新农保体制下农村老年人口养老问题研究

□曹春雨

（新疆财经大学，新疆 乌鲁木齐 830012）

1 我国老龄化现状

自1999 年我国进入老龄化社会以来，存在几个非常明显的问题。

一是与发达国家相比，我国存在明显的未富先老问题。美国、日本等发达国家步入老龄化社会时，人均GDP 已经达到中等发达国家水平，而我国人均GDP远远没有达到这个水平。用什么养老已成为必须引起重视的问题。

二是区域之间存在不平衡。随着大量人口涌入经济发达的东部沿海地区，东部地区人口老龄化程度明显高于西部地区，随之带来的养老问题更为严峻。北京、上海、广州等一线城市在养老方面的财政支出压力过大。与之相比，西部地区人口老龄化明显低于东部地区，西部地区在养老、医疗、卫生方面的财政支出压力明显小于东部地区。

三是城乡之间存在不平衡。农村人口在收入、医疗、知识教育水平等方面与城市人口存在一定的差距。部分城市老年人口是事业单位、教师单位、公务员等岗位的退休人员，退休后即可按照工龄等标准领取对应数额的退休金及养老金。部分城市老年人口是从国企、私企中退休的职工，他们年轻时在企业已经参加过职工保险等。部分经济实力允许的城市老年人口则会购买符合自己需求的商业保险，他们在生病时或者年老时可以得到相关保险的资金支持。农村老年人口不存在以上优势，他们年老时仅能依靠子女或积蓄度过晚年。

实现共同富裕是党和全体人民的奋斗目标。相关数据表明，2021 年我国农村地区人口老龄化比城市地区人口老龄化高出7.99 个百分点，农村养老问题相较城市更加突出。

传统养老观念弱化、社会养老机制不完善以及福利机制不健全，使得绝大多数农村老年人口生活水平比较低，养老堪忧。为应对此问题，从2009 年开始，中央在部分地区进行新农保体制试点。

2 新农保与农村养老现状

2.1 新农保

新农保就是新型农村社会养老保险，是我国政府为应对人口老龄化的挑战、减轻财政负担、实现老有所养和提高农村老年人口的生活水平而提出的。新农保的养老金包含社会统筹与个人账户，个人缴费、集体补助、政府补贴3 部分共同构成了其资金来源。新农保参保范围相对广泛，共有12 个不同档次的缴费标准。不同地区可根据自己的具体情况，增设不同的缴费标准。农户可以自主选择缴费档次，多缴多得。地方政府需对农户缴费进行补贴，根据参保农户缴纳的不同档次进行相应的补贴。缴满15 年的老年人在年满60 周岁后便可以按月领取养老金，缴纳时间不足的允许补缴。

2.2 农村养老现状

2010—2020 年我国60 岁及以上人口占比见图1。2020 年我国60 岁及以上人口占总人口的18.7%，60 岁及以上农村人口占农村人口的23.81%，农村老龄化更为严重，老龄化在城乡之间的差距正在扩大。

图1 2010—2020 年我国60 岁及以上人口占比

随着经济水平提升、传统思想观念转变、全社会素质水平提高以及通货膨胀压力导致生活成本上升等一系列原因，新一代青年人生育观念发生转变。2010—2020 年我国人口抚养比见图2。现今，通常是一对年轻夫妻养育孩子的同时，还要供养4 个老人，总抚养比不断加大。随着农村年轻人进城务工，我国部分农村地区“空巢化”现象严重。

图2 2010—2020 年我国人口抚养比

政府在养老方面的财政支出有限且压力过大。基于此背景，解决适龄人口养老问题必须提上日程。健全农村基本养老保险制度，不仅可以保障农民晚年生活，还能减轻政府负担，增强人民的幸福感。

3 农村养老保障体制尚不健全

3.1 养老保险保障水平低、范围小、覆盖面窄

政府补贴、集体补助、个人缴费3 部分共同组成了新农保的保障基金。以山东省为例，参保人可以选择除100 元之外的其他任何档次，政府对参保人给予适当补贴（每人每年不低于30 元），对于高档次可提高补贴标准。2021 年1 月，山东省发布了每人每月190 元的最新基础养老金标准。由于补贴额不高且受到传统思想观念等因素的影响，新农保并没有达到全覆盖的水平。虽然数额不大且带给老年人的帮助有限，但由于人口基数比较大，政府在养老保障方面的支出总量还是很大。

大多数农村老年人在达到一定年龄时没有额外的收入来源，日常开支依靠年轻时积累下的财富，且依旧保持着养儿防老的传统思想，使得大多数农村老年人口只会选择较低的缴费标准，因而得到的补贴比较少。如果没有改进措施，我国农村老年人口生活水平将不会得到很大提高，农村养老保险保障水平也会处于一个较低的标准。这不符合党和政府提高广大农民群众幸福感的目标。

3.2 农村养老保障体制不健全

3.2.1 缺少明确的法律保障体系

自2009 年新农保在我国部分地区进行试点以来，已经推行十几年，但依然没有建立明确的法律保障体系。这导致部分地区相关工作人员在新农保推行过程中怀着不用心、不上心的态度，使农村老年人无法切实感受到新农保带来的实际益处。

3.2.2 规章制度不完善，经办程序不完整

在我国西部与南部经济交通不够发达的偏远地区，信息传递慢，农民群众依然保持传统观念。新农保运行十几年依旧没有一套明确且标准的运行规则，运行缺乏科学性，使得新农保无法得到真正意义上的普及。未能建立合理有序的新农保参保档案管理方法，不能及时、准确地保存和管理老年人的个人信息，使新农保发展受到影响。参保缴费程序烦琐也会影响老年人参保的热情。信息科技快速发展，智能化、电子化、数字化普及，使一些老年人认为参保过程复杂而不愿参保。

3.2.3 相关制度衔接不顺利，宣传工作不到位

新老农保是否能够良好衔接会对新农保发展产生影响。从开始试点到现在，制度上的一些问题仍未解决。从老农保转为新农保最明显的一点就是养老金计发系数增加至139，个人账户养老金减少，严重打击了老年人参保的热情。随着人口红利消失、老龄化加深和政府社会负担加重，我国实行推迟养老金领取年龄的政策，使部分农民参保意愿受到影响。各地政府没有深入群众进行宣传，使广大农村老年人口对新农保没有清晰准确的认识。部分相关单位没有履行好为人民服务的工作态度，对于办理相关手续的老年人口态度恶劣，使得老年人不愿参加新农保。部分农村老年人依然持有养儿防老的观念，也影响了新农保的普及。

4 完善新农保制度的措施

4.1 加大财政投入力度，提高养老保障水平

中央政府需合理规划财政支出，加大在社会保障方面的拨款力度。农村老年人是否参加投保在很大程度上受到集体补助与政府补贴的影响。如果缴费金额高，而达到适龄年纪领取的养老金不高，势必使部分老年人不参保。这不仅会影响老年人的生活水平，还会增加政府负担，扩大贫富差距。

政府应根据各地实际情况，比如东部农村与西部农村、经济发达地区农村与经济不发达地区农村、养老等社会保障方面财政负担过重的地区与养老等社会保障方面财政压力不大的地区等，合理分配中央补贴，科学规划财政支出，不对所有地区实行统一标准，使政府在社会保障方面的财政支出能够得到最有效、最合理的利用。

中央政府还应该建立专门的监管部门，监督地方政府是否合理、有效地按照中央政府指示对中央下发的养老金补贴进行利用。地方政府根据中央规划，结合本地经济发展水平、老年人数等具体情况，确定具体补助数额。

政府应适当鼓励和引导当地企业为参保人缴费提供支持。这样既可以动员没有条件的老年人参保，还能在一定程度上提高企业生产的积极性。

4.2 健全农村养老保障体制

4.2.1 完善规章制度，建立健全法律保障体系

要想建立健全农村基本养老保险制度，离不开相关法律法规的规范和引导。没有法律作为支撑，即使再好的政策也无法健康、长久地运行下去。相关部门应制定有关新农保的专门法律法规，以法律为指导，使新农保真正做到统筹兼顾、科学发展。各项法律法规要明确新农保的性质，列明新农保的收费原则，使各项资金运行透明公开；确立新农保的地位，强调新农保的重要性；分配好中央与地方政府的职责范围，确保资金运行安全，防止资金挪用或者分配不到位等弊端，使新农保运行有法可依、有据可循。

4.2.2 健全经办管理服务，做好宣传工作

农村相关服务体系不完善，农村老年人对新技术、新科技的使用能力差，导致无法及时获取相关信息。政府应当建立统一的全社会信息管理机制，按照中央规定落实相关工作，将与新农保有关的政策变化及时传递到每位老年人。对于履行不好相关工作的负责人给予一定的惩戒，对于态度不好、消极工作的人员也要给予相应惩罚。各地应本着为人民服务、对人民负责的原则，利用现代信息技术，完善新农保信息管理系统。

只有加大对新农保的宣传力度，才能吸引更多老年人参与到新农保当中来。农村老年人口通常对相关部门下发的信息获取不及时、对相关政策理解不准确。各地政府采取了相应办法宣传新农保，主要是通过手机、电视、网上公布等新媒体方式。但多数老年人对这些新媒体不了解、不会使用，导致错过重要信息。各地政府必须提高对新农保的重视程度，加大宣传力度，切实让广大人民群众了解什么是新农保、新农保有什么用处。

4.2.3 完善新老农保衔接工作

新农保要想真正得到广大人民群众的肯定和支持，就要做好新老农保的衔接工作。只有让广大农村老年人口切实感受到新农保的好处，才能真正将这一惠农工作落到实处。应从农村老年人实际情况出发，站在老年人的立场上，切实维护老年人的利益。在老农保待遇的基础上，对新农保待遇进行叠加，最大限度保证老年人的利益。中央要制定发展措施，在促进经济发展的同时，保证经济健康平稳运行，使银行利率维持在相对合理水平。还要寻找更加有效的保值增值方法，增加老年人个人账户投资收入，合理规避风险，提高农村老年人的待遇水平。只有让老年人真实感受到这一政策的好处，他们才愿意参与到新农保当中来。

在农村人口老龄化日益严峻的今天，农村老年人养老成为我国必须重视的问题之一。建立健全新农保体制是我国实现老有所养、缩小差距、促进城乡共同发展、实现全体人民共同富裕的重要举措，也是应对当前我国部分行业发展不景气、经济下行压力大、减轻政府财政负担的重要举措，还是改变农村地区养儿防老传统思想的利器。近年来，随着新农保不断发展完善，更多农村老年人参加到新农保中。截至2020 年末，我国共有超5.42 亿人参加了城乡居民基本养老保险，比2019 年增加978 万人，见图3。

图3 2014—2020 年我国城乡居民基本养老保险参保人数

由图3 可知，2014—2020 年我国城乡居民基本养老保险参保人数稳步增加，越来越多的老年人参加新农保。新农保的进一步发展，必然会对我国农村老年人养老问题产生积极影响，使农村老年人过上健康幸福的晚年生活。