房屋和市政项目工程总承包实践中的典型问题

储成荣 张海斌 金艳

工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。总体上看，实行工程总承包有利于有效控制成本和工期、促进项目参与方的融合与创新，不过，对建设单位和工程总承包单位管理水平要求比较高。从江苏省海安市的实践来看，个别工程总承包项目因建设单位前期调研不够充分、技术方案不够明确、风险承担机制不够合理等原因导致工程建设项目在具体实施过程中存在争议，影响了项目的推进。本文根据海安市的具体项目经验，分析了工程总承包中的典型问题，并提出了解决策略。

基本情况

2019年以来，海安市共有18个大型及以上房建和市政项目采用了工程总承包（EPC）模式进行发包。18个工程总承包项目合计最高限价为551836.89万元，合计中标价为469910.15万元，整体下浮率为14.85%。

按照资金性质划分：财政性资金项目共11宗，占61%；国有企业资金项目共7宗，占39%。

按房建和市政类别划分：房建类项目共16宗，占89%；市政类项目共2宗，占11%。

按发包阶段划分：可研阶段共10宗，占总数56%；初步设计阶段共8宗，占总数44%。

按工程总承包单位资质划分：特级资质实施的共13个，占72%；一级资质3个，占17%；三级资质1个，占5.5%；设计资质1个，占总数5.5%。

按工程总承包单位所在区域划分：本地企业中标13个，外地企业中标5个，本地企业中标率72.22%。

实践中存在的问题

采用工程总承包能够有效压缩发包环节，设计和施工同步配合、深度融合，降低协调矛盾、工期成本可控。但工程总承包在我国起步较晚、发展较快，与之相应的配套实施细则和措施未跟进，处于“摸着石头过河”阶段，建设单位、承包单位在自身能力和水平上与推行工程总承包模式发包的要求相比还有一定的欠缺。具体如下：

市场方面

工程总承包单位要求同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。我国建筑市场庞大，各个环节都有着其特殊性，专业分工全面化与细致化。与此同时，存在条块分割较为严重的问题，设计、施工各成体系，彼此之间关联性不大，导致工程总承包管理市场培育度不足。

建设单位方面

一是前期准备不够充分。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《总承包管理办法》）第六条明确规定，建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。但在实际工作中，个别建设单位因前期调研和需求论证工作不充分、不到位，未能充分考虑项目自身的情况及项目建设的客观情况，特别是在土地政策处理、项目周边环境、项目周边基础设施情况、项目方案充分论证、项目初步设计等方面做得不够细致，出现需求漏项、建设内容缺失，初设深度不够而导致后续变更情况较多，成为后期合同履行过程中产生争议的主要原因。

二是项目管理拘泥于传统。采用工程总承包组织实施方式，对建设方来说，重点在选择报价合理、优质高效的工程总承包单位，并在竣工后进行全面验收，常称为交钥匙工程。工程总承包模式下，建设单位的管理职责相对减少，但实际实施过程中，个别建设单位对于工程总承包企业信任度不足，对专业分包、材料采购等干预较多，造成工程总承包企业自主性不够，对供应商和分包的管理难度增大、实施成本增加、实施困难增多。

三是合同风险条款把握不到位。目前，海安市工程总承包项目绝大多数采用总价合同报价，一定程度通过竞争方式将风险转嫁给工程总承包单位。但实际施工中，部分项目因施工条件复杂、周期长以及外围不可控的或不可预见的情况，使得建设单位与总承包单位之间产生纠纷。

承包单位方面

工程总承包是一项复合型、系统性项目，一个合格的工程总承包企业，不仅要有完善的内部制度、架构作为支撑，还要大量具备法务、商务、设计管理、施工管理等能力的复合型人才，才能做好工程总承包项目。部分工程总承包企业在设计、施工、采购各环节及管理方面尚未形成相对成熟的机制，缺少专业化的管理团队，造成管理能力不精不强，工程总承包项目盈利绩效被摊薄，实施效果差强人意。

完善工程总承包的建议

建筑行业主管部门要加强工程总承包企业的培育，提升工程总承包企业市场竞争力

海安市被誉为“建筑之乡”，建筑业是海安市经济的重要支柱产业，全市共有建筑业企业569家，其中特级企业3家，一级企业26家，2家企业名列《江苏省工程总承包示范单位名单》。建筑行业主管部门要积极支持有实力的建筑企业进入工程总承包市场，鼓励其与综合实力较强的设计单位联合、做大做强。

建设单位要把握项目特点和实际需求，合理采用工程总承包组织实施方式

一是加强建设内容和项目需求的前期调研论证工作。在项目前期，建设单位要加强对项目水文地质、工程地质、地形等基本情况进行勘察，对建设范围、建设规模、建设标准，功能要求内容进行全面、深入的研究。建设单位可通过招标等方式委托专业设计公司进行设计，必要时可邀请专家对需求进行论证，进一步明确项目需求，提升初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合。同时，以量化形式对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等作出要求，清晰、明确地描述项目需求，避免出现因项目前期准备不足影响建设项目效益发挥的现象。

二是留足工程总承包项目实施的准备时间。《总承包管理办法》第七条规定“建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序”。建设单位应严格执行建设项目基本程序，及时申请办理项目环评、规划、土地等有关前期手续的审批。建筑工程施工许可证是建筑施工单位符合各种施工条件、允许开工的批准文件，是建设单位进行工程施工的法律凭证。当各种施工条件完备时，建设单位及时依法办理施工许可证手等审批手续，领取施工许可证，保障项目正常有序推进。

三是明确工程总承包项目发包前置条件。项目通常在可行性研究、方案设计、初步设计完成三个阶段进行工程总承包模式发包。在初步设计阶段，主要设备或材料要求已经清晰，招标控制价的准确度较高。建议国有资金投资建设项目采用工程总承包方式发包，发包条件参照政府投资工程项目的，须在初步设计审批完成后进行，能更好地控制材料、设备及做法，从而达到控制质量及满足业务需求的目的。

四是建立合理的风险分担机制。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）规定：承包人采购材料和工程设备的，应在合同中约定主要材料、工程设备价格变化的范围或幅度；当没有约定，且材料、工程设备单价变化超过5%时，超过部分的价格应按照本规范附录A的方法计算调整材料、工程设备费。像这些因价格波动、国家政策调整、建设单位原因导致工期延长和费用增加的，属于建设单位应承担的风险。建设单位不可将自己的风险推脱给工程总承包单位，同时工程总承包单位也不可将风险转嫁于建设单位。建议建设单位对合同风险条款给予高度重视，约定价款调整机制等风险控制条款，不能简单一刀切笼统采用固定总价合同。既要考虑财政资金增值保值，也要考虑社会影响，因时因势、综合考虑，选择合同计价方式和风险分担机制。

五是赋予工程总承包单位法定自主权。《总承包管理办法》第二十一条规定：工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但在实践中，建设单位对工程总承包商可以采用直接发包的方式进行分包的专业工程、材料采购，业主单位仍然提出招标要求，从而影响项目建设进度。建设单位在项目实施过程中，除了以暂估价形式明确属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的依法必须进行招标以外，其他内容应当由工程总承包单位自主决定专业分包方式，从而有效减少招标层级，确保工程顺利实施。

建筑企业须着力提升与工程总承包组织实施方式相适应的业务技术和综合管理能力

针对工程总承包项目特点，工程总承包企业要立足工程总承包项目组织实施人员素质能力、专业技能需要，建立满足总包业务发展需要的管理体系框架，培养熟悉管理模式与核心业务过程、具备扎实项目管理专业知识的复合型人才，紧跟前沿热点趋势，组织项目同步建设，聚焦核心业务环节，深化关键要素管控。提升工程总承包项目管理者的资源整合能力和核心管理能力，掌握新形势下企业提质增效的新方法，培养合格的工程总承包项目管理从业者。

结语

推行工程总承包是建筑市场改革的方向，从江苏省内其他县市的实践情况看，实施工程总承包可以提高工程项目建设管理水平，有效控制建设投资、加快建设进度，提高工程质量和效益。随着改革不断深入、制度不断完善、法律意识不断增强、项目监管的日益规范以及建设方和承包企业能力建设等工作的加强，工程总承包市场将迈入成熟健康的发展轨道。

（作者单位：海安市行政审批局）

（责编：梁晋）