社会公平视域下法国养老金制度改革及其启示*

马红鸽 韩亭利

(西安财经大学公共管理学院，陕西西安，710061)

一、引 言

公平是社会发展的本质要求，平等共享社会发展成果是每一个公民应有的权利。实现老有所依、老有所养是每个公民最朴素的愿望和最根本的需求。习近平同志在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排[1]。马克思主义认为，在处理调节公平与追求效率的过程中，要把握好社会保障的再分配功能，以促进社会公平作为首要的政策设计理念[2]。养老保险是社会保障事业的重要组成部分，其公平性体现为社会全体成员的权利公平、规则公平和分配公平。从社会公平视域下重新审视我国养老保险制度设计的科学性与合理性在新时代共同富裕背景下显得尤为重要。

我国第七次人口普查数据显示，60岁及以上人口已达2.64亿，占总人口的比重为18.7%，65岁及以上人口占总人口的比重也达到了13.5%[3]。老龄化程度日益加深使我国养老保险制度的可持续性问题凸显。法国也面临由老龄化程度不断加深而带来的财务危机。2019年，马克龙政府推行了养老金积分制改革。改革的目的是建立一个适用于各行各业的统一的养老金积分制，以积分的形式彰显个体在整个职业生涯所做的贡献。法国养老金积分制改革意在打破阶级差距，解决长期以来不同养老金制度待遇差距过大导致的公平问题，让养老金制度更加公平和可持续。这一制改革思路为我国科学设计彰显可持续性和个体生命历程贡献的养老保险制度，保障社会公平正义提供了参考。

二、社会公平与养老金制度的作用机理

社会公平是养老金制度设计的根本遵循。关于“公平”最早的表述出自儒家经典文献《礼记·礼运》中的“大道之行也，天下为公”[4]。正义是社会制度的首要价值。正义的确立与不正义的消除均须从制度设计开始。罗尔斯在《正义论》中指出，正义的对象是社会的基本结构，即用来分配公民的基本权利和义务、划分由社会合作产生的利益和负担的主要制度[5]。Feldstein指出，养老保险制度是国家通过强制性建立起来的，具有收入再分配性质的制度安排，其核心的价值诉求是社会公平与正义[6]。郑功成认为，公平是社会保障化解风险、保证效率的关键[7]。胡辰辉指出，政府在制定养老保险政策过程中要坚定养老保险改革的公平取向，从制度设计上扭转养老保险中的不公平现象[8]。阎东彬、赵晓明等研究表明，社会公平是我国社会保障制度改革必须坚持的首要价值取向[9]。

养老金制度设计有效性的关键在于其是否有利于促进社会公平，实现社会正义。罗尔斯运用“差别原则”从社会中挑选出处境最差的群体，使之得到补偿，以实现最少受惠者利益最大化，逐步减少社会不公[10]。马克思强调，社会保障的基本原则在于坚持机会公平，如果社会制度和规则没有将一切人的机会平等作为前提，真正的社会公平将无从谈起[11]。丁建定指出，促进社会公平正义是社会保障制度重要的社会目标，通过制度整合可以推进社会群体之间的公平正义[12]。任丽新从保障适度的视角提出社会保障制度中蕴含着公平、共享的价值理念，该理念也是我国社会保障实践发展的现实需求[13]。秦杰指出，社会保障“底线公平”是人们美好生活和全面发展的起点[14]。孔潇婉、李杰指出，社会保障制度的公平与否是衡量整体社会公平的一项至关重要的指标，社会保障的公平效应有利于完善我国社会保障制度，进而促进整体社会公平[15]。

此外，具有保险性质的养老金制度必然要求在制度设计中彰显权利与义务对等的原则，强调个体所做贡献与所享受福利之间的均衡。做多少贡献就能获益多少的理念深化了养老金制度中的公平因子。世界各国在养老金制度设计中都对特殊弱势群体给予了资源获取方面的差别对待，使他们能够通过制度性干预获取更多的养老支持，从而实现深化和促进社会公平的功能和目的。可见，社会公平不仅是养老金制度设计的根本遵循，也是养老金制度高效可持续运行至关重要的表征之一。

三、法国养老金积分制改革

法国的养老金积分制改革旨在建立一个统一的通行于各行各业的“总制度”，来取代现行的“五花八门”的上百种养老金制度，同时，将个体在整个职业生命历程中所做的贡献都纳入制度机制设计的考量中，从而更加彰显养老金制度设计的公平和公正。

(一)改革的背景：老龄化与养老金制度财务危机

近年来，经济不景气、福利刚性和老龄化程度加深使得法国政府养老金支付压力过大，财政赤字不断增加。法国是一个社会保障水平较高的国家，其养老金制度在收入再分配和收入结构调整等方面发挥了显著的作用。经济合作与发展组织2016年的调查数据显示，法国的养老金替代率较高，法国公民退休后的养老金替代率达到70%，而英国和德国养老金的替代率分别为53%和46%[16]。彭姝祎发现，法国社会高度依赖“现收现付”的公共养老金制度，该制度具有高依赖性、高替代率、高赤字等特点[17]。与此同时，法国的老龄化也日益加剧。截至2019年，法国总人口为6740万，60岁及以上的人口有1750万，占总人口的26.2%，65岁及以上的人口占总人口的20%。据预测，法国老年人口将在2050年达到2230万，约为总人口的1/3[18]。福利刚性使养老金替代率保持在较高的水平，在老年退休人口不断壮大的情况下，法国养老金制度长期负重运行，给财政带来了极大的负担，财政赤字成为近年来法国政府亟待解决的重要问题。2018年法国财政赤字为29亿欧元，预计到2025年会增加到79亿欧元至172亿欧元之间[19]。

同时，碎片化的养老金制度导致法国不同行业国民退休待遇差异过大，不但增加了制度运行成本，而且违背了社会保障制度的价值遵循，不利于社会公平与正义。法国混合型养老金制度由“普适养老金制度”和“特殊养老金制度”两部分组成：“普适养老金制度”是指针对所有行业劳动者都适用的退休金制度；“特殊养老金制度”则是针对少数特殊行业实行的特殊退休金制度。普适养老金制度在运行中容纳了法国2/3的退休人员，剩下1/3的退休人员则参加特殊养老金制度。这两种制度在福利待遇方面存在着明显的差别，特殊养老金制度下的劳动者拥有退休年龄相对较低、缴养老金的年限相对较短及工资水平高等“特权”。例如，铁路工人、海员等会比普通工人提前10年退休，芭蕾舞演员可以在42岁退休等[20]。

养老金制度改革对于法国历届政府来说都是一块难啃的“硬骨头”。2010年金融危机之后，萨科齐政府的延迟退休政策引起了多次罢工，并最终导致萨科齐未能连任总统。2019年，马克龙政府着手养老金积分制改革，意在解决长期以来不同养老金制度待遇差距过大形成的保障公平问题，进而达到缓解养老金赤字压力的目的。

(二)改革的过程：在与工会的博弈中曲折而艰难地推进

工会在法国具有较强的政治干预功能(1)萨科齐政府的延迟退休制度改革就是由于工会的强烈反对最终未能得到实施。。历年来，法国的养老金制度改革都是从工会覆盖的行业之外开始，直到最后才“小心翼翼”地触碰到工会利益集团的相关利益。此举会产生改革示范效应，并对涉及工会行业的雇员及组织形成一种“不得不改”的压力，从而减少改革的阻力，助推改革的顺利实施。

在法国，养老金制度碎片化特征非常明显，总计有42种退休制度，其中包括15种针对特殊职业(如巴黎歌剧院芭蕾演员、公务员、公立医院医务人员等)的特殊退休制度。2019年，马克龙政府对养老金制度进行了改革，旨在建立全国统一的养老金制度。这项改革致力于集体化和互惠型保险，即通过建立普惠、公平、透明和可靠的养老金积分制度，让每个人都享有完全相同的权利和义务。在2016—2017年法国总统大选期间，马克龙作为候选者承诺，如若当选，他将对现行的42种退休制度进行改革，建立一个大一统的积分制养老金制度[21]。2017年5月7日，马克龙当选新一届法国总统，决定兑现其诺言。足以见得，法国国民对建立公平公正的养老金制度也是充满期待的。

2017年9月，马克龙委任当时在法国政坛负有盛名的让-保尔·德勒瓦为养老金积分制改革的高级专员。2019年7月，让-保尔·德勒瓦进入政府，成为负责本次养老金制度改革的国务秘书，并公布了养老金积分制改革方案。此次改革方案引起了法国各大工会的强烈不满，起因是各大工会参与了很多次养老金积分制改革的讨论会，但大多意见或建议并没有被采纳并写进方案。2019年12月5日，法国的大型罢工活动开始，近100万人走上街头反对马克龙政府的养老金积分制改革计划，并强烈要求总统马克龙下台。这是法国25年以来发生的最大规模的罢工。但法国政府仍在2019年12月11日宣布将于2025年开始实施积分制养老金制度改革。2020年1月2日，大罢工进入第29天，其活动天数超过法国史上社会活动持续天数的记录。针对此状况，马克龙政府不得不做出妥协和退让，在2020年1月7日与工会就退休年龄的问题进行谈判，承诺法定退休年龄仍然保持在62岁，而在这之前改革试图将法定退休年龄延迟到64岁。接下来的两天法国各大工会再次号召民众进行罢工和抗议示威游行活动。直到当年3月，由于新冠肺炎疫情形势紧张，法国卫生部长规定严禁多人集聚，罢工抗议活动才停止。

马克龙政府与工会之间的博弈最终将走向何处未曾可知，但其所倡导的养老金积分制的设计理念和价值遵循对于维护养老金制度的科学性、公平公正及可持续性无疑具有重要的理论价值和实践意义。

(三)改革的内容：建立全国统一的养老金制度

法国养老金积分制改革的目的是通过建立一个全国统一的适用于各个行业的养老金“总制度”(2)此处的“总制度”是指适用于各行各业的积分制度，劳动者每缴纳1欧元的社会分摊金，就会自动积累1个积分。来取代现行的42项制度(3)法国非常碎片化的退休制度共有42种，它们基本上都是按照行业领域设定的，大致分为四大类:一是总制度，面向私营工商业部门的薪金雇员；二是农业制度，面向农业从业者、非薪金雇员；三是非农业人员制度，覆盖农业领域以外的非薪金劳动者；四是特殊制度，面向在电气、燃气、铁路公司的从业人员，议员，公务员，公立医院医务人员，巴黎歌剧院芭蕾演员等。。一方面，此举可解除长期以来养老金制度“政出多门”导致的碎片化“魔咒”，切实降低制度运行和管理成本；另一方面，此举可打破阶级壁垒，瓦解特殊行业利益，让每个人劳有所得，从而彰显社会保障制度应有的社会公平与正义。不同于原先私营企业雇员只有收入最高的25年才可以被计入点数缴费和国有企业员工退休前6个月才能参加点数缴费的规定，养老金积分制改革下每一位雇员在每一个工作日所获得的薪水都会被计入养老计划之中。劳动者每缴纳1欧元都将获得相同的点数[22]。与此同时，改革试图将法定退休年龄延迟到64岁(后来在总工会的压力下将退休年龄恢复到62岁)，老年人只有达到该年龄才能拿到满额的退休金。此外，政府还会为每位退休人员提供1000欧元的最低退休金保障。这一改革意味着“特权阶层”将不再存在于养老金制度中，退休金制度会确保每位退休人员拥有最基本的生活保障。这突出了社会保障保基本的价值遵循，体现了公平公正的核心要义。

此次改革的养老金计算方式简单明了，更利于人们理解和核算自身的养老金收益。法国养老金制度由法定基本养老金计划和强制性补充养老金计划或行政补充养老金计划两部分组成。法定基本养老金由职工和雇主共同支付，他们所缴纳的养老金数额将被换算成“点数”存入积分账户。职工在退休时领取的标准养老金等于员工在职时期的缴费加上因缴费而获得的积分点数与积分点值的乘积。这项改革将每个员工每个工作日领取的工资纳入养老金积分计划之中，其设立按指数计算养老金所得的积分点值，并按积分点值计算出最终获得的养老金的做法，让养老金待遇能够体现出个体在整个职业生涯中所做的劳动贡献，彰显制度设计的公平公正。

此外，法国养老金积分制还给予了生育女性、丧偶者及低收入者特殊的制度安排，从而使这些群体感受到养老金制度的公平与正义。该项改革创建了缴费、待遇和补助规则，并逐一明晰了其实现途径。在养老金积分制度下，为每个孩子和第一胎的父母引入一个单独的5%的点数增加计划(以第一个孩子出生时积点为基数)，积分会自动默认记入母亲账户，但父母可以共同分配增加的点数。对于丧偶家庭，遗属可获得实际养老金的70%去维系生活。养老金积分制度还承诺，低收入养老金领取者的养老金将不低于最低工资的85%，相比以前提高了4个百分点，这一新规有利于农民、工匠、小企业家和兼职人员等群体[23]。

(四)改革的特点：从起点公平走向过程公平与分配正义

综上，法国积分制养老金制度改革的起点公平在于马克龙政府建立了全国覆盖和统一的养老金制度，每个国民都享有相同的权利。原来法国以行业为依据建立了不同门类、不同待遇水平的养老金收支制度，仅政府认可的养老保险体制就有120多种。这导致养老金制度碎片化，以及制度运营成本高、管理低效等问题。法国统一的养老金制度确保各个行业、职业、收入水平的国民，在退休后都被养老金制度所覆盖，即实现同权。

法国积分制养老金制度改革的过程公平主要体现在养老金积分制的制度设计中。首先，养老金积分制规定，每位国民在任何职业阶段的工资收入都可以被作为点数计入养老金积分中，其在退休后享受相应积分带来的权益。该制度使每个员工都可以将自己整个职业生涯过程中每个工作日领取的工资纳入养老金积分计划之中，从而更加彰显整个职业生命历程(而不是某一阶段)对养老金收益的重要性。养老金积分制实际是对个体整个职业生命历程中的收入水平进行了平滑，从而鼓励人们更好地工作，在满足当期生活所需之外为自己退休积攒更多的收益。其次，养老金积分制规定只要是劳动者，每缴纳1欧元都将获得相同的点数。这一规定赋予了每位劳动者相同的权利和义务，彰显了保险中权利与义务对等的属性。

同时，此次改革还对特殊群体采取倾斜政策，使其能够从养老金制度中获得相应的补偿与支持。由此，法国养老金制度基本实现了养老金制度的起点公平、过程公平与分配正义。

四、对我国的启示

实现老有所依、老有所养、老有所乐是每个公民最朴素的愿望和最根本的需求。受人口老龄化、经济衰退等因素的影响，中法养老保险制度都面临制度碎片化、财务可持续发展等方面的问题。法国养老金积分制旨在建立一个全体国民参与的规则统一的制度安排，使雇主、雇员在每一个工作日获得的工资都可以被计入该制度中；改革还针对弱势群体设置专门的政策，使该群体其能够与其他群体一样享有平等的养老金基本保障权益。这一制度设计体现了法国政府对社会公平正义的重视，其理念和框架为我国养老金制度改革提供了参考和借鉴，对新时代我国实现共同富裕与社会公平正义具有重要的现实意义。基于此，笔者从起点公平、过程公平和结果公平三个维度总结法国养老金积分制改革对我国的启示(见图1)。

图1 社会公平视域下我国养老金改革示意图

(一)重视起点公平—— 积极构建多层次养老保障体系

起点公平是指每一个社会成员都可以同等参与养老金制度的一种公平权利，是过程公平和结果公平的前提，也是社会能够有效运行的价值遵循。我国基本养老金制度长期以来多轨并行，主要包括机关事业单位人员养老金制度、城镇企业职工养老金制度和城乡居民养老金制度等[24]。养老金制度覆盖范围有限，以及同一性质单位中或同一制度覆盖下的人群的养老金权利、参与规则有差别，都会影响到起点公平。

现阶段，我国应通过完善多支柱养老保障体系，促进养老金制度起点公平。首先，加快基本养老保险统筹的步伐。我国基本养老保险已基本实现了全覆盖。在此基础上，应稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，提高城乡居民基本养老保险的统筹层次，进一步统一各地区的基本养老保险政策(例如缴费和待遇政策)。其次，提升第二支柱补充养老保险的覆盖率。第二支柱养老金主要由企业年金和职业年金构成。针对机关事业单位里职业年金制度将非编制员工排除在外的问题，可以通过政策建构，参照企业年金制度，为该类人群缴纳企业年金。对于尚未建立企业年金的企业(尤其是一些中小规模的民营企业)，可通过税收优惠等政策支持方式激励企业建立年金制度，使更多的员工受益于该制度。第三，支持推动商业养老保险的发展，满足多样化养老保险需求。鼓励商业保险公司推出多样化的养老金产品，尤其可针对需求高但收入水平较低的人群设计普惠型商业养老金产品，从而增加第三支柱养老保险的普及度。

(二)突出过程公平——实现职业生命历程所做贡献与退休后所享福利的均衡

过程公平主要强调养老金制度设计要体现在个体整个生命历程中所做的劳动贡献与老年退休后所享受福利之间的均衡。这是作为保险性质的养老金制度的本质要求，在我国，要实现这个均衡需要重点做好以下几点。

首先，尝试建立缴费年限自动调节机制。《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。缴费年限满15年的规定在原有社会经济以及人口条件下具有一定的科学性与合理性。随着技术与卫生健康事业的发展进步，我国人均寿命和整体受教育年限提高，使延长工作时间成为可能[25]。延迟退休已经被广泛论证是我国养老金制度调整的必然趋势。我国可以借鉴法国养老金积分制，尝试将整个职业生命历程纳入缴费年限设计中，积极构建养老金缴费年限自动调节机制。以15年为底线设定缴费年限，在此基础上，按照个人自愿缴费的年限及金额计算积分，缴费年限每延长1年，养老金支付就增加一定的百分点，以此彰显职业贡献与退休福利的均衡与公平。

其次，积极构建弹性化退休机制。现行政策规定下，我国男性法定退休年龄为60岁，女性法定退休年龄分两种情况：女干部为55周岁，女工人为50周岁。提高女性退休年龄，实现男女法定退休年龄统一，已经成为我国学者的基本共识。国务院《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”[26]。但如何实施尚未有定论。弹性退休年龄制度是在满足法定退休年龄的前提下，基于个体的职业、行业、健康等约束条件，对退休制度所做的精准化调整。该制度能够考虑到个体差异，通过科学合理的制度设计让每个个体能够找到适合自己的退休点，真正实现劳动自由。综上，在统一男女退休年龄的基础上，建立渐进式的弹性退休年龄制度更能凸显制度的公平和正义。

第三，构建对生命特殊阶段、特殊行业的养老金激励机制。鼓励生育是应对人口年龄结构老化的重要手段。很多国家的养老金制度设计中都对生育女性的退休待遇予以特殊优惠，例如，有的国家允许这类人群退休年龄提前，法国则是采用增加积分的方式。我国也可以在养老金制度设计中针对家庭、生育妇女、夫妻生育或照顾子女行为增加影响因子，并将这些因子纳入退休后的养老金待遇计算中，这对激励家庭生育和养育行为具有积极的影响，从而有利于我国总体人口结构的调整与优化。此外，针对我国老龄化现实困境，增加对老人家庭照护行为的激励，将全职或兼职提供家庭照护或机构照护服务的人员的照护时间换算成积分纳入养老金待遇计算中，此举有利于缓解我国老年人照护人员紧缺的情况。

(三)强化结果公平——突出再分配功能，缩小制度性待遇差距

结果公平一般是指人们参与某项社会活动后所获得的待遇或机会的公正性，它是衡量社会公平与否的重要指标[27]。养老金制度自诞生之日起就具有了能够为因年老、伤残丧失劳动能力的人提供经济支持的再分配功能，确保退休人员能够与在职人员共享经济社会发展的成果和红利。本文中的养老金制度结果公平，指在保证多缴多得的权利与义务对等原则的同时，将养老金待遇差距保持在合理区间，避免收入差距悬殊。

多缴多得的制度激励机制有利于养老金制度的可持续发展，但也一定程度拉大群体之间的待遇差距。我国不同群体、制度的养老金待遇差距较大，成为影响养老金制度公平公正的重要因素。因此，要缩小各类养老金待遇差距，应强化再分配机制，提升养老金制度的结果公平。在实施城镇职工基本养老保险全国统筹过程中，兼顾不同地区的发展情况，科学设计相关计算参数，缩小地区间养老金差距；加大财政补贴力度，进一步提高城乡居民的基础养老金标准和退休人员基本养老金标准，缩小制度间的“保基本”差距；尝试以积分的形式鼓励那些缴费水平较低的群体从事老年照护服务、互助养老等方面的工作。

与此同时，我国还应继续致力于乡村振兴，进一步提高广大农村居民的收入水平，增强该群体的缴费能力，提升其在基本养老保险方面的缴费层次。大力宣传第三支柱养老保险，强化各类人群的保险理念，从内生的角度激发人们对该类保险的需求与渴望，引导其根据自身情况找到安全正规的商业养老保险产品，增加养老金的保值增值能力，使人们更好地应对退休后的收入风险[28]。