论乡镇档案信息化建设的四个维度

宫晓东 丁海悦

摘 要：《乡镇档案工作办法》增设“档案信息化”章节，对乡镇档案信息化工作进行规范和说明，标志着乡镇档案信息化将是下一阶段乡镇档案工作的重点推进方向。根据《乡镇档案工作办法》中的相关规定与要求，当前乡镇档案信息化建设应关注四个维度：在目标维度要服务乡村治理数字化，在工作方式维度注重信息化建设全过程管理，在要素维度将配置信息化设备、开展数字档案资源建设、搭建应用系统与共享平台作为重点，在保障维度做好信息化建设安全管理。

关键词：乡镇档案；档案信息化；乡镇档案工作办法；乡村振兴

分类号：G279.2

Four Dimensions of Township Archives Informatization Construction

Gong Xiaodong， Ding Haiyue

（ School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872 ）

Abstract： The "Township Archives Work Measures" added the "archives informatization" chapter， the township archives informatization work has been standardized and explained， marking the township archives informatization will become the focus of the township archives work to advance the direction. Based on the relevant clauses in the "Township Archives Work Measures"， four dimensions should be paid attention to in the current informatization construction of township archives. It should serve the digitalization of rural governance in the target dimension， pay attention to the whole process management of information construction in the dimension of working mode， focus on the configuration of information equipment， the construction of digital archive resources， the construction of application systems and sharing platforms in the element dimension， and do a good job in the security management of information construction in the security dimension .

Keywords： Township Archives； Archives Informatization； Township Archives Work Measures； Rural Revitalization

1 引 言

鄉镇档案工作在新时期面临新问题、新挑战，1998年发布的《乡镇档案工作试行办法》（以下简称《试行办法》）已不再适应乡镇档案工作新形势，为进一步推进乡镇档案工作的开展，国家档案局于2020年9月启动《试行办法》修订工作，并在2021年9月22日以国家档案局18号令的形式公布了《乡镇档案工作办法》（以下简称《办法》），用以指导新时期的乡镇档案工作。2020年颁布的新《中华人民共和国档案法》对档案信息化建设提出了法律层面的要求，为我国档案信息化建设提供了基本的法律依据。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，对我国档案信息化建设和档案管理现代化作出战略部署，包括完善档案信息化发展保障机制、加强电子文件归档和电子档案移交接收、加速数字档案馆（室）建设和推进档案信息资源共享平台建设。[1]在法律、规划的指导下，乡镇档案信息化将是新时期乡镇档案工作发展的重要环节。本文基于《办法》第六章“档案信息化”及其他相关条款，提出乡镇档案信息化建设应通过统筹兼顾目标维度、工作方式维度、要素维度和保障维度，开创新发展格局。

2 目标维度：服务乡村治理数字化

《办法》第一章第三条指出：“乡镇档案工作是乡镇工作的重要组成部分，是一项基础性、支撑性工作，在推进乡镇治理体系和治理能力现代化建设中具有重要作用。”[2]2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，明确指出数字乡村是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。要以数字乡村建设带动构建乡村现代化经济体系和现代乡村社会治理体系。[3]因此，乡镇档案信息化建设要将服务乡村治理数字化，推进数字乡村建设作为最终目标。

2.1 乡镇档案信息化在乡村治理数字化中的定位

当前学界结合“乡村治理”“数字治理”“数字化”等概念和理论对乡村治理数字化概念进行了探索，如赵琨、苏昕认为乡村的数字化治理是指“通过将互联网、大数据、人工智能、区块链等现代化技术手段广泛应用于乡村治理，实现基层政府职能转变、政务高效处理与公共产品有序分配的过程”。[4]刘俊祥、曾森认为乡村治理数字化是指“通过构建完备的数字化基础设施与技术规则，充分利用数字化工具推动乡村治理主体、治理过程、治理内容等治理要素数字化的历史过程，是以数字化技术为载体，推进乡村数字经济社会建设与实现数字化美好生活的新型智慧治理活动”。[5]从对乡村治理数字化的相关阐释可见，学界倾向于将乡村治理数字化视为一种“过程”，在这个过程中存在着治理主体、治理客体、治理工具等基本要素的互动。

“乡村治理数字化是要在各个治理主体和治理客体之间构建基于数字化的框架。”[6]乡村治理数字化框架结构的显著特征在于，参与乡村治理活动的多个主体通过数字化平台实现信息资源的流通并以此为基础开展各项职能活动，在中国传统的乡村治理模式基础上，通过引进数字技术、建构数字平台、培养信息素养实现治理环境的数字化转型。乡村治理数字化的核心在于乡村治理工具的数字化，新型治理工具的引入，改善了治理环境，推动了治理模式的更新重构。治理主体在面对新的治理工具时需要及时转变观念，积极接受和运用新治理工具，主动配合乡村治理数字化转型。

乡镇档案工作是乡镇机关及其所属社会团体、企事业单位等主体社会实践活动的产物，是乡镇各方面工作的原始记录，发挥着重要的凭证和参考作用。乡镇档案工作既是乡村治理的重要保障条件，也是乡村治理活动的重要环节。乡镇档案信息化是乡村治理数字化的核心环节之一。乡村治理数字化是当前时期乡村治理环境的重大变革趋势，是治理工具数字化的背景和基础；乡镇档案信息化是治理工具数字化的重要组成部分，推动治理环境的变革，对包括乡镇档案工作在内的各项乡村治理活动产生重大影响。在推进乡村治理数字化的进程中，应当将乡镇档案工作视为重要的治理工具，深度挖掘乡镇档案的治理潜力， 为建设服务型政府做贡献。

2.2 基于目标维度对乡镇档案信息化的认识

目标和现实存在差距，乡村治理数字化和乡镇档案信息化都不是一蹴而就，而是要在现有基础上渐进地完成。新时代乡镇档案信息化建设融入乡村治理数字化生态，前提是必须夯实当前乡镇档案管理工作的基础，再向档案信息化建设稳步推进，最终才能融入乡村治理数字化生态。由于广泛的城乡区域发展差异、东西部区域发展差异，乡镇档案工作在档案事业总体布局中距离行业先进水平仍有一定差距，在指导理念、工作制度、人员素质、技术设备上还存在很多问题，严重阻碍了当前乡镇档案工作由手工管理向数字化管理过渡。因此，从目标维度理解《办法》中对于档案信息化建设的要求，应从乡镇档案工作全局的角度出发分析、研究《办法》的信息化专章，首先对标乡村治理数字化的远景目标和乡镇档案信息化的相关要求，正视乡镇档案工作的现状，完善乡镇档案工作基础设施配置，进而主动、积极地开展乡镇档案信息化建设工作，逐渐提升乡镇档案信息化工作水平，缩小城乡区域差距，循序渐进地实现服务乡村治理数字化的目标。

3 工作方式维度：注重信息化建设全过程管理

自1994年我国农业部提出“金农工程”概念以来，乡村信息化建设就已拉开了序幕。经过多年的发展，一方面乡村信息基础设施建设水平逐渐成熟，在信息服务平台搭建、电信基础设施建设上都取得了较大的进展；[7]另一方面乡村基层的信息化工作仍然缺乏有效的统筹协调，信息化、数字化成果并未普及全体乡村居民。同时多数地区并未制定专门的信息化政策，仅套用模式化建设，且建设重点放在硬件设施方面，忽视了软件升级和人员素质的提高，使得信息化建设较为片面，效率不高。[8]新时期乡镇档案信息化工作应改变以往建设中片面关注软硬件设施部署的弊端，注重全过程管理，构建一套由规划出发，以全程监督与接受指导相结合的方式进行控制，坚持周期性反馈和改进的闭环管理模式。

3.1 开展信息化规划工作

要想全面立体地推进乡镇档案信息化建设，改变以往片面化、模式化的建设思路，需要以规划为先导。一份完整的信息化规划必须包含指导思想、总体目标、主要任务、重点项目、保障措施等。[9]信息化规划所要达到的理想状态是使信息化建设的各个主体把握信息化建设的基本背景和建设目标，在理念层面达成一致，引导信息化建设有序开展。

乡镇档案信息化建设规划应以上级行政单位的信息化规划为依据，结合基层档案管理实际制定。根据中共中央网络安全和信息化委员会办公室于2021年12月发布的《“十四五”国家信息化规划》，“十四五”期间我国信息化建设将把打造协同高效的数字政府服务体系作为重大任务和重点工程，同时将基层智慧治理能力提升行动和数字乡村发展行动作为优先行动项的一部分。[10]乡镇档案部门也应在上级档案主管部门指导下，通过广泛调研，摸清信息化建设的现实需求，将上级规划思想下达至基层，形成具有可操作性、针对性的档案信息化规划方案。

3.2 实行全过程监督并接受上级部门指导

《办法》第六章第三十一条指出：“乡镇应当加强电子档案和档案数字化成果管理，委托其他机构进行档案数字化、信息化服务的，应当对受托方进行监督。”[11]乡镇级乃至县级的档案部门进行信息化建设的人力和物力有限，通常会以外包的形式提高效率、降低成本。在档案信息化外包的过程中档案部门仍然要明确自身建设主体的定位，对整个工作过程进行监督。依据《档案服务外包工作规范第1部分：总则》（DA/T 68.1—2020）中的相关规定，档案部门作为发包方，其发包工作分为规划与审批、承办方筛选与确定、合同签订、合同执行与監督、评估与改进5个步骤，在合同的执行过程中发包方应当对合同执行情况进行全过程、全方位的监控，并且还要委托第三机构开展监理工作，接受监管机构的指导、监督和检查。[12]档案部门作为监督者和控制者应当了解并控制项目执行进度，约束和规范执行方的各项建设行为，根据实际情况调整工作安排。

接受上级档案部门的行政和业务指导有助于基层部门了解政策导向，及时发现并解决信息化建设中存在的问题。《办法》第六章第三十二条、第三十三条指出县级档案主管部门应对乡镇档案信息化工作进行统筹规划并负责协调相关部门，县级综合档案馆应为乡镇档案数字资源备份和档案信息安全提供支持。[13]明确了档案主管部门、综合档案馆的行政和业务指导方向，提出了具体要求，便于县级档案部门在乡镇档案信息化过程中更加有力地发挥指导作用。

3.3 进行周期性反馈与改进

档案信息化建设工程通常分期进行。在一个项目周期内，除了进行详尽规划，对项目实施过程实行监督控制与接受指导之外，还应及时总结每个项目周期的工程执行情况，汇总项目周期内所取得的建设成果，反馈项目执行过程中存在的问题并提出相应改进措施，从而与规划与决策、监督与接受指导一起形成该项目周期的闭环管理模式。周期性反馈与改进的目的在于及时发现问题并形成解决方案，进而对下一项目周期的规划制定与执行施加积极影响，最终达到乡镇档案信息化建设良性循环、不断优化的效果。

4 要素维度：关注乡镇档案信息化建设重点要素

根据乡镇档案工作实际以及乡镇档案信息化的阶段性特征，《办法》的“档案信息化”章节将配置信息化设备、开展数字档案资源建设、搭建应用系统与共享平台作为重点要素予以强调，三者串联起来形成了乡镇档案信息化建设的“中轴线”。配置信息化设备是前提条件，开展数字档案资源建设是基础性工程，构建应用系统与共享平台是乡镇档案信息化建设的阶段性目标。通过构建“中轴线”，可以抓住矛盾的主要方面，同时合理兼顾其他要素，推动乡镇档案信息化建设。

4.1 配置信息化设备

开展信息化建设工作离不开配套的技术设备。目前大多数乡镇档案部门信息化设施设备配置不齐全，对此《办法》指出应当首先配备档案信息化设施设备，在此基础上建立系统，开展档案数字化，建设数字档案室、数字档案馆。[14]档案信息化设备主要包括计算机、扫描仪、数字存储设备、监控设备等。[15]乡镇档案部门在充分调研信息化需求的基础上开具设备采购清单并按规定上报，上级部门在设施设备的资金款项上应予充分支持，配合乡镇档案管理部门采购必要设备并监督基层档案部门的设备运维工作。

4.2 开展数字档案资源建设

档案信息化建设在资源层面的要求是“存量数字化，增量电子化，利用网络化”。目前乡镇档案实现增量电子化和利用网络化还有困难，数字档案资源建设的重心仍在传统载体档案的信息化加工转化上。做好乡镇档案资源数字化，应当在配备必要设备的基础上，以自建或委托其他机构代为开展数字化的方式，优先对馆藏档案中保存情况较好、利用价值较高的档案进行数字化。

4.3 搭建应用系统与共享平台

应用系统是档案信息资源管理、共享、开发与利用的软件保障，从功能层面为档案管理业务提供有力的支撑，也是制约档案信息化水平的主要因素。[16]使用应用系统标志着档案业务实现了从手工管理到计算机系统管理的转变。乡镇档案部门在采购应用系统软件时，应履行规范的招投标程序，严控供应商的资质和产品质量，确保档案管理软件与档案业务工作需求相适配，随着信息化建设进度的推进，及时联系供应商对软件进行升级维护，确保应用系统处于总体稳定和动态更新的状态。

《办法》指出，乡镇应当搭建网络利用平台，实现跨区域跨部门利用。[17]“收集数据是一种意识，管理数据是一种技术，共享数据则是一种态度”[18]，数字档案资源要具备提供利用服务的能力，乡镇档案信息化建设成果要能够在跨部门、跨区域的利用中体现价值。档案共享平台的搭建能够帮助数字档案资源实现从局域网到互联網的跨越，有望改变以往乡镇档案开放利用服务工作的困境和弊端，推动乡镇档案信息化成果惠及民众。

5 保障维度：档案信息化建设安全管理

在信息技术高速发展并融入档案部门业务工作场景的同时，新的安全风险也不断涌现，如数据泄露风险、云平台与大数据分析平台等集成平台风险、信息系统风险等。[19]因此，安全管理的理念应当贯穿于乡镇档案信息化建设过程。《办法》第五章第二十八条明确指出乡镇应当建立健全档案安全工作机制。既要考虑传统档案的实体安全，也要考虑数字化环境下的档案信息安全。

5.1 档案实体安全保障

乡镇档案信息化安全管理不能只从数字环境下的档案信息安全角度出发来考虑问题，而要重视基础，从最基本的档案实体安全抓起。目前一些乡镇档案部门在档案保管上投入很少，仅具备最基本的档案保管条件，部分村级机关甚至只用柜子保存档案，没有专门的档案室。[20]这样的保管条件无法满足乡镇档案信息化建设的安全管理要求。《办法》第三章指出了当前乡镇档案部门在库房建设上的不足，并对乡镇档案库房建设和管理提出了明确要求。

5.2 档案信息安全保障

档案信息化建设背景下的档案安全问题变得更加严峻和复杂，网络的脆弱性和潜在威胁等弊端也日益凸显，[21]需要改变以往的安全管理思路。在运用新型信息技术提升档案安全保管能力的同时，也要避免因技术的内部漏洞或应用不当而导致重要信息被泄露或受到损坏。在安全设备上不能仅满足于配置档案实体安全设备，还要配置面向计算机管理和各应用系统的安全设备，并对其进行实时监测、定期维护。

同时，乡镇档案信息化建设安全管理需要乡镇档案工作者全程参与信息化建设过程，以积累经验，提高自身安全意识与能力。具体而言，档案工作者应积极和项目执行方沟通交流，了解技术原理，掌握设备使用规范。

注释与参考文献

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[2][11][13][14][17]国家档案局.《乡镇档案工作办法》正式公布[EB/OL].[2022-01-02].https：//www.saac. gov.cn/daj/tzgg/202110/cfedea3b3de0425c92a1458cbf4fe711.shtml.

[3]新华社.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》[EB/OL].[2022-01-02].http：//www. gov.cn/zhengce/2019-05/16/content_5392269.htm.

[4]赵琨，苏昕.嵌入“智治”：乡村数字化治理的趋向与探索[J].领导科学，2021（18）：86.

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[10]中共中央网络安全和信息化委员会办公室.“十四五”国家信息化规划[EB/OL].[2022-01-02].http：//www.cac. gov.cn/2021-12/27/c_1642205314518676.htm.

[12]国家档案局.DA/T 68.1-2020档案服务外包工作规范 第1部分：总则[EB/OL].[2022-01-02].https：//www.saac.gov. cn/daj/hybz/202005/13c44a4c7bb847ada280e460d3db5a5b.shtml.

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