多元主体参与城市老旧小区物业管理的合力困境与破解

张欣 张贵群

我国正处于大规模城市建设向高质量城市管理的转型阶段，老旧小区综合治理作为城市管理的主要内容，是推动城市更新、促进城市发展的重要内容。党的十九大提出，要满足人民群众“有更舒适的居住条件，更优美的环境”的期盼， 2020年7月国务院办公厅出台《关于全面推进我国城镇老旧小区改造工作的指导意见》，为老旧小区改造指明方向。在这样的大背景下，全国各地纷纷加快推进老旧小区改造，老旧小区的基础设施和公共服务设施得到很大改善。据住房和城乡建设部公布的数据， 2019年以来全国累计新开工改造城镇老旧小区11.2万个，惠及居民2000多万户。老旧小区改造后，老旧小区工作重心从“如何建好”逐步转变到“如何管好”上来，如何保证改造效果的持续性和常态化，对老旧小区物业管理提出了更高的要求。而目前，老旧小区由于产权结构复杂、基础设施陈旧、物业收费困难等原因，为市场化的物业企业所排斥，这成为城市治理的难点和痛点。面对老旧小区物业管理存在的诸多问题，有学者提出多元主体参与，合力解决老旧小区物业管理的问题，但是多元主体参与并不必然会形成合力。由于角色站位、目标任务、利益诉求等诸多方面的差异，很难形成合力，存在协同困境。因此，本文以协同治理为视角，分析协同治理主体“合力困境”的根源，把握不同主体间的利益分化和关联，提出促进形成协同合力的对策建议，以期对物业管理理论与实践有所裨益。

一、小区物业管理中社会协同治理的微观体现

社区治理是社会治理的最基本单元，而社区治理的关键环节在小区物业管理，小区物业管理与居民日常联系密切，物业服务水平直接关系到居民的居住质量和生活质量，直接关系到居民的获得感和幸福感。如果说老旧小区改造需要自上而下的行政推动以保证效率，那么改造之后，如何保障改造效果的持续性、长效性则需要自上而下和自下而上的纵向整合以及横向协调，即多元主体的广泛参与和协同治理，因为通过行政力量实现的秩序整合很可能是外观上的、是暂时的、脆弱的，如果不加以协同治理，很难保证管理效果，老旧小区将再次陷入无序状态。从我国城市发展来看，我国城市发展已经由扩张推进向存量更新转型，作为城市存量更新重要内容的老旧小区治理需要在国家治理体系和治理能力现代化的语境下，用公共治理理念来加以诠释和引导，依靠人民共同推进，多元主体协同治理则是一项重要的探索和实践。并且，随着国家治理政策的鼓励、居民参与意识的增强、市场化改革的长足进步，多元主体协同治理成为社会基层治理的常态。十九届四中全会提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，从属于社会治理体系的社区治理、小区物业管理也应该以此为指导原则，培育城市内在活力和释放城市内生动力，鼓励社会多元主体协同参与，党政机关、物业企业、社会组织以及居民都应该直接或间接地参与老旧小区物业管理，发挥各自作用，形成合力，这样才能破解老旧小区治理的难题，推动老旧小区物业管理的有序进行，保持老旧小区的活力与韧性。

二、物业管理中多元主体合力困境

（一）老旧小区物业管理的主要利益主体及诉求

利益主体是指利益的所有相关方，是有利害关系者，对物业管理成功与否有重要影响的组织或群体。从当前物业管理的过程来看，老旧小区物业管理中涉及的利益主体包括基层党委及其领导下的政府、居委会、物业企业、居民（业主委员会）、各种社会组织等，本文着重介绍党委及其领导下的政府、物业企业、居民（业主委员会）。

1.基层党委及其领导下的政府

在我国党是领导一切的，在社区普遍设立有基层党组织。基层党组织是基层各项事业的引领者、组织者、牵头者。在老旧小区物业管理中，基层党组织在小区建立党支部，联系居民党员，直接通过所属党员发挥作用，作为基层党委来说，做好基层党建，发挥战斗堡垒作用，提升服务组织能力是他们的主要任务和目标。政府，主要是党领导下的基层政府。目前，政府组织是资源的主要拥有者，没有他们的参与，社区公共问题难以解决。在物业管理中，政府履行社区公共事务管理职能，通过做出规划、制定政策、发起项目、组织实施、监督考核等，维护社区及居民的公共利益。基层政府虽然代表公共利益，但是由于自身的角色站位，也有自身的利益追求和价值偏好。老旧小区治理虽然有利于城市经济发展，但对于基层政府来说更多的是政治任务，改善城市面貌、满足公共利益、达到绩效考核是地方政府的目标追求。

2.物业企业

物业企业是以营利为目的，直接参与社区公共服务供给的机构，是物业管理的主要实施者。目前的老旧小区原隶属于国家或集体，由于国企重组、企业改制等原因，目前一些老旧小区处于“三无状态”（无物业管理、无主管部门、无人防物防）。由于老旧小区基础条件差，前期投入大，盈利空间小，专业物业企业不愿进驻老旧小区提供服务，所以在很长一段时间很多老旧小区物业管理由基层政府出资委托社区居委会负责实施。但随着市场经济的发展，居民对美好生活的诉求愈加强烈，仅靠社区服务难以满足居民个性化与多样化的需求，引入专业的物业企业提供物业服务成为必然。作为进驻老旧小区的物业企业来说，既具有一般企业所追求的利润最大化、投入成本最小化的特點，同时又要求其兼具公益性，承担一定的社会责任，因此，老旧小区的物业企业的利益诉求主要是增加经济收益，提升企业价值，对进驻的物业公司有补贴的利益空间和提升公益性品牌效益是使其参与的主要原因。

3.居民（业主委员会）

老旧小区中的居民存在“熟人—生人”二元分化现象。一方面，很多老旧小区是原单位分房，主要居住者是单位内部职工及家属，人口结构呈现老龄化，邻里之间呈现熟人社会的特征;另一方面，由于企业改制、生活条件的改善等原因，也有很多原居民搬离到别处，但老旧小区的位置优越、交通便利、配套成熟、租金低廉等特征，常常吸引着周边从业人员居住，呈现租客化、生人化倾向，无论是老龄化结构还是生人化结构，都对小区物业管理工作的顺利推进提出了挑战。业主委员会（简称业委会）是小区业主自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，是小区业主整体利益的代表，负责与物业公司、基层政府等组织进行沟通，以维护和实现小区业主利益。目前，由于老旧小区业主难以联系、老年人多、租户多，业委会组建相对困难，内部决策机制尚未形成，即使成立了业委会的小区，也没有正常发挥其作用。居民和业委会的利益诉求基本是一致的，主要是改善居住环境、降低生活成本、房屋保值增值等。

（二）老旧小区物业管理中各参与主体间协同困境

协同意味着不同主体对共同目标而形成的合力，然而在实践中，这种合力并不总是能够形成。本文将协同合力失败主要归于两个因素，一是从实践层面看，各主体参与协同过程中的成本与收益不对等，二是从思想层面看，各主体参与协同过程中缺乏价值认同。

1.主体参与协同成本与收益的不对等

无论是组织还是个体，作为理性的经济人，各方参与协同源于在协同中获取收益的预期，当收益达到预期，协同的意愿和积极性就高，反之则低。但在参与协同实践中，各主体在身份、地位、能力、资源拥有等方面多是不对等的，这种不对等体现在地位更高的主体拥有更多在话语权、主导权和决定权，最终形成一种“强者主导”的协同模式。在老旧小区物业管理协同治理之间中，以政府为代表的公权力因掌握更多的协同资源，处于相对强势的一方，享有更大的主导权，发挥更强的控制力和影响力，这在一定程度上造成治理主体间利益结构失衡，在与物业企业的关系结构中，政府影响甚至决定物业企业进入小區物业服务的准入门槛，主导着物业企业“做什么”和“怎么做”，导致其自主性受限、利益受损，难以发挥主观能动性为小区居民提供精准的服务。同时，老旧小区的居民以及居民自组织还不太成熟，在参与意识、参与能力和参与效能方面还存在很大不足，基本上是有提供什么样的物业服务，就接受什么样的服务。在这种主体力量结构下，相对弱势的一方缺乏话语权，有时得不到应有的利益补偿，导致其在协同治理中积极性和主动性大打折扣。

2. 主体参与协同过程中价值认同的缺乏

价值认同是多主体参与协同治理的首要条件。参与者对于协同蓝图的理解和看法会在一定程度上导致主体参与协同的动机和意图的不一致，最终导致协同失效。在老旧小区物业管理中，各参与主体之间，参与主体内部之间具有层次性，不同层次主体都有各自的认知、各自的目标和价值追求，对协同目标的设定和理解、对协同蓝图的勾画都有所不同。老旧小区物业管理涉及政府、物业企业、居民等各个参与主体，他们的目标和动机并不完全一致，居民更关注自身的需求，关注自身利益是否得到保障，在参与治理时，会基于对与自身利益的相关度的认知，对其他参与主体的认同程度，来选择“是否做”以及“怎样做”。政府组织更多关注政治价值取向，关注政治任务是否实现、绩效考核是否达标等。物业公司作为市场化、契约化的运作组织，其逐利属性决定了在参与协同治理过程中更加关注经济价值取向，如何实现自身的经济利益。协同目标的不一致使各协同主体不会采取短时间内有损于自身利益的来换取整体利益，例如，政府站在自身的角度，希望物业企业能少一些经济利润的考量，多承担一定的社会责任，而物业企业认为经济利益是其安身立命之本。老旧小区居民希望少缴或不缴物业费，而收取物业费是开展物业服务的基础。所以，如果没有共同的价值指引，在参与治理过程中，各参与主体只会关注自身利益和价值的实现，追求自身利益最大化，难以形成合力。

三、多主体参与老旧小区物业合力困境的破解

实践证明，传统的政府单一主体治理能够保证治理过程整体性和高效性，而多元主体协同治理更能保证治理效果的持续性和常态性。但多元主体之间由于利益考量、价值取向等的不同存在合力困境影响有效协同，因此需要进一步强化协同体系内部的权力分配和制度安排，调动各参与主体的积极性和行为的一致性，增强协同合力。

（一）完善协同领导，强化导向指引

在协同治理实践中，由于协同主体之间的身份地位、价值观念、利益需求不同，极易产生合力困境的情况。因此，需要在协同主体之外，找到一个高于各主体的权威组织或机构来对各主体进行导向指引。在我国，党是人民利益的忠实代表，是领导一切的。“党建引领社区治理是我国基层社会治理的独特优势。”应充分发挥基层党组织在平衡各参与主体利益、调动各主体积极性，推动协同进程方面的核心引领作用。小区物业管理作为社区治理的微观路径，应遵循党委领导与多元主体参与融合的逻辑，确保党组织在微观治理领域“有效在场”，整体上呈现出一种“中心—耦合”型的治理网络。从当前老旧小区治理实践来看，党组织主要通过以下方式嵌入小区物业管理：一是搭建平台，整合多方力量。党组织在整合社会资源、组织社会力量方面具有独特的“动员优势”。面对小区居民需求的多样化、参与主体多元化和社区事务复杂化的现状，党组织的领导下，建立居委会、业委会、物业公司、小区居民、社会组织等共同参与的多方联席会议制度，打造多元主体共建共治共享的治理格局，有效破解集体行动的困境。二是挖掘党员骨干力量，有效动员群众。组织动员群众是基层党组织组织力的重要体现。党员是处理社区事务、解决社区矛盾的骨干和领袖，基层党组织发掘政治素质强、协调能力突出的党员干部和群众，通过发挥他们的先锋模范带头作用来动员群众、组织群众。三是以党建推动物业管理转型升级。以党建融入、引领提升老旧小区物业管理，重视党建引领，通过物管、业委会建设确保物业管理的政治方向，加强物业企业党组织建设，建立物业管理工作体制和机制，通过培训教育等措施，提升物业服务能力和水平等。

（二）发扬制度优势，规范主体行为

协同治理的出发点是“厘清并协调好治理各参与主体之间的利益关系，明确各自的角色或功能定位，以形成和谐共赢的利益结构”。在老旧小区物业管理协同治理过程中，如何让各主体和谐有序、良性参与离不开政府，特别是基层政府组织的引导作用，政府的合理定位非常关键，控制力太强，其他主体就容易陷入被动参与，不利于发挥其他主体的积极性和主动性;控制力太弱，就会主体参与就会变得无序，最终难以形成合力，协同无效。政府应该发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对其他参与主体的支持和培育，引导各参与主体自我管理、自我服务，驱动各参与主体形成协同合力，实现充满活力、和谐有序的治理局面。基层政府组织主要通过以下方式发挥作用：一是通过制定政策，建立合理的制度安排和权力分配，充分兼顾各主体的利益，实现参与主体利益共赢，防止协同中收益和付出的不对等。二是推动治理重心下移，引导各参与主体各司其职。尽可能地实现资源下沉，加强网格资源配置，把各参与主体下沉到网格，实现各参与主体权责一致，充分调动多元主体参与的积极性和主动性。三是探索参与式治理新模式。通过政府购买服务，开展以居民需求为导向的、多方受益为目标的物业服务项目化管理，以项目为载体实现参与多元主体合作共治，准确界定各利益主体的权力义务边界，统筹协调其间关系。

（三）培养价值共识，形成物业管理共同体

党十九届四中全会提出，要“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”作为微观社会治理的小区物业管理的主要目标就在于通过各参与主体间的协商沟通，形成良性互动的“社区共同体”，而“社区是一定地域范围内的居民、群体和组织，为了解决地域性集体问题、追求地域性集体福利而发起的集体行动场域。集体行动场域的核心动力是“社区共同利益”，但是随着社会的发展，社会不同群体间的异质性不断增大，“各种同质或异质的组织形成特定的组织网络，并在网络中进行利益博弈和利益妥协”。各主体间缺乏共同的价值共识，只关注自身的利益得失，个体的理性常常导致集體的非理性，实现协同合力更是难上加难。因此，应该通过达成价值共识来引导各参与主体的行为。达成价值共识，首先就需要各参与主体围绕物业管理、物业服务树立正确的观念，其中包括树立业主对物业服务正确的消费观念和消费意识，物业企业对业主资产保值增值的管理服务观念以及基层政府主导下加大对物业管理的解释和宣传，提高广大人民群众，特别是老旧小区居民对物业管理和物业服务的认知水平，以各方形成价值共识来推动老旧小区从碎片化走向整合化，从地域共同体向生活共同体、精神共同体、情感共同体的转变  。最终形成老旧小区建设和管理的协同合力。

（四）满足利益需求，提升协同治理的内生动力

多元主体协同的合力困境根源在于利益冲突。在市场经济背景下，不同群体的利益冲突不可避免，解决冲突的关键在于找到各方利益联结点，因此，在老旧小区物业管理协同治理过程中，应该通过利益分析的方法，探寻不同主体的利益需求，把握其内在关联，并建立科学的利益调节机制，在激发各参与主体的积极性、主动性的同时，又能减少因利益冲突导致的矛盾纠纷，以保证小区物业管理协同治理的有序、高效推进。首先，在引入物业企业时，基层政府、业委会、居委会等主体要严把质量关，对进驻的物业企业加强资质审查，定期评估，对达不到评估要求的物业企业进行警示或是重新招聘，以保证居民享有高质量、专业的物业服务，满足居民对美好生活的需求;第二，在推进小区项目决策环节，政府、物业企业、投资者、居民等多主体共同协商，形成各方都认同的方案，从源头上保证各方利益。第三，面对老旧小区先天基础差，前期投入成本高的问题，要对物业企业给予一定的支持和保障，通过购买服务、资源转移、财政补贴等手段，鼓励物业企业进驻老旧小区，并提供高质量的物业服务。通过利益的公平公正分配，进一步提升各主体参与老旧小区物业管理的内生动力。

基金项目：国家社会科学基金项目“城市老旧社区公共安全协同治理机制研究”（项目编号：20BZZ051）阶段性研究成果。

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作  者：张 欣，重庆工商大学公共管理学院讲师

张贵群，中共重庆市委党校公共管理学教研部副教授

责任编辑：钟学丽