优化政务数据共享应用是提升治理现代化的关键

徐丹 栾群

以政务数字化赋能推动简政放权，旨在通过整合行政权责体系—建立统一化政务服务体制—整合政务数据—再造政务流程的改革路径，打通部门间的信息壁垒，加强部门间、地区间的管理协同，从而最大限度地减少重复性行政管理，降低行政相对人的行政成本。同时，借助政务数据的智慧化处理，开发多样性的政务服务应用，指导和推动相关行业的升级发展。

数据要素对国家治理和产业发展的作用越来越重要，中共中央、国务院明确指出，要运用大数据、人工智能等技术提升国家治理现代化水平，强调要推进政府数据开放共享，优化经济治理基础数据库。政务数据资源是指具有行政管理职能的单位和组织履职过程中产生的数据、图文资料等各类资源，包括政府各部门直接产生的数据、由公共企事业单位产生而政府可以调用的数据，以及由企业产生而政府在法律框架下能获用的数据。优化政务数据的共享和应用，成为下一步推进重点改革、提升国家治理现代化水平的重要路径。

一、政务数据共享应用的历程与成效

政务数据资源的共享与开放可推动政府各部门职能的融合，打通信息壁垒，提升公共服务能力，促进社会发展。国务院将推动政务数据共享开放作为“放管服”改革纵深开展的重要举措，持续推进规则构建和落地实施。2016年9月5日，国务院办公厅发布《政务信息资源共享管理暂行办法》，对下一步推进政务信息资源共享管理的原则要求、主要任务和监督保障作出规定。第一步，推进各部门内部的信息系统整合。2017年5月3日，国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》（国办发〔2017〕39号），该方案要求“审”“清”结合，加快消除“僵尸”信息系统，以及加快部门内部信息系统整合共享。第二步，启动部门试点工作。国家发展改革委率先启动政务信息系统整合的试点工作，并首次提出政务数据整合的概念。同时，国家发展改革委出台《关于开展政务信息系统整合共享应用试点的通知》（发改办高技〔2017〕1714号），从实操层面提出了通过系统搭建改造传统的政府管理范式，建立开放、动态、协同、集成的数据共享机制，以削减重复性行政成本，提高行政效率的改革试点思路。第三步，推动建立政务数据归集共享的标准化规则体系。国务院办公厅国家发改委、中央网信办联合印发《政务信息资源目录编制指南（试行）》（发改高技〔2017〕1272号），重点规范政务共享开放数据的目录编制，建立政务数据归集共享的统一规则。

根据国务院政务信息资源共享应用的总体部署，已经基本实现了政府数据的部门间共享和对社会开放。特别是，近年来各地纷纷成立了专门的大数据管理机构，深入研究推进政务信息资源共享机制，希望通过对政务数据的共享应用，解决当前行政管理中的纵强横弱、信息孤岛、重复监管、政府治理碎片化等问题。

二、政务数据共享应用的地方实践与存在问题

以政务数字化赋能推动简政放权，旨在通过整合行政权责体系——建立统一化政务服务体制——整合政务数据——再造政务流程的改革路径，打通部门间的信息壁垒，加强部门间、地区间的管理协同，从而最大限度地减少重复性行政管理，降低行政相对人的行政成本。同时，借助政务数据的智慧化处理，开发多样性的政务服务应用，指导和推动相关行业的升级发展。

（一）各地政务信息资源共享应用的尝试

1.上海——侧重于以政务数据共享赋能主导产业升级

上海市2018年4月正式建立大数据中心，中心负责牵头推进政务资源的整合工作，实现跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和交换。上海是全国的金融中心，因此将大数据普惠金融应用作为政务数据和公共数据应用的重点领域。由上海市大数据中心依托市电子政务云、市公共数据开放平台加载金融应用，通过对银行系统共享开放相关政务数据、公共数据，发展普惠金融应用，带动智慧金融发展。2021年出台的《上海市数据条例》提出，构建统一协调的公共数据运营机制，推进公共数据和其他数据融合应用，充分发挥公共数据在推动城市数字化转型和促进经济社会发展中的驱动作用，并确立了“管区域必须管数字化转型、管行业必须管数字化转型”的原则，体现出上海将政务数据/公共数据共享作为产业升级发展驱动力的决心。

2.杭州——依托龙头企业注重提升政务服务效率

浙江省是全国数字经济的领跑省份，近年来，杭州市不断推进国家数字经济示范省建设，不仅在阿里巴巴等龙头企业的带动下促进了数据要素产业化，更运用政务数据的共享应用，极大推进了政务服务水平。杭州市提出“最多跑一次”改革舉措，自然人、法人办理各类行政管理事项最多跑一次。相关数据显示，“最多跑一次”已经使得杭州市人民满意度为98.7%，使其成为“审批效率最高、政务最优、获得感最强”的城市。

3.贵阳——借助当地大数据产业集聚优势构建“一网五平台一企一基地”的共享应用模式

近年来，贵州举全省之力快速推进大数据相关产业，贵阳市作为全国第一个大数据综合实验区，借助先行先试的政策优势和当地生态环境、气候条件等自然优势，大力推动大数据产业集聚。借助产业集聚形成的技术优势，贵阳市建立了电子政务外网（一网），“云上贵州贵阳分平台”、政府数据共享交换平台、政府数据开放平台、大数据增值服务平台、政府数据安全监管平台（五平台），贵阳块数据城市建设有限公司（一企），数据加工清洗基地（一基地）的政务数据共享模式。2019年就建立了人口、法人、自然资源和空间地理、宏观经济、电子证照等五大基础数据库，将市、区两级 365个部门、1385个系统、14053项数据资源目录进行集中存储、统一管理、互通共享。[1]此外，贵阳也是全国第一个制定政府数据共享地方性立法的城市，2017年就制定出台了《贵阳市政府数据共享开放条例》，为政府数据共享应用建立了规则保障。

4.南京——注重业务流程再造与多元化主体参与

南京市在打造全市统一的政务云的基础上，注重开展多元化的应用服务平台建设，提升了政府行政效能，方便企业群众创业办事。南京市以“互联网+政务服务”打基础，权力清单标准化为准，优化业务流程作为核心关键，积极推动“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”改革。开发“我的南京”APP，在提供线上办事的基础上，开发完善城市交通、健康医疗等超级应用，服务方式从单向信息推送转向多元互动，服务对象从个人扩展到企业，运营模式从政府全包到政企合作，服务范围从本市扩展到都市圈及更大区域。[2]为推动政务数据共享应用工作开展，南京市成立大数据管理局，作为专门的政务数据行政主管部门，负责开展全市大数据应用管理及智慧城市建设、电子政务管理等工作。在法制建设上，南京市2019年制定颁布《南京市政务数据管理暂行办法》，确立了政务数据整合应用、开放共享和安全保障等方面的管理规范，并规定要“加强政务数据与社会数据的应用合作，通过项目建设、合作研究等方式，挖掘政务数据价值，拓展政务数据来源”，南京市大数据管理局积极与南京大学、航天科技、中科院等院所机构的国内顶级专家及头部企业开展项目合作，积极探索创新政务数据获取方式和应用路径。

5.广东——强调以制度创新探索为主打造数字政府

广东省在数字政府改革建设之初，就提出重点在管理体制、建设模式、运行机制等方面进行探索创新，实现从单一系统建设向大数据建设转变，建立以大数据驱动政务创新的信息化建设新模式，构建一体整合大平台、共享共用大数据、协同联动大系统，高标准打造广东数字政府，推动政府治理体系和治理能力的现代化。2021年10月，广东省出台《广东省公共数据管理办法》，对公共数据采集、流通、开发利用、安全保障等方面进行规范。作为首部省级层面关于公共数据管理的政府规章，《广东省公共数据管理办法》有诸多制度创新，包括国内首次明确将公共服务供给方数据纳入公共数据范畴、首次在省级立法层面真正落实“一数一源”、首次明确数据交易标的等。

（二）当前政务信息资源应用的问题

1.管理体制不明，政务数据共享应用的主管机构不明确不统一

各地区、各级行政区划间的数据管理机构设置情况、人财物配备、技术能力等参差不齐，政务数据的完备程度、处理精细度、管理水平等差距较大。目前各地的大数据主管机构基本只设到地市一级，且由于没有统一的规划，各地大数据管理机构的设置方式五花八门。区县一级大多没有专门的大数据主管机构，具体的政务数据管理职责兼设在不同的职能部门内，政务数据管理工作未能形成自上而下的统筹推进机制。对于政务数据来说，如果不完整就无法真正发挥再造管理流程的效用，而按照目前的管理机制，基层数据的收集和处理漏洞较多，无法形成完整数据源。信息中心自主建设管理的模式难以形成整体价值概念，没有破除各部门之间的利益壁垒。分散开发或引进的应用系统，一般在建设之初不会统一考虑数据标准或信息共享问题，“信息孤岛”的产生带有一定的必然性，由于行业系统垂管的历史原因，造成各行业主管部门间信息保护的观念较强，协同共享程度不足以支撑流程再造。

2.数据确权不清，政务基础数据权属和职责条块交叉

目前的政务服务优化主要解决了线上线下的问题，但政务数据共享之于政府职能转变的深刻意义并不仅在于将所有管理和服务事项从线下搬到线上，而是通过政务数据的共享推动政府治理体系中信息系统的升级，从而带动系统性的管理流程再造。要实现整体性、跨部门、跨地区的管理流程再造，真正实现政务数据的一源、一库、一网，必须最大限度地明确基础数据权属与职责。然而当前的改革实践恰恰欠缺这一环节的制度探索。实践中，对于如公民身份信息、企业主体基本信息、有关证照资质信息等基础性信息，由于没有统一的数据源职责分工，同类数据各部门反复填报、重复索取、各自保存、标准不一的问题仍普遍存在。同时，缺乏明确的数据源也导致各个主管部门收集的数据缺乏互信基础，共享应用难度较大，为实现管理目标，各地区、各部门间还是倾向于使用自有的管理手段和管理工具获取信息和数据。

3.统一认识不足，过度看重经济效益客观上弱化了社会效益

政务数据的归集和应用存在改造政府管理流程和推动数据要素产业化应用的双重效益。启动政务数据共享改革的前期，国家和各地都将重心放在前者，强调“让信息多跑腿，让群众少跑腿”，通过制定政府数据共享、治理、分析等解决方案，横向打通政务数据，全方位推动政务服务向智慧化、数字化、智能化转型升级。经过数年的改革推进，国务院牵头建设全国一体化政务服务平台，各地也都建立或纳入了统一的政务云平台，并各具特色地提出冀时办、浙里办、皖事通、天府通办等政务服务模式，以政务数据共享应用实现尽可能减少纸质材料提交和线下办事，优化政务服务流程。2020年发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，为推进数据要素市场化改革指明了方向。“十四五”规划纲要更是明确提出，要建立健全数据要素市场规则，统筹数据开发利用、隐私保护和公共安全。数据的市场化配置需要符合经济规律的一系列制度安排，无论在制度规范设计上还是技术能力提升上都需要大量的投入，而优化政务数据共享应用作为其中的一个公益性单元，认识不足可能会导致过度强调二级市场构建，弱化在提升政务服务水平上的投入。

4.制度化落实不力，改革成果的制度性转化缺乏有效保障

推动政务数据归集共享应用的最终目的，是通过对数据的共享，将各部门、各地区对公民、企业和社会之间的数据需求内化为部门、地区间的数据流动，从而简化行政相对人的办事流程，并以有效的制度完善与创新固化行之有效的流程再造，从而真正实现行政管理体制从以权力为中心转向以公共需求为核心。但是，目前各地区、各部门的改革推进过多地关注对数据收集处理量的扩展，未能从转化为制度改革成果的根本目的出发。各部门、各地区只聚焦于本部门信息系统建设、信息资源的获取，片面从完成工作指标角度出发，数据收集重复杂乱，数据沉淀后也没有真正为民所用，基于政务数据共享应用的流程再造成效甚微。

另外，由于缺乏有效的监督保障机制，各项措施的执行力度和效果参差不齐。各地普遍存在共享数据质量低、数据更新延迟导致可用性差、共享程度依赖领导重视程度等问题。很多基层的数据填报缺乏规范要求，有的上传不及时，有的上传不准确不完整，无法形成完整可信的数据库，不同地区、不同部门的数据质量水准不一、格式不一，无法正常使用。甚至有些基层部门为了应付上级的数据报送任务，上传无效数据等现象，数据共享应用缺乏可信的底层环境。政务数据流转和共享必须基于保障数据安全的前提，由于缺乏规范化、系统性的监督管理制度，各地对于如何保障政务数据共享应用过程中的安全隐患，缺乏统一认识和有效手段，有的地方为了追求改革成效弱视安全隐患，有的地方为了规避行政风险排斥共享，既制约了各地推动政务数据共享应用的积极性，也带来了权责不清、监管真空等问题。

三、优化政务数据共享应用以提升治理水平的建议

（一）优化组织机构，构建明确统一、体系完整的政务数据管理体制

政务数据的共享应用需要打破部门壁垒，推动各部门、各地区间形成合力。政务数据治理是个新问题，同时又与当前数据要素市场化的诸多制度探索交织关联，各地区各部门按照不同的理解分配政务数据共享监管的职责，形成了政务数据主管机构“龙生九子，各有不同”的现象，不利于改革的一体推进。因此，必须通过法治化手段，厘清政务数据共享应用方面各个相关机构的职责体系。明确统一化的政务数据共享主管机构，建立权责清晰、央地一致的政务数据管理体制。一方面，明确参与政务数据共享应用推进工作的各相关部门角色分工，确立统一的牵头部门、协调机制和管理架构，分别建立政务数据共享交换的专门化的建设运营机制、沟通协调机制、监督管理机制。鼓励各地在法治化的管理架构基础上，积极引入具备资质的市场化机构参与政务数据共享的平台建设和运营管理，同时建立健全政务数据市场化建设运营的规范管理制度，确保兼顾创新、高效和合规、安全。另一方面，注重完善基层行政管理组织的权责体系，适当将政务数据共享的权责下移，强化基层的数据收集、处理能力建设，确保基础数據源的完整、准确、标准化。

（二）推行数源法定，针对基础性公共数据明确“一数一源”要求

分类确定基础数据的采集、核准和提供部门。对于户籍、民族、婚姻状况、学历、公司注册登记地址等能够明确权威采集认证部门的基础信息，逐一明确法定数源责任部门，由其统一采集，明确数据存储和使用的标准化格式规则，并建立最大范围覆盖的各部门数据共享端口，其他部门不得重复采集。同时，在其他相关行政管理事项的办理过程中，均以数源责任部门的信息为准，一方面提高政府信息的统一性和准确性，另一方面简化办事流程，提高行政效率和政务服务水平。下一步，可基于机制建立和健全程度，逐步拓展到各部门负责的许可、处罚、征信等其他政务信息。

（三）完善数据分级，构建基于共享需求的政务数据分级机制

当前，政务数据在不同部门间流转之所以存在阻滞，一个很重要的原因是数据持有机关在对获取的政务数据进行存储、处理和加工后，当面临相关的共享流转需求时，无法及时确定该政务数据的共享级别。行政机关所掌握的数据资源，很多都关系到国家安全、企业和个人隐私，有些机关担心共享后发生泄密事件会造成不利影响。同时由于不同部门的数据管理、保密规则等不一致，出于规避责任的考虑，很多政府部门对数据共享都持相对消极的态度。为真正打通政务数据流转壁壘，可以考虑在推动数据统一的分类标准的同时，针对政务数据应用的特殊性，同步研究制定政务数据共享分类标准，按照可共享、处理后共享、不可共享三大类，同时结合数据产生方式、敏感程度、脱敏难度、社会影响等因素，研究制定细化的分类标准，并制定统一的标记规则。通过对分类定级方式的变更，进一步明确数据共享规则以及共享后的使用范围。

（四）注重制度保障，建立健全政务数据共享应用的制度规范和监督评价机制

对于行政机关而言，政务数据共享交换和相应的行业治理再造都是自我施压、责大于权的任务，需要转变习惯的管理思路、突破传统的部门壁垒、增设全新的能力要求以及承担未知的管理风险。因此，必须加强法治化的制度保障，规范、督促、激励各级部门有序推进改革进程。一方面，要加快健全关于政务数据共享应用建设的规范体系，建立有力的制度保障。加快确立统一化的政务数据归集、处理、交换、公开、应用、安全等的技术标准和管理办法;以法律、法规、规章的形式明确各部门职责分工和管理体系;健全多元化主体参与机制的规则体系，包括参与程序、权责体系、监督问责机制等。另一方面，要以实现多部门协作和打造数字化治理能力为导向构建监督评价机制。将政务数据共享应用纳入绩效评估、法治督察等可量化评价体系，同时进一步优化评价的要素构成。强化部门协同水平的监督评价要素比重，督促各地区、各部门打破部门利益壁垒，积极构建共治体系;提高政务数据信息系统智能化水平、行政管理人员技术能力培训等方面的要素比重，提高政府部门和公务人员自身的数字化治理能力;构建强调效果导向的评价机制，引入公众满意度调查、行业需求问卷等针对改革实际效果的评价指标，引导各级政府部门关注改革实效，切实将优化行业治理与市场主体、社会公众关切紧密衔接。

注释：

[1]彭刚刚：《贵阳：数据“上云” 政务下沉》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1668374690425264195&wfr=spider&for=pc。

[2]刘珊：《大数据背景下兰州市政务信息资源共享机制优化研究》，兰州大学硕士学位论文，2020年。

（徐丹为中国电子信息产业发展研究院政策法规所研究室主任，栾群为中国电子信息产业发展研究院政策法规所所长）

责任编辑：马莉莎