基层社会治理的法治保障研究

魏小来

习近平总书记提出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。”在新形势下，基层社会治理应承担社会总体治理功能发挥的基础性作用。随着社会经济的发展和科技水平的提高，适应社会主要矛盾的转化和发展方式的转型是加强基层社会治理的主要任务，法治建设则是构建基层社会治理新模式的重要保障。

一、检视：基层社会治理的现实条件

（一）社会发展面临转型与重构

随着城市化进程加快，我国的社会结构开始发生转型与重构，以东北地区为例，其传统社区和乡村的治理体系日趋解体，在秩序井然的形式層面下社会结构变化引起了社会关系的实质性调整，尤其是社会家庭结构和功能发生改变、青少年社会性加速发展和老年人社会行为变迁。虽然我国基层社会治理模式的摸索取得了阶段性的成果，但是大多基层社会关系日益复杂化、多样化的外在样态对提高基层社会治理体系的创新能力和核心动力提出了新的要求。

（二）法治文化生长受阻

法治文化对行为习惯和价值观念有着深远的影响，因此，法治文化的建设水平不仅折射出当地经济的发展程度，更是基层社会治理能力的思想根基和理论指引。而我国部分基层社会中农业文化的根深蒂固致使法治文化缺少良好的生长环境，虽农业文化的意涵在不断调整和完善，但是“熟人社会”的现实和“人情关系”的异化仍有残存，尤其是农村地区的法治文化“先天不足，后天畸形”，经济发展动力不足、商贸文化的缺失和政策扶持的依赖也制约了法治文化的流动和渗透。

二、反思：基层社会治理的失范与瓶颈

（一）参与活力尚待释放

在基层社会治理中，居民作为政策方针贯彻和落实的主要践行者，普遍存在对参与社会治理工作缺乏热情、缺乏法治意识的特点，根据中国裁判文书网的数据显示，2020年与“合同约定”相关的一审民事诉讼案件，黑龙江有7011件，吉林有8550件，而浙江有22537件，江苏有35298件，这组数据侧面映射了沿海地区与其他地区居民的法治意识差异，法治意识落后的结果就是公众参与基层社会治理的意识和活力被掩埋。此外，我国部分地区基层职能部门仍以“管理”思维为主导，很多基层群众自治组织和社会团体也呈现较为浓重的行政色彩，而在“治理”思维被湮没的现实情境下，综合治理、依法治理的能力无法满足公众期待和时代需要也就在所难免。

（二）部门联动力量较为薄弱

除社会力量外，基层社会治理部门之间一般不存在交叉关系，故联动制度无法发挥功能性价值。首先，碍于有限的司法资源，一般是附近几个乡镇共用一个派出法庭，如黑龙江省H市的主城区法院的派出法为2～3个，而北京市C区法院的派出法庭有7个，上海市P区法院派出法庭有8个，派出法庭建设水平差异性明显;其次，按照“社区嵌入社会”的理论，基层群众性自治组织是基层社会关系和体系建设中的主要变量，但有些地区的基层群众性自治组织并未在国家机关与社会力量间充分发挥纽带作用，致使公共权力与社会参与力量未能形成良性互动;最后，基层社会的治理水平是以不同行动主体间的互动程度为衡量标准的，但各部门在基层社会治理过程中扮演着“各自为战”的角色，未能在社区矫正工作中与派出所、社区形成信息互通和共享，这种现象不利于基层问题形成流程式化解和苗头性干预，并且由于没有统一的执行标准极易衍生社会性问题。

（三）信息化发展有待提高

根据黑龙江省统计局公布的《2020年黑龙江省国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2020年黑龙江省产生授权专利2.8万余件，其中发明专利0.45余万件，而根据浙江省统计局公布的《2020年浙江省国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2020年浙江省产生授权专利39万余件，其中发明专利为5万件，这些数据可以侧面检视一个地区的创新能力和核心竞争力，而信息化水平的提高除了依赖资金的扶持，更依赖于创新发展的内生动力。可见，若基层社会治理过程更多采取传统的机制化和责任化的应对策略，不利于长久维持基层治理的平衡局面，也无法形成体系自洽的制度性规范。学习借鉴沿海地区优秀做法则是将建设智慧行政平台、开发监管系统等作为创新基层治理体系的重点，以江苏省J市X镇为例，通过建设一站式审批平台、开发业务信息共享平台、建立执法人员数据库等方式显著提高了政务服务效率，加快了基层社会治理智慧化、信息化道路开辟的步伐。

三、破题：充分发挥法院职能为基层社会治理提供法治保障

（一）推进法院多元化纠纷解决机制建设

基层社会的矛盾纠纷以家庭、婚姻、亲朋、邻里等纠纷为主要样态，这类纠纷的血缘性使双方在长期的冲突和对抗中产生了尖锐的矛盾，如若审判程序存在瑕疵，易引起当事人通过不合理的途径表达诉求，因此，挖掘多元化解纷的优势，完善以人民调解、律师调解、社会力量参与、公证对接为主要手段、“一站式”解纷平台建设为信息化保障、立足各地基层实际情况的多元化纠纷化解机制成为首选。

建立为健全多元化纠纷解决机制极具意义，如吉林省高级人民法院于2014年印发了《吉林省高级人民法院关于推进多元解决纠纷机制建设的指导意见》，其中对设立方式、队伍建设、衔接流程、类案化制度、部门联动等方面作出了详细的规定，包括鼓励退休的司法人员、人大代表等作为社会力量积极参与，并通过限缩适用范围来防范因扩张性适用阻碍当事人诉权的实现以此兼顾事实性效果。以吉林省J市两级人民法院为例，推进多元调解和繁简分流的模式后，进入诉讼程序的案件照同期相比大幅下降。依据其公布的多元化纠纷解决改革工作总结报告，2017年1月至8月一审案件上诉的发回重审和改判比率照同期下降0.64%，提升了司法质效，达到了公正、效率、社会三大价值有机统一。

有些地区的多元解纷机制也逐渐呈现一些短板：首先，人民法院的解纷机制滞后。乡村中传统的封闭式管理逐渐瓦解，法律关系间的主体发生变化，村民与村民之间的法律关系逐渐演变为村民与企业、社会团体以及其他组织之间的法律关系，从单一的侵害集体经济组织成员权益纠纷、相邻土地纠纷、土地承包经营权纠纷逐渐发展为涵盖建设用地使用权纠纷、侵权责任纠纷、劳动争议等多种类型交叉重叠的纠纷，单一的社会主体参与、不清晰的部门管辖边界和多元化解纷机制的机械性已经无法适应基层治理对个案规范的需要;其次，多元化解纷队伍建设滞后。根据上文吉林省印发文件可以看出，调解人员除法学专业人士外，还包括社会团体、基层组织中的工作人员，调解队伍整体素质和专业水平值得商榷，难与基层社会治理的需求契合;最后，对多元化解紛的认识不足，聘用人员、办公场所、技能培训等方面需要投入大量资金，在诉前调解和诉调对接的信息化建设方面也要有大量资金支持，如果因认识不足而缩减资金投入，则为多元化解纷工作的内生动力和外在活力带来消极影响。

基层法院在完善多元化解纷机制时，首先应当完善诉调对接机制，设立分级处置制度，根据案件的标的额、案件的案由等个案要件事实分级进行处理，调解是一项“争分夺秒”的工作，要准确、快速识别案件纠纷的层级才能制定出纠纷缘由、解纷方式、解纷主体三者高度匹配的方案;其次，厘清适用范围和职责边界，碍于多元化纠纷解纷机制的宏观性描述，少许法院以追求结案率为目标盲目提升诉前调解、诉前对接适用比率，以调代审、调审不分的情况时有发生。而北京市高级人民法院于2016年发布的《北京法院立案阶段多元调解工作的规定》，通过明确调解工作的时限、适用种类、对案件的再审查、司法救济途径等内容明确了多元化解纷的范畴;最后，加强对调解队伍的培训，依据调解人员的来源、知识结构、思想政治水平、社会阅历设置不同的培训内容和培训方式，为调解工作做好充足的人才储备。

（二）提升法院派出法庭履职能力

法院的派出法庭不仅行使裁判职能，更承担“送法下乡”和保持基层和谐稳定的职责，因此加强派出法庭建设是为基层部门联动提供指引、动力和法治保障的重要基础。

“从基层上看去，中国社会是乡土性的”，这是学者费孝通曾经对中国社会做出的概括性评价，准确又精炼。随着传统的基层封闭式管理模式已经趋向于瓦解，基层法院派出法庭在基层社会治理中开始承担三方面的使命：公正裁判、送法下乡和化解纠纷。派出法庭如果没有主动将自身嵌入基层社会，就无法实现设立派出法庭的价值预设。则无法实现与多部门联动化解纠纷，这就削弱了基层社会治理的法治力量。此外，在特定区域，尤其是在少数民族聚居区的群众经过长期的、反复适用、没有违背公序良俗的风俗习惯未受到审判活动的重视，仅完全依赖“法条主义”和文义解释，这种机械性审判使规范性效果与事实性效果产生人为割裂。

作为派出法庭，首先，应将解纷端口前移。以甘肃省L市X区F派出法庭为例，其设立了普法宣传的流动阵地，积极开展巡回审判工作并组织群众观看，让人民群众在接受法治教育的过程中重拾亲情、唤醒家庭责任感，为多部门合作联动提供了更多的可能性;其次，应注重释法说理工作。释法说理兼具维护合法权益和司法公信力的双重价值，包括庭前引导、庭审说明以及判后答疑，即将后果式思维与规范式思维结合，充分发挥社会法学视域下的法律工具性价值并为基层社会行为提供指引和示范;最后，司法权与社会力量相辅相成，应当认识到司法机关和社会力量各有职责分工和优势属性，社会力量是填补公共权力在基层社会治理中功能性空白的重要手段，充分发挥社会组织的主动调节和劝导作用才能避免当事人产生不良情绪、防止恶性事件发生。

（三）提高基层法院治理的法治信息化水平

信息化深挖司法信息资源、打击司法腐败的特点使其成为法院深入参与基层社会治理的重要手段，也是基层社会治理中向信息化管理迈进的科技发展导向和主要驱动力。但是法院系统的信息化建设存在地域性差异。以法院执行工作为例，东北地区虽然在“基本解决执行难”的攻坚活动中智慧执行取得了阶段性进展，但是仍然以传统线下的查询、控制等执行方式为主，而根据浙江省发布的《浙江省高级人民法院浙江省公安厅关于贯彻<关于依法规范人民法院执行和公安机关协助执行若干问题的通知>的意见》，可发现浙江省2007年形成了法院执行局与当地公安部门互通共享、信息联动的网络查询系统，2020年浙江省L市法院又与当地的自然资源和规局划联动合作，将不动产登记系统与执行系统双向衔接，实现了网上多跑、线下少跑的高效率财产查控目标。除此以外，湖南省C市法院系统开发了全国独有的“锁屏”送达信息系统，这些举措使法院工作向规范化、透明化迈进，为法院积极参与基层社会治理提供了科技力量和社会大众的支持。

因此，首先应当加强审判平台的建设，以黑龙江H市的主城区基层法院为例，派出法庭仅设立在矛盾较为集中的乡镇，其他偏远地区的当事人由于交通问题无法亲自参与庭审，而加强诉讼服务网络平台、网络庭审平台和网络阅卷平台建设，既提高审判效率又便于偏远乡村的当事人充分行使其诉权;其次法院应当以科技平台为依托，加强与其他职能部门的联动，通过合作实现信息互通互享和畅通协助，尤其是在基层社会治理中，基层法院与公安部门派出机构、基层政府的配合是必要的;最后尝试在诉讼执行环节引入区块链技术，此类技术相对成熟的是广东省G市法院系统，通过该技术解决了证据真实性认定的难题、为存储证据提供了技术支持、保证了电子证据在诉讼环节的真实性。

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作  者：黑龙江省哈尔滨市道里区人民法院法官助理

责任编辑：刘小侨