关于框架协议订立及委托代理的几点思考

黄钢平 韦素梅

财政部公布的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称“财政部110号令”），已于2022年3月1日起施行。其明确集中采购机构和主管预算单位作为框架协议的订立主体，对符合条件的多频次小额零星采购，可以采用框架协议采购方式实施采购，并明确了框架协议采购方式的适用范围和征集程序等各项管理制度。

框架协议采购是一种全新的政府采购方式，是国家层面于现行的单一项目采购法律规章制度规定之外，对政府采购管理制度的一次重要完善和创新。财政部110号令的施行涉及主管预算单位、采购人、采购代理机构、供应商、财政部门及其工作人员等相关主体。实践中，集中采购机构、主管预算单位及其委托的采购代理机构作为框架协议采购征集人，对框架协议的订立及委托代理等采购执行问题尤为关注，特别是各级主管预算单位，经过近年来财政部对以入围等方式违规设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库等供应商库的清理，各级采购人在法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务领域，累积了较多订立框架协议的小额零星采购需求，急需释放。

框架协议的订立主体

依据财政部110号令第二条等的规定，框架协议主要由集中采购机构和主管预算单位订立。集中采购机构或者主管预算单位（主管预算单位是指负有编制部门预算职责，向本级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织），对技术、服务等标准明确、统一，且需要多次重复采购的货物和服务，实施框架协议采购的，分两阶段程序进行。即：第一阶段，由集中采购机构或者主管预算单位通过公开征集程序，确定入围供应商并订立框架协议；第二阶段，由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。

框架协议的订立和采购委托代理

依据财政部110号令第五条等规定，采用框架协议采购的，对集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议，集中采购机构应当拟定框架协议采购方案，报本级财政部门审核后实施。对集中采购目录以外品目，由主管预算单位负责征集程序和订立框架协议；其他预算单位，如医院、高校等，确有需要的，经其主管预算单位批准，也可以作为征集人，采用框架协议采购方式组织实施采购，并按照财政部110号令关于主管预算单位的规定执行；主管预算单位或经主管预算单位批准的其他非主管预算单位，可以委托采购代理机构代理框架协议采购，采购代理机构应当在委托的范围内依法开展采购活动。从提高采购质效角度看，选择富有政府采购经验的优质的专业化采购代理机构来实施采购，采购人可以更为方便快捷和规范实施框架协议采购活动。

实践中须关注的几个问题

一是预算单位是否可以委托集中采购机构代理框架协议采购？

按照财政部110号令规定，主管预算单位负责集中采购目录以外品目的框架协议采购时，可以自行采购，也可以委托采购代理机构代理采购。而根据《政府采购法》规定，采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购；纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。由此可见，主管预算单位可以委托集中采购机构代理框架协议采购。

但笔者认为，可以并非等同必须，集中采购机构代理采购纳入集中采购目录的政府采购项目，为必须委托代理情形，属于法定强制委托代理，而主管预算单位实施集中采购目录以外品目的框架协议采购时，委托集中采购机构代理采购，属于自愿委托。目前集中采购机构为非营利事业法人，不能以营利为目的，在代理集中采购目录以内品目和单一来源方式以及定点采购（协议供货）等项目时原则上免收代理服务费，在明确的工作职责、相对固定的人员配备和工作负荷情况下，代理非强制性委托业务属于职责外事项，相当于其额外的工作，因此，受不受理集中采购目录以外品目的框架协议采购代理委托，通常取决于集中采购机构的意愿，即集中采购机构有权自主决定是否接受主管预算单位的框架协议采购委托代理。

二是采购代理机构代理框架协议采购时是否可以收取代理服务费？

财政部110号令第二十三条规定“征集人应当编制征集文件。征集文件应当包括‘采购代理机构代理费用的收取标准和方式等主要内容”，但未明确费用收取的依据以及具体条件、标准和方式。如前所述，根据《政府采购法》第十六条第二款的规定，集中采购机构是非营利事业法人，作为事业单位，且不能以营利为目的，即表明一般情况下集中采购机构不收取代理服务费。此前，根据国家和各地相关规定和做法，中央国家机关和各地实施的各类协议供货采购和定点采购，委托同一预算级次的集中采购机构代理时，不向委托人或中标（入围）供应商收取任何没有收费依据的费用，代理协议供货采购和定点采购产生的服务费用由集中采购机构在单位经费中统一安排。由此，笔者认为，集中采购机构实施集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等的货物和服务框架协议采购时，不应收取代理服务费用。主管预算单位或经主管预算单位批准的其他非主管预算单位，委托集中采购机构以外的采购代理机构，代理集中采购目录以外品目的框架协议采购时，应按照财政部《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号，以下简称《代理机构办法》）等相关规定支付代理服务费用。

三是采购代理机构代理框架协议采购时代理费用如何收取？

在封闭式框架协议采购订立阶段，按照财政部110号令第二十三条规定，征集人应当编制征集文件，征集人编制征集文件时应当明确将采购代理机构代理费用的收取标准和方式作为主要内容；第二十八条规定，采购代理服务收费标准及金额，也作为入围结果公告应当包括的主要内容之一。但是，财政部110号令对代理服务收费的付费标准、费用结算和支付方式、时间及条件等事项并没有具体明确。而依据《代理机构办法》第二条、第十三条和第十五条的规定，集中采购机构以外的政府采购代理机构，从事政府采购代理业务的，受采购人委托办理采购事宜，应当与采购人签订委托代理协议，明确采购代理范围、权限、代理费用收取方式及标准等具体事项；代理费用可以由中标、成交供应商支付，也可由采购人支付。由中标、成交供应商支付的，供应商报价应当包含代理费用。代理费用超过分散采购限额标准的，原则上由中标、成交供应商支付；代理机构应当在采购文件中明示代理费用收取方式及标准，随中标、成交结果一并公开本项目收费情况，包括具体收费标准及收费金额等。

对订立开放式框架协议的，按照财政部110号令第四十二条规定，成交供应商与采购人的费用结算为，供应商在履行合同后，依据框架协议约定的凭单、订单以及结算方式，与采购人进行费用结算。因此，框架协议采购（包括封闭式和开放式）的代理费用，如采取由成交供应商来支付给采购代理机构的，代理服务费的结算和支付与成交供应商采购标的物资金的结算和支付不同步，应当更加明确和细化，以避免实践中引起不必要的争议。此外，采用其他采购方式的，一个采购包只能确定一名中标（成交）供应商，而框架协议采购可以产生一名或多名入围供应商，第二阶段由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。在产生多名成交供应商情况下，代理服务费由成交供应商支付的，还应当分别明确每名成交供应商的应负担的费用标准。

四是未依法独立设置集中采购机构的地方如何实施框架协议采购？

依据《政府采购法》规定，集中采购机构由设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立，为非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。目前，一些地方尤其是县（市）级无单独设置的本级集中采购机构。而按照财政部110号令，各预算级次的集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议。对未依法独立设置集中采购机构的地方，这部分的框架协议采购如何实施？这也是目前财政部110号令贯彻执行中须重点关注和亟需解决的实际问题。按照财政部相关规定，对未依法独立设置集中采购机构的地区，其集中采购目录项目的委托代理，可以委托给上级或其他地区集中采购机构代理采购，也可以引入市场竞争机制，将集中采购项目择优委托给集中采购机构以外的采购代理机构代理采购。同时，根据2018年11月中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》精神要求，要开展集中采购机构竞争，允许采购人打破行政级次、地区和部门隶属关系，自主择优选择试点范围内的集中采购代理机构，鼓励集中采购机构积极承接不同级次、不同地区采购人的代理业务，探索建立与集中采购机构竞争相适应的激励和考核机制。但由于体制限制和各地管理情况不一等因素，目前集中采购机构竞争机制改革尚未全面铺开。

对此，笔者建议，实施集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等的框架协议采购时，未依法独立设置集中采购机构的地区，可以委托上级或其他地区的集中采购机构代理采购，也可以引入市场竞争机制，择优委托给集中采购机构以外的采购代理机构代理采购。同时，对委托集中采购机构以外的采购代理机构代理采购的情形，由于社会代理机构为以营利性为目的的市场主体，其代理原本应由集中采购机构实施的采购，所产生的代理服务费用，并没有无偿的经费收入来弥补，且此时社会代理机构为在集中采购机构缺位的情况下，充当了集中采购机构的角色，实施了集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等的框架协议采购。加之在框架协议采购的第一阶段仅确定入围供应商和订立框架协议，第二阶段才由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定成交供应商，实质性订立采购合同，采购代理机构在代理实施框架协议采购时，也不得收取任何没有收费依据的费用，因此，对社会采购代理机构受托代理上述框架协议采购业务，所产生的代理服务费用，应当由同级财政部门（实际的征集人）安排经费负担，即“谁（委托）采购、谁负担”，不得向成交供应商收取代理服务费，转嫁本应由集中采购机构统一安排财政预算资金负担的代理服务费。实操层面，之前一些地方实施的小额零星采购适用的协议供货、定点采购项目，也通过省（区、市）级财政部门、集中采购机构等在省（区、市）域范围内统一实施。笔者认为，在当前正在持续开展的深化政府采购制度改革和优化营商环境等背景下，框架协议采购应当参照此前协议供货、定点采购的做法，根据项目特点各地采购需求，以及征集人等相关方意愿等实际情况，优先采用“省（区、市）域范围内统一实施”的模式，探索开展跨地域跨层级上下联动联合实施采购，以简化采购流程，节省采购成本，提高采购便捷度和采购效率，更好地体现财政部110号令所规定的“框架协议采购遵循讲求绩效的原则”，实现“提高政府采购项目绩效”目标要求。

（作者单位：广西壮族自治区财政厅）

（责编：彭淑荣）