社保征缴机构改革与制造业结构升级*——基于省级面板数据的实证研究

黄秀女 陈昱晖

(华东理工大学社会与公共管理学院，上海，200237)

一、引言

高质量发展已成为我国经济发展的主要目标。制造业是我国的立国之本、强国之基，高质量发展必须落实制造业的转型升级[1]。深入实施制造强国战略，必须做好产业结构优化升级这篇大文章[2]。我国借助富余低廉的劳动力资源优势，抓住人口红利的机遇迅速发展，成为世界第一制造大国。但随着人口年龄结构的转变，我国传统意义上以劳动力数量为基础的人口红利难以继续保持，人力资本数量需求较高的制造业可能因此受到较大的影响。我国要实现从“制造大国”向“制造强国”转变的重要目标，结构升级是重要路径。

2018—2019年，党和国家先后出台《深化党和国家机构改革方案》《国税地税征管体制改革方案》《降低社会保险费率综合方案》，确定社会保险费交由税务部门统一征收的改革方向，并始终在实践中稳步推进该项改革[3]。而根据《中国企业社保白皮书2021》，我国社保缴费基数完全合规的企业仅有29.9%，不合规的企业仍占据较高比例[4]。对于制造业企业来说，在社会保障体制逐步完善的前提下，社保征缴机构改革(以下简称“改革”)可能对劳动力成本优势造成一定的影响。如果制造业企业均按照政策合规缴费，那么劳动力成本可能进一步上升，为了维持经营，这类企业的最优生产要素配置方向可能发生渐进性改变。因此，许多制造业企业在结构升级过程中不仅面临技术投入带来的成本变化，还会面临社会保险征缴机构改革带来的劳动力成本变化。那么，社保征缴机构改革是否会对制造业产业结构产生显著影响？本文将对此展开分析，以期为促进制造业升级及高质量发展提供科学的政策参考依据。

二、文献综述与研究假设

(一)文献综述

关于社保征缴机构改革，关注不同社会保险征缴机构征收效果的文献较多。有学者认为，在我国经济结构调整过程中，社会保险经办机构不仅熟悉各类参保人员的相关政策,还负责保险转移接续和管理参保人员个人账户信息等工作，其征收社保缴费的效果比税务部门更好[5]。还有学者认为，地方税务机关发展相对更加成熟，征缴效率更高[6]。将其作为社保征缴机构可以降低征收成本，加强社保的征收力度[7]，减少逃费现象的发生[8]，有利于解决权责不清、征收权力不完整等问题[9]，以及扩大社会保险覆盖面，促进社会保险基金收入增长[10]。

实际上，社会保险征缴机构的变化不仅直接关系人民的福利保障，还会对企业经营行为产生不可忽视的影响[11]。刘辉和刘子兰认为，社会保险征缴机构改革可促使民营企业缴纳社会保险的行为更合规[12]。秦立建等认为，税务部门征收社会保险费，虽然有利于规范企业经营行为，但同时也使企业负担加重，特别对中小企业的负外部性影响远大于正外部性影响[13]。税务部门征收社会保险费使之前不合规缴费的企业(1)根据历年《中国企业社保白皮书》，这类企业比例很高。社保缴费增加，劳动力成本上升，进而影响该类企业在市场中的要素投入决策：一是可能会降低企业的雇佣劳动力数量，减少员工正式就业的概率[14-15]；二是可能会促使企业用资本要素代替劳动力要素[16]，或用固定资产投资代替劳动力要素[17]，或将成本转嫁到劳动者身上[18]；三是使无法有效调整资本劳动比的企业(尤其是劳动密集型企业)最终退出市场。此外，刘贯春等认为，虽然社保缴费增加会降低劳动密集型企业的劳动力雇佣增长率，但也可带来一定的正面效应，如促进企业的研发创新[19]。

现有文献对本研究具有重要的参考价值，但也存在以下不足。首先，已有研究侧重考察社保机构改革对劳动密集型企业的影响，很少涉及其他制造业细分行业(2)制造业作为一个大类行业，其涵盖的细分行业除了有劳动密集型产业，还有资本密集型和技术密集型产业。。其次，已有研究使用的样本侧重上市的大企业，并未涵盖吸纳大量就业人员的中小企业。而实际上大企业社保的合规程度较高，受改革的影响较小。最后，产业结构是衡量结构升级的关键变量，已有研究少有从产业结构角度进行分析。上述问题均可能导致改革效果评估有偏误。基于此，本文使用制造业细分行业的面板数据，从劳动、资本和技术要素投入三个维度，研究社会保险征缴机构改革对制造业产业结构的影响。本文的主要贡献在于：第一，从制造业结构角度分析社保征缴机构改革的影响，进一步将行业细分为劳动密集型、资本密集型和技术密集型，使研究更为深入；第二，突破以往主要使用大企业样本进行研究的局限，收集涵盖大中小企业的行业数据，同时将改革作为自然实验节点，利用双重差分法(DID)分析，使结论更具有科学性和普适性；第三，进一步探讨改革的就业效应和影响机制，为制造业结构升级提供新的视角和研究证据。

(二)研究假设

根据《国民经济行业分类》(GBT4754-2002)的分类标准，制造业可以进一步细分为从农副食品加工业到计算机、通信和其他电子设备制造业等31个行业。本文按照要素密集度将行业细分为劳动密集型产业、资本密集型产业和技术密集型产业。从劳动需求角度分析社保负担对企业行为的影响可知，由强制性征缴带来的社保成本能否转移和企业劳动力需求相关性较大。当企业只能部分转移社保成本而无法有效调整工资时，雇佣劳动力成本上升，进而导致企业减少实际雇佣数量[20]，特别是制造业对社保成本的反应更为敏感[21-22]。进一步地，当征缴负担改变了企业和劳动者之间的相对收益比时，企业进入市场的概率下降[23]。劳动密集型企业会面临较大的成本冲击[24]，有的可能会退出市场，有的可能要转型进入高端技术行业。我国的制造业要升级，一方面要提高技术密集型产业的比重，另一方面还要增加产品的竞争力，也就是增加产品的附加值。社保征缴机构改革引起部分制造业企业劳动与技术相对价格变化，可能促进部分企业转型，也可能会吸引新的技术优势企业进入，一定程度上有利于产业结构升级。此外，短期来看，社保征缴机构改革可能推升部分制造业企业的人工成本，导致企业利润下降或难以提高，从而难以对产品附加值即利润产值比(3)利润产值比反映的是产品附加值，即技术密集型、劳动密集型与资本密集型行业利润除以对应的产值。产生影响。综上所述，本文提出以下研究假设：

假设1：社保征缴机构改革促进技术密集型制造业产值占比上升，一定程度上有利于制造业结构升级。

假设2：社保征缴机构改革促进技术密集型企业的进入。

假设3：社保征缴机构改革对产品附加值无影响。

三、研究设计

(一)改革过程及识别策略

我国社保征缴主体随着社会发展和时代变迁而变化。1951—1969年由工会负责征缴劳动保险金。1969—1978年社会保险费征缴主体缺失，该费用改为企业营业外列支。1978年改革开放以后，社保征缴主体逐渐规范，20世纪80年代中期至90年代中期统一由社会保险经办机构负责征缴。1999年出台的《社会保险费征缴暂行条例》( 国务院令第259 号)规定“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”，开启了社会保险经办机构和地方税务机构的二元征缴时代。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》规定，社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。但截至2017年1月1日，只有19个省份由税务部门征缴社会保险费[24]。2018年3月，党的十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》，提出由税务部门统一征收社会保险费。2018年7月出台的《国税地税征管体制改革方案》明确指出，从2019年1月1日起，各省级单位需由税务部门统一征收各项社会保险费。2019年4月，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，提出“企业职工基本养老保险和企业职工其他险种缴费，原则上暂按现行征收体制继续征收，稳定缴费方式，‘成熟一省、移交一省’，确保征收工作有序衔接”。当前该项工作仍在稳步推进中。

1999年至今国内多个省份进行了社保征缴机构改革，这为本文提供了很好的外部政策冲击，该改革可以作为准自然实验。基于此，本文使用双重差分法进一步研究社会保险征缴机构变动对制造业产生的具体影响。双重差分法需要政策实施前后的观察值，本文根据省级行政区是否进行过社会保险征缴主体改革划分实验组和对照组。考虑到重庆1999年已进行了改革，其改革前的数据无法被观测到，以及西藏的相关数据缺失值过多，不利于研究的准确性，本文将这两个省份从研究样本中剔除。

除了参照我国各省份社保征缴机构的改革年份，本文确定研究时间范围还考虑以下两点因素：一是中国统计数据应用支持系统网站作为本文的数据来源，在2011年后制造业细分行业缺失数据较多；二是2011年《中华人民共和国社会保险法》出台可能形成政策叠加影响[25]。基于数据的可得性与政策干扰，本文最终选取1999—2009年的数据作为样本数据进行分析，这一区间的样本选择包括了实验组与对照组。具体的分组信息和政策依据如表1所示。由于本文关注点在于改革伴生的产业结构升级效应，因此从这一角度来看研究对于社会保障后续改革力度仍有一定的启示作用。

(二)制造业产业类型

《国民经济行业分类》分别在1994年、2002年、2011年和2017年经历过修订，考虑到本研究的时间段为1999—2009年，本文中制造业细分行业以《国民经济行业分类》2002年第二次修订版本(GBT4754-2002)为准。由于“42-工艺品及其他制造业”和“43-废弃资源和废旧材料回收加工业”在后续数据收集阶段缺失值较多，因此本文将这两个行业剔除。借鉴王志华、阳立高等的分类方法[26-27]，通过计算各个细分行业的技术、劳动和资本要素的比重，本文将剩余28个制造行业归入劳动密集型制造业、资本密集型制造业和技术密集型制造业(见表2)，进一步地，将劳动密集型和资本密集型归为非技术密集型产业。

表1 各省份社保征缴机构改革时间及依据

表2 按要素划分的制造业细分产业类型

四、模型设定与数据来源

(一)模型设定

参考唐珏和封进的做法[28]，本文设定双重差分回归模型(1)：

Ypt=α+βTreatp×Postpt+γ×Xpt+θ×Yeart+μ×Provincep+εpt

(1)

其中，Ypt是模型的被解释变量，表示省份p的行业在t年的制造业结构。本文的制造业结构升级用产值结构来衡量，为进一步分析升级的效果，本文还对产业吸引力和产业竞争力两个维度进行考察。产值结构是与制造业产业结构关联最为密切的指标，用产值占比测量，可以衡量技术密集型、劳动密集型、资本密集型产业在制造业中的结构变化情况；产业吸引力用当年企业数量测量，以衡量产业的成长性；产业竞争力用当年行业的产品附加值衡量，测量指标为利润产值比。本文定义的制造业结构升级主要表现为技术密集型产业的产值结构提高，因此本文后续关注的主要为改革对技术密集型产业的影响，劳动密集型与资本密集型作为组成类型也被归入模型。

模型的解释变量是社保征缴机构改革的虚拟变量。变量Treatp表示省份p在准自然实验中是否为实验组和控制组，在社保征缴机构改革中控制组省份取值为0，实验组省份取值为1。变量Postpt表示省份p在t年是否进行了社保征缴机构改革，改革之前取值为0，改革之后取值为1。参考已有文献[29]，如果一个省份在当年的7月1日之前改革，则当年取值为1；若在7月1日之后进行改革，则算作第二年改革，当年取值为0，第二年之后取值为1。变量Xpt代表一系列可能会对制造业产业结构产生影响的控制变量，如不同省份的人均GDP和人均固定资产等，具体如表3所示。模型中的Yeart表示年份固定效应，Provincep代表省份固定效应。

(二)数据来源和描述性统计分析

本文数据来源于中国统计数据应用支持系统网站(http://info.acmr.cn/)和各省份的历年统计年鉴。根据收集到的细分行业数据，本文按照表2的划分方式，对这些数据进行分类处理，整理出三大类型制造业的综合数据，使用的样本量为319。表3汇报了模型的因变量、自变量、控制变量的定义和构建方法。

表3 模型变量定义

表4汇报了制造业各类产业中主要变量的描述性统计结果。在就业人数方面，劳动密集型制造业的就业者最多，资本密集型与技术密集型制造业的就业人数不相上下，这一定程度反映出劳动密集型行业仍是制造业中最大的就业部门。在企业数量方面，劳动密集型企业数量最多，占整体制造业企业的50.5%。在人均工资水平方面，劳动密集型产业最低，资本密集型产业居中，技术密集型产业最高。在人均固定资产方面，从低到高依次为劳动密集型产业、技术密集型产业和资本密集型产业。就产值占比来看，资本密集型产业最高，而技术密集型产业最低。但就利润产值比来看，劳动密集型产业最低；虽然技术密集型产业的利润产值比最高，但其产值占比仍较低，可以推测技术密集型产值占比有一定上升空间。

五、实证分析

(一)基准回归结果

本文定义的制造业结构升级变量为技术密集型产值结构的上升与其他类型产业的下降。为分析社保征缴机构改革对制造业的具体影响，本文从产值结构、产业吸引力和产业竞争力三个维度，分别以产值占比、企业数量和利润产值比作为因变量，在模型(1)的基础上对技术密集型产业进行回归分析，结果如表5所示。

表4 描述性统计

表5 改革对制造业结构升级的影响

首先，社保征缴机构改革在5%水平上显著正向影响技术密集型产业的产值占比。技术密集型产业产值占比上升，则非技术密集型产业的产值占比必然降低。一直以来，我国不合规缴纳社保费用的企业占据较高比例，改革增强了合规缴费的执行力度，可能对劳动密集型以及小规模、成本转嫁能力弱的企业影响较为明显[30- 31]。劳动力成本上升可能导致部分劳动密集型企业经营绩效下降，甚至退出市场。该类企业的产值占比下降，侧面反映改革推动了制造业内部结构的变动。因此，改革促进了技术密集型产值占比提高，一定程度上推动了制造业的结构升级，假设1得到验证。

其次，社保征缴机构改革对技术密集型企业数量产生显著的正向影响。一方面，这说明改革一定程度上可能促进了新的技术密集型企业进入；另一方面，也说明改革可能具有一定的激励效应，促进了企业的研发创新[32]，原先的劳动密集型、资本密集型制造产业也可能通过提高技术要素占比，转型升级为技术密集型企业。假设2得到验证。

第三，社保征缴机构改革对于技术密集型产业利润产值比的影响均不显著且系数较小，即改革对产业的产品附加值没能产生显著影响。可能的解释是，高技能人才短缺，使得技术密集型产业的自身改进提升效果并不显著，产业附加值即产业竞争力这一核心指标没有得到显著提升。假设3得到验证。

综上，改革整体促进了制造业的结构升级，但对产品竞争力无显著影响。

(二)就业效应及机制分析

本文进一步分析社保征缴机构改革对技术密集型产业的影响机制。从传导路径来看，改革可能会对技术密集型产业的劳动力成本产生影响，带来就一定的就业效应(例如影响人均工资和就业人数)，进而使部分技术密集型企业增加技术设备的使用，促进制造业的产业结构变化。对此，本文先检验技术密集型产业的就业效应，以企业亏损额、人均固定资产等作为控制变量，分别对人均工资、就业人数进行回归，并在模型(1)的基础上对固定资产投资比进行面板数据回归，分析改革对技术密集型产业的影响机制。相关结果见表6与表7。

表6 改革的就业效应分析

表7 改革对技术密集型产业影响的机制

由表6的结果可知，社保征缴机构改革对技术密集型产业的工资和就业造成了显著的负向影响。改革要求企业给员工足额缴纳社保，以往不合规遵缴的企业劳动力成本增加，对此，一些企业采取调整工资结构的办法，如调整应缴基数，而扣除社保费后的员工到手工资水平与改革前相比将减少。这可能会使部分企业面临人员流失的用工困境，表6验证了此种情形。

表7的中介效应结果显示，以固定资产投资比来衡量技术投入，改革促使技术密集型企业提高对技术设备的投入，促进技术密集型产业产值占比的提升，同时改革对就业的挤出效应进一步带来人均产值(产值/就业人数)的上升。这表明，改革促进了劳动生产效率上升，推动制造业向高质量方向迈进。

(三)稳健性检验

双重差分法需要保证实验组和控制组因变量之间的差异是由政策冲击导致的，避免其他未能观测到的因素对实验结果的干扰。安慰剂检验是检验双重差分法稳健性的常用方法，主要通过虚拟政策时间进行估计，如果在该虚拟政策前时间点的回归结果不显著，则表明给因变量造成的影响确实是由政策实施导致的。参考李欣泽等反事实检验的方法[33]，本文选择未受改革干预地区作为样本，将社保征缴机构改革的时间依次假设向前推1年、2年和3年，构建虚拟政策变量L1.policy、L2.policy、L3.policy进行回归。以关注的产值占比为例，本文进行了安慰剂检验，回归结果见表8。

表8 安慰剂检验

虚拟政策变量大部分情况下不存在显著的系统性差异，而存在显著性差异的指标则意味着该被解释变量还受到其他随机性因素的影响，这时双重差分法可能会高估或者低估政策变化所带来的影响。本文关注的主要为产值占比这一结构升级指标，由表8可知，技术密集型产值占比在改革政策前1年、2年和3年不显著，说明存在不可观测的系统误差可能性较小，上述双重差分法的结论有效。

为进一步检验结果的稳健性，本文在前述模型(1)基础上依次控制了人均GDP、企业数占比、年份、省份等变量，使用半参数双重差分法进行了稳健性检验，这一方法重新对样本进行赋权和匹配，回归结果如表9所示。改革对技术密集型产业产值占比的影响在1%水平上显著为正，再次验证本文结论的稳健性，改革确实对制造业结构升级起到了正面影响。

表9 半参数双重差分法检验

六、主要结论及政策启示

本文以1999—2009年29个省级行政区的社保征缴机构改革作为准自然实验，利用双重差分法分析了社保征缴机构改革对制造业产业结构的影响。研究结果表明，社保征缴机构改革使技术密集型产业产值占比显著上升1.87个百分点，并促进了技术密集型企业数量上升；改革使技术密集型企业通过提高技术性投入促进技术密集型产业产值占比及劳动生产效率的提升，对制造业结构升级产生一定的正向效应；但改革并没有显著提高利润产值比，不仅对产品竞争力仍无显著影响，还降低了技术密集型产业的就业人数和产业工资水平。总体来看，社保征缴机构改革一定程度促进了制造业产业结构的升级转换，但升级的内在动力稍显不足。

社保征缴机构改革能为劳动者提供更有保障的就业环境，并不必然加重所有企业的负担，只会使一些之前不合规的企业降低劳动力人数或者退出经营，对产业结构优化及企业优胜劣汰具有正效应。据此，本文提出以下建议。首先，稳步推进社保征缴机构改革，为部分劳动密集型制造企业足额缴纳社会保险费设置合理的缓冲期，采取减免滞纳金、分期征缴、“先征后返”等方式妥善处理历史欠费和基数不实等问题[34]。其次，在监管和规范企业缴费行为的同时，适当降低社会保险征缴率，为中小制造企业提供有针对性的减税降费优惠。再次，在制造业结构升级过程中，资本和技术要素更多代替的是低技能劳动力或者高龄劳动力，国家可在就业方面加大政策支持力度，拓宽就业渠道，促进劳动力人力资本的提升，为制造业结构升级储备高素质与高技能人才。最后，在金融信贷支持、研发等方面创造公平的营商环境，激发制造业企业产业升级的内在动力。