%，计算时或以土地增值收益为基数，或以成交价款为基数，或采用复合基数。在试点改革初期，囿于相关参照系的不足，以成交价为基础计算土地增值收益调节金是不得已的替代选择，简单明确易于操作，但成交价款并非增值收益，已偏离增值收益调节金的概念本意。大多数试点地区用于教育、医疗以及道路等公共产品的基建成本甚至都高于调节金，共享地利之说无从谈起。①黄忠：《成片开发与土地征收》，《法学研究》2020 年第5 期。随着城乡统一建设用地市场逐渐成熟，应改采土地增值收益价为基数，化解因入市价格过低产生的收益调节失灵。②胡大伟：《土地征收与集体经营性建设用地入市利益协调的平衡法理与制度设计》，《中国土地科学》2020 年第9 期。

综上所述，在征收模式下，集体的收益体现为“公平、合理的征收补偿”，国家的收益体现为“征地变为国有后出让获得的出让金减去征收补偿款的剩余部分”；入市模式下，国家的收益体现为集体交纳的“土地增值收益调节金”，集体的收益为“入市的土地增值收益减去调节金的剩余部分”。在出让金数额或调节金缴纳比例与征地补偿标准之间保持适当平衡的前提下，征收与入市模式在经济效果层面差异并不大，土地增值收益调节金或土地增值税实质上也可以视为国家对私人财产的一种征收方式。③黄忠：《成片开发与土地征收》。（见表1）。

表1 土地增值收益的分配格局

(二）土地增值收益调节金的性质以及增值收益的内部分配

《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》第15 条规定调节金按照“非税收入”收缴管理，未将调节金定性为税收；同时政府征收该调节金未提供对应的公共服务，故也不属于有偿交换的“费”的范畴，修订《土地管理法》时最终未采用“第二次征求意见稿”中“向县级人民政府缴纳土地增值收益调节金”的表述。鉴于调节金实际上具备税收的强制性、无偿性以及收入二次分配和宏观调控的功能，有必要将其升级为相应税种，以化解征地和入市的增值收益失衡，解决因地块位置、用途管制、耕地保护等导致不同集体经济组织利益不平衡的问题。虽然现行《土地增值税暂行条例》不涉及集体土地，对象为国有土地使用权及其地上建筑，但是2019 年7 月财政部、国家税务总局《土地增值税法（征求意见稿）》已将土地增值收益调节金纳入土地增值税范畴统一规定，允许省级人民政府决定是否减征或免征土地增值税，同时拟取消土地增值收益调节金。依据“征求意见稿”第4 条到第8 条，纳税基准为增值额，囊括一级市场的设立与二级市场的转让行为，以收入扣除取得土地使用权支付的金额以及开发土地的成本、费用等，然后采用30%—60%的四级累进税率。若以60%累进税率计算，征税与征收两者实质上非常趋近。依据税收法定原则，除土地增值税等税收收益，应严格规范地方政府在集体土地入市中的收益，建构以土地增值税为基础工具，以留地安置、产业安置、留物业安置等方式为补充的收益平衡调节机制。④肖顺武：《从管制到规制：集体经营性建设用地入市的理念转变与制度构造》，《现代法学》2018 年第3 期。

入市的土地增值收益和征收补偿的土地补偿费和安置补助费，都需要在集体内部成员之间分配。2004 年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确要求各省级政府制定的土地补偿费分配办法应依循“主要用于被征地人”原则。2016 年《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》更是要求公平分配增值收益并公示。然而立法无法越俎代庖包办解决具体的分配问题，这一领域更应发挥集体灵活安置的优势，保障原农户选择安置或补偿方式的权利。①如宅基地被征收的集体成员可以选择要求集体将补偿款直接分配给他，也可以选择集体为其重分宅基地。参见肖新喜：《“利益兼顾”机制下我国农地征收补偿制度的改进》，《暨南学报》2020 年第8 期。

入市意味着坐实了农民集体土地所有权，但是在农村集体经济组织制度建构不完善的现实背景下，很多地区依赖村民委员会代行职能，集体缺乏意志形成机制，没有集体土地出让整体规划，更别提通过执行机关落实提留收益的使用和管理。现阶段，对于是否分配、分配对象以及标准等问题，应采取“法定+意定”相结合模式，“法定”体现为由立法规定集体提留比例和主要用途。正当性理由有三：一为保证代际公平，集体土地归集体成员集体所有，集体成员不能仅仅以某个时间点的成员为限，考虑到未来集体的可持续发展，收益不能全部分配给现有成员②吴昭军：《集体经营性建设用地土地增值收益分配：试点总结与制度设计》，《法学杂志》2019 年第4 期。；二为承担农村的公共服务职能和福利保障功能，用于集体公共设施建设以及扶助弱势成员；三为用以发展壮大集体经济。“意定”体现为赋予集体自治空间，哪些人有权获得分配收益、按人头均分还是按贡献分配、如何照顾弱势成员或失地农户、是否按比例提取设立集体发展基金专款用于福利保障等，由集体经济组织通过决议程序作出决定。

(三）集体土地入市与成片开发型征收的协调

集体经营性建设用地的利用实践中，存在“点状供地”的碎片化征收模式，例如乡村产业通常配套有经营性粮食存储、加工和农机农资存放、餐饮住宿会议、停车场、工厂化农产品加工、展销、休闲观光度假场所、各类庄园农家乐等用地，若项目开发主体不愿为整个开发项目用地支付出让金，则会选择将项目分为永久性建设用地和生态保留用地，前者通过征收后有偿出让方式获得使用权，后者采取租赁、托管等利用方式，由此造成生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不一致、项目周边环境难提升、用地效率低下等一系列问题，加剧了乡村振兴供地的碎片化现象。③耿卓、孙聪聪：《乡村振兴用地难的理论表达与法治破解之道》，《求是学刊》2020 年第5 期。为了遏制碎片化供地现象，2019 年《土地管理法》第45 条第1 款第5 项规定“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设”属于征地范围，“成片开发”在本条列举的可以依法实施征收的公共利益类型中，是唯一兼具商业开发性质的土地征收类型。这就把征收与城市规划两者纠缠一处，需要统一判断土地征收和城市规划的公共性问题。④屠帆、胡思闻、赵国超：《荷兰工业用地利用政策演变与对中国的启示：公共土地开发模式与可持续发展》，《国际城市规划》2020 年第1 期。

成片开发由政府统一实施规划和开发，主要涉及危房集中、基础设施落后等地段的旧城区改建以及开发区、新区的规模化开发。成片开发通常涉及多块集体土地，存在多个集体协商一致的难题从而减损开发效率。⑤征地改革试点中，有地方明确要求将城市规划区范围内为满足成片规划建设要求的用地纳入征收范围。参见朱道林：《禹城农村土地制度改革试点创新之处》，《中国国土资源报》2017 年8 月31 日，第4 版。虽然成片开发有利于统筹城市建设、提高资金使用效率、降低社会运营成本，⑥杨合庆主编：《中华人民共和国土地管理法释义》，第82 页。但是为了防止成片开发偏离征收的公共利益属性，应当对《土地管理法》第45 条予以整体解释，征收“成片开发建设需要用地”必须是“为了公共利益的需要”而非商业需要。在实践操作层面需要甄别何种情况下可认定为“为了公共利益的需要”。⑦崔建远：《中国民法典释评 物权编（下卷）》，北京：中国人民大学出版社，2020 年，第225—229 页。最高人民法院的裁判意见也对甄别标准进行了尝试性说明。⑧参见最高人民法院（2017）最高法行申2927 号行政裁定书。

征收范围扩大至成片开发土地之后，成片开发型征收与经营性建设用地入市两者的制度竞争关系更为明显。为了协调两者，可以在成片开发型征收前设置国家议价购买的前置程序。依据《土地管理法》第45 条的规定，在满足公共利益需求前提下，针对集体土地只是“可以”而非“必须”征收，为国家议价购买集体经营性建设用地预留了制度空间。①黄忠：《成片开发与土地征收》。

五、“三权分置”视野下宅基地与集体建设用地的相互转化

(一）宅基地使用权应坚持特殊主体居住保障的功能定位

宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。②参见《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11 号）。《土地管理法》第62 条对宅基地的规定置于第5 章“建设用地”，在土地用途上将宅基地视为集体建设用地的类型之一。《物权法》起草过程中对于传统民法的地上权采取何种立法体例，学界存在“统一说”③由“基地所有权”统一调整在国家所有和集体所有土地上设置建筑物、其他工作物的权利。参见梁慧星主编：《中国民法典建议稿附理由》(物权编)，北京：法律出版社，2004 年，第19—20 页。和“分立说”④由“土地使用权”和“宅基地使用权”分别调整在国家所有和集体所有土地上设置建筑物、其他工作物的权利。参见王利明主编：《中国物权法草案建议稿及说明》，北京：中国法制出版社，2001 年，第75—77 页。两种主张。最终《物权法》采取了“分立说”，通过“建设用地使用权”调整国有土地的物权性利用关系，通过“宅基地使用权”调整集体住宅建设用地的物权性利用关系，宅基地使用权成为一种独立的用益物权。

有学者倾向于将宅基地使用权与建设用地使用权合并为地上权⑤崔建远：《中国民法典释评 物权编（下卷）》，北京：中国人民大学出版社，2020 年，第233—235 页。，但是鉴于宅基地使用权具有保障农民基本居住需求和维护农村社会稳定的特定功能目的，与集体建设用地使用权相比，宅基地使用权的内容及其行使多有限制，例如限于本集体经济组织成员作为权利主体的身份性、申请—审批取得以及利用的无偿性、存续上不受个别成员死亡或退出影响的无期限性、一户一宅的唯一性等，呈现出了明显的人役权属性。⑥温世扬、梅维佳：《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》，《法学》2018 年第9 期。而出让设立的国有建设用地使用权作为涤除了身份属性和管制目的的用益物权，在设立有偿、主体开放、转让自由、期限固定等具体制度设计上，与宅基地使用权存在天壤之别。因此，《民法典》体例上仍然将宅基地使用权和建设用地使用权分别规定，实现不同的规范目的和管制目标。

若严守宅基地的生存保障功能和福利属性，遵循身份特定、分配无偿、一户一宅以及无期限性的制度构造，则不存在宅基地使用权的流转问题。首先，针对无宅基地的本集体成员，集体经济组织有义务无偿分配一定面积的宅基地，该成员没有必要从其他成员处有偿取得宅基地。其次，已经享有法定面积宅基地使用权的本集体成员若通过流转途径获得更多面积的宅基地，则违反了一户一宅原则。再次，集体成员若通过出让丧失了宅基地使用权，则宅基地的居住保障功能无法实现。最后，非集体成员若通过流转获得宅基地，则违反了身份特定原则。

(二）宅基地与其他类型集体建设用地的相互转化

集体建设用地依据设立目的和用途分为集体经营性建设用地、集体公益性建设用地与宅基地。在该体系下，宅基地可被视为一种法定的非经营性建设用地。若集体提交土地权利变更申请并通过土地管理部门审批，把宅基地性质转化为集体经营性建设用地，便可解决流转资质限制，新设的使用权人不受本集体经济组织成员的身份限制。在符合土地规划的大前提下，应当允许三种类型的集体建设用地相互转化，通过将公益性和经营性建设用地转化为宅基地，来满足无宅基地农民的居住需求；富余闲置的宅基地也可以通过转权入市为有偿有期限的集体经营性建设用地，最大化土地的功能和价值。在“三块地”改革试点中，有的试点地区通过将闲置宅基地整治并转化为集体经营性建设用地，实现适度放活宅基地的改革目标，避免直接放开宅基地使用权处分和流转可能造成的冲击，从而降低了改革成本和难度。⑦高飞：《农村宅基地“三权分置”政策入法的公法基础》，《云南社会科学》2020 年第2 期。

实践中宅基地性质转化的主要方式是把腾退整治后节余部分的宅基地复垦为耕地，然后通过增减挂钩政策形成建设用地指标并入市交易。所涉的宅基地包括因超标超占、长期闲置无人居住而被集体收回的，以及农民退出集体经济组织从而主动交回的土地。宅基地性质转化须经集体同意以及政府审批，程序上先注销宅基地使用权，然后批准设立集体经营性建设用地使用权。在宅基地与地上房屋一并转让的场合，视为原宅基地使用权人将宅基地使用权退回集体，转让的仅是房屋所有权，同时在符合规划与审批流程的前提下，集体将退回的宅基地性质转化为集体经营性建设用地，根据“房地一体原则”为房屋所有权人新设集体经营性建设用地使用权。这一过程中“房地一体”的内涵发生了变化，从房屋与宅基地更新为房屋与集体建设用地。①高海：《宅基地“三权分置”的法律表达》，《现代法学》2020 年第3 期。

出让的集体建设用地使用权期限届满后，参照《民法典》第359 条续期规则处理。未续期的集体建设用地由集体收回，再行根据规划来决定土地性质是保持经营性建设用地、转为公益性建设用地抑或回归宅基地分配给内部成员。如前文所述，笔者认为宅基地使用权应坚持特殊主体居住保障的功能定位，因此本集体成员无权转让面积限额内的宅基地使用权，集体建设用地使用权届期后，不存在原宅基地使用权人优先申请回复宅基地使用权的问题。

集体收回宅基地使用权时，若宅基地上建有房屋，该房屋应当如何处理？《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40 条规定：“土地使用权期间届满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。”该规定一方面令原使用权人承受无端丧失建筑物所有权这一显失公平的后果；另一方面容易引导权利人在使用权存续后期不再投资建设，建设用地使用权促进房地产开发建设的制度目的落空。②崔建远：《物权：规范与学说》（下册），北京：清华大学出版社，2011 年，第584 页。因此，《物权法》不再规定收回土地使用权时房屋所有权一律归国家所有，而是根据双方在使用权出让合同中对届满后房屋归属的约定，以及期间届满后双方就房屋归属达成的协议处理。如果没有约定或约定不清，再依据法律处理。《民法典》第359 条继续沿用了《物权法》的表述，集体建设用地使用权期满不续期时可以参照适用。

转权与入市两个步骤可以有机结合，允许农户在不影响其基本居住保障的前提下，向非集体成员身份的社会主体一并转让宅基地使用权与房屋所有权，或者单独转让宅基地使用权。转让的效果是，宅基地在符合规划前提下先行转权为集体建设用地，然后由交易双方向集体办理入市的出让手续并缴纳土地出让金。该交易包括办理转权手续和入市出让使用权两个行为，转权行为为入市交易行为提供了正当性基础。集体经营性建设用地使用权不同于宅基地使用权之处在于明确的使用期限，转权后当使用权到期，土地上的剩余权利仍然由集体作为土地所有权人享有，其土地收益不仅及于入市时收取的出让金。因此，集体收取土地出让金后应适当向原宅基地使用权人让利或补偿，用于激励农户将闲置宅基地转权入市的积极性。宅基地转权入市还适用于非集体内部成员继承以及取得宅基地后使用权人丧失成员资格的情形。限于文章主题和篇幅，不再详述。

六、结论

集体建设用地使用权依据设立目的和用途类型化为宅基地使用权、集体公益性建设用地使用权和集体经营性建设用地使用权，后者又进一步划分为存量乡镇企业用地和增量工商业经营性用地。入市客体仅限于集体经营性建设用地，实施主体包括由集体土地所有权确权登记确定的农民集体对应的集体经济组织或村民委员会、村民小组等法定代表以及由前者通过意定代理机制委托的相应组织，入市行为须符合农民集体决议程序以及国土空间规划。集体经营性建设用地使用权只能采取公开竞价方式有偿出让设立，并通过转让、互换、出资、赠与或抵押等流转方式进入二级市场。

“集体土地用途管制+土地征收”的一元化供地模式应转变为“公益性建设用地征收+非公益性建设用地入市”的双轨制供地模式。入市与征收是联动和分工的关系，在征收模式下，集体的收益体现为“公平、合理的征收补偿”，国家的收益体现为“征地变为国有后出让获得的出让金减去征收补偿款的剩余部分”；入市模式下，国家的收益体现为集体交纳的“土地增值收益调节金”，集体的收益为“入市的土地增值收益减去调节金的剩余部分”。在出让金数额或调节金缴纳比例与征地补偿标准之间保持适当平衡的前提下，征收与入市模式在经济效果层面差异并不大。入市的土地增值收益抑或征收补偿的土地补偿费和安置补助费，都需要在集体内部成员之间分配，应采“法定+意定”相结合模式，由立法规定集体提留比例和主要用途，由集体经济组织通过决议程序决定并履行。应当对《土地管理法》第45 条予以整体解释，征收“成片开发建设需要用地”必须是“为了公共利益的需要”而非商业需要，在成片开发型征收前设置国家议价购买的前置程序。

宅基地使用权和建设用地使用权在《民法典》中被分章规定，以实现不同的规范目的和管制目标。宅基地使用权应坚持特殊主体居住保障的功能定位，视为一种法定的非经营性建设用地。符合土地规划的前提下，三种集体建设用地应当允许相互转化，公益性和经营性建设用地转化为宅基地，宅基地也可以转权入市为有偿有期限的集体经营性建设用地。转权与入市两个步骤有机结合，允许农户在不影响其基本居住保障的前提下，向非集体成员身份的社会主体一并转让宅基地使用权与房屋所有权，或者单独转让宅基地使用权。转让的效果是，宅基地在符合规划前提下先行转权为集体建设用地，然后由交易双方向集体办理入市的出让手续并缴纳土地出让金，转权行为为入市交易行为提供了正当性基础。集体收取土地出让金后应适当向原宅基地使用权人让利或补偿，用于激励农户将闲置宅基地转权入市的积极性。