我国城市轨道交通混合融资模式探讨

摘要：

为了缓解城市轨道交通的财政压力，PPP、BOT、BT等政府和社会资本合作的混合融资模式相继出现，并取得一定成效，但在具体项目实施过程中显现出不少问题。以混合融资案例为基础，分析目前我国城市轨道交通领域开展混合融资存在的问题并提出相应建议。为了进一步完善城市轨道交通混合融资体系，建议政府不断完善相关政策，联合社会和企业多措并举，形成良好的城市轨道交通混合融资机制，促使我国城市轨道交通健康、有序发展。

关键词：城市轨道交通;混合融资;社会资本

0 引言

我国城市轨道交通发展迅速，在公共交通领域发挥着极其重要的作用，因其具有快速通达、安全性高、节能环保等优点，成为人们首选的公共交通工具。根据交通运输部发布的2020年城市轨道交通运营数据，截至2020年12月31日，全国（不含港澳台地区）共有44个城市开通运营城市轨道交通线路233条，运营里程7 545.5公里。城市轨道交通工程复杂、投资巨大，1公里的建造成本约7亿元，而后期运维成本也非常高昂。中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2020年度统计和分析报告》显示， 2020年全国城市轨道交通平均单位车公里运营成本约24.6元，而平均单位车公里运营收入约15.9元，运营亏损较大。因此，城市轨道交通建设和运营资金筹集就显得尤为重要。

1 我国城市轨道交通混合融资成功案例分析

城市轨道交通属于准公共产品，具有技术要求高、施工难度大、建设周期长、建设运营成本高等特性，这就决定了其投融资需要以政府为主导。我国轨道交通融资模式除了政府财政投融资或以政府为主导的负债型投融资，目前越来越多社会资本力量参与其中，如PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）、BOT（Build-Operate-Transfer，建设-经营-移交）、BT（Build-Transfer，建设-移交）等融资模式相继涌现。这些政府和社会资本合作的混合融资模式已在国内很多城市应用并取得成功，以下对一些轨道交通混合融资案例展开分析和探讨。

1.1 PPP模式应用

PPP是指在公共服务领域，政府采取竞争性方式，选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价的一种模式。在该模式下，鼓励私人企业等社会资本与政府开展合作，参与既具有公益性，又能产生一定收益的公共基础设施项目的建设[1]。

1.1.1 北京地铁4号线成功应用PPP模式

北京地铁4号线线路全长28.2公里，车站总数24座。工程于2004年8月至2009年9月28日建造，目前为北京最繁忙的地铁线路之一，这为PPP项目的成功运作奠定了基础。

北京地铁4号线工程概算总投资为153亿元，PPP运作分A、B两部分。A部分投资额约107亿元，以土建工程为主，约占总投资额的70%，由国有独资企业北京市基础设施投资有限公司成立的全资子公司北京地铁四号线投资有限责任公司负责;B部分投资额约为46亿元，为车辆、信号等机电设备部分，约占总投资额的30%，由3家公司共同投资设立的PPP项目公司——北京京港地铁有限公司负责[2]。PPP各方签订由主、附协议及后续补充协议共同构成的一系列完整的特许经营协议，协议内容涵盖建设、运营、移交等各个阶段，为PPP项目有效运作提供了明确的操作依据和坚实的法律保障。

1.1.2 启示

首先，在PPP模式中，政府与社会资本方在资源、合理、公平基础上，通过建立契约关系开展合作。其次，政府是PPP项目实施的参与者和政策保障者。北京市出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策，为项目顺利实施提供了政策保障[3]。最后，该项目通过票价机制、客流机制、风险分担及监管机制的有效设计，在政府方的公共利益和社会资本方的经济利益之间找到了平衡点。

1.2 BOT模式应用

BOT是指政府通过特许权协议，将公共基础设施、基础产业项目的特许权授予承包商，由承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设、运营和维护，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权无偿移交给政府。BOT是在互利互惠的基础上分配项目的资源、风险和利益的一种融资方式。

1.2.1 深圳地铁4号线成功应用BOT模式

深圳地铁4号线全线开通后，连通香港、深圳、东莞3地。其中一期工程采用政府财政性资金投资建设，于2004年正式开通;二期按照BOT模式运作，深圳市政府授予香港铁路有限公司（以下简称“港铁公司”）特许经营权，授权其负责二期投资建设，建成后对一、二期运营实施管理，港铁公司成立全资子公司港铁轨道交通（深圳）有限公司（以下简称“港铁项目公司”）实际负责项目建设和运营;三期采用政府财政性资金全额投资建设，于2020年10月开通运营，经公开招募，最终确定由港铁项目公司负责运营[4]。

深圳地铁4号线分三期建设，分别采用了3种不同的经营模式，其中二期工程首次将BOT模式运用在国内轨道交通项目中。深圳市政府明确以授予特许经营权的方式，同意由港铁公司投资、建设、运营深圳地铁4号线35年，其中建设期5年、 运营期30年[5]。港铁公司负责4号线二期工程的全额投资和运营， 以租赁方式对4号线一期统一运营。在特许经营期内，全线票务收入归港铁项目公司所有，同时其承担运营期内更新改造和设备维护费用。

1.2.2 启示

首先，轨道交通需求较大、总投资金额大，给政府财政带来巨大的资金压力，适时引入实力较强的私人部门，可以有效减轻深圳市政府的投资压力。其次，利用港铁公司实力雄厚，具有先进的技术、管理理念及丰富的地铁建设和有效运营经验，可以有效促进深圳、香港两地的沟通、交流、融合。最后，BOT模式将投资者的收益与经营业绩相联系，投资者为了追求利益最大化，会采取各种有效措施改善运营状况。在利益驱动下，港铁公司会提升深圳地铁4号线的经营和管理效率[6]。

1.3 BT模式应用

BT模式是BOT模式的一种变换形式，由政府或其授权的单位作为BT模式项目发起人，经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的BT模式项目主办人，并由该BT模式项目主办人在工程建设期内组建BT模式项目公司，进行投资、融资和建设，在工程竣工后，按约定进行工程移交，并从政府或其授权的单位的支付中收回投资。

1.3.1 北京地铁奥运支线成功应用BT模式

北京地铁奥运支线于2005—2008年建设，全长4.398公里，共设4座车站，是唯一直接进入奥体中心区的地铁线路。

北京地铁十号线投资有限责任公司以BT方式对该支线的融资、投资、建设主体进行国际公开招标。最终由3家公司组成的联合体中标，中标价格为10.95亿元，组建了项目公司——北京中铁工投资管理有限公司（以下简称“北京中铁项目公司”），负责该项目的投融资、建设和施工，在合同期内是项目的拥有者。同时，北京市政府承诺为北京中铁项目公司的银行贷款提供担保支持，出具回购承诺函及第三者回购担保。该项目的特许权合同期为3年，合同到期后，北京中铁项目公司将奥运支线项目的所有权有偿移交给政府方[7]。

1.3.2 启示

首先，采用BT模式，通过产业资本和金融资本的有效对接，促使北京市政府完善国有资产运作机制，重整各类资产，推进了政府融资体制改革的不断深化。其次，引入资金充足、实力雄厚的社会投资者，有利于充分利用社会资源。最后，BT模式通过增加实力雄厚的投资建设管理主体，有利于更好地完成规模大、强度高、工期紧的重大建设任务，有效提高建设投资和资金使用效率，使政府从直接的建设管理中脱离出来，有效分散了建设管理压力及投资风险。

2 我国城市轨道交通混合融资存在的主要问题

在实际操作过程中，我国城市轨道交通混合融资仍存在一定问题，主要表现在以下5个方面：

2.1 政策体系尚未完善，增加项目实施难度

财政部、国家发展改革委虽然已陆续出台政府与社会资本合作的相关政策依据，但尚未形成一个完整的政策体系，并且两部委出台的PPP相关政策存在一些差异，比如项目实施机构的确定、社会资本方的选择方式等规定有所不同。政策体系尚不完善，导致项目全生命周期运作存在隐患，增加了项目实施的风险和难度。

2.2 合作双方信息不对称导致沟通成本增加

城市轨道交通行业引入社会资本，特别是获取特许经营权的合作方式，在全生命合作周期的各个阶段，政府和社会资本方都存在信息不对称的情形。例如，在建设阶段发生设计变更，政府对政策的了解和把握具有绝对的优势，可能存在政府方为了将相关责任转移至社会资本方，而未及时告知和共享政策的情况，可能给社会资本方造成直接经济损失，使其信任感受损。

2.3 根深蒂固的官本位思想不利于有效协作

在城市轨道交通混合融资过程中，政府同时扮演着“裁判”和“运动员”的角色，既是规则制定者，又是项目参与者，而且长期以来，政府潜在的官本位思想可能导致双方合作时不平等，如签订不对等的项目管理协议，或者利用绩效考核牵制和施压项目公司，不利于双方顺利合作，影响项目的有效实施。

2.4 政策受限，资金压力较大

我国的票价制定、土地招拍挂等相关政策在一定程度上影响轨道交通的盈利性。获取特许经营权的社会资本方仅依赖运营期票款收入无法获得盈利，财政需支付大量运营补亏资金，压力较大。另外，我国土地招拍挂制度也在一定程度上限制了社会资本方从地块开发中获取大量收益，如深圳地铁复制香港“地铁+物业”成功模式，却屡陷困境。

2.5 综合性人才紧缺，阻碍融资模式拓展

我国城市轨道交通建设规模不断扩大，融资需求巨大，特别是PPP、BOT、BT等混合融资模式周期长，政策和程序复杂，精通财务、金融、财政、税收、规划等领域的复合型人才缺口逐渐显现，因此加快复合型、应用型和创研型人才培养刻不容缓。

3 对我国城市轨道交通混合融资的建议

针对我国城市轨道交通采用政府和社会资本合作混合融资模式存在的问题，提出以下5项建议：

3.1 有效完善政策体系，保障项目顺利实施

从国家层面出发，全面梳理现行关于政府和社会资本合作的各项政策存在的冲突、矛盾问题，尽快制定相关上位法，明确各部委的管理职责和权限，统一政策实施的标准和规范。同时，提高政策依据的针对性和不同地区的适用性，允许各地区在符合国家上位法精神的基础上，根据各地经济水平、文化差异等实际情况，研究制定符合城市轨道交通领域的地方标准和法规，使政策更具操作性，逐步完善社会资本进入城市轨道交通领域的政策体系。

3.2 建立信息共享机制，提高双方合作效率

在确定城市轨道交通项目采用PPP、BOT、BT等混合融资模式的情况下，政府方和社会资本方可通过建立合理的线上线下信息共享机制，增加双方合作信任感，提高项目实施效率。针对常规日常信息，双方可借助信息化技术，共同建立信息共享平台，政府方及时在平台上共享最新政策，社会资本方及时在平台上发布项目建设或运营相关数据;针对特殊突发情况，建立线下沟通机制，并通过合同、制度等文件形式明确具体操作模式，提高双方合作效率。

3.3 建立科学协作机制，保障合作公平公正

通过与混合融资成熟国家开展多方面交流和合作，充分借鉴其成功实践经验，并结合我国实际，完善我国政府和社会资本协作机制，保障合作公平、公正。例如，有效建立争议协调机制，政府方转变观念，从“监管者”向“合作者”转变，充分利用协商、调解、仲裁和诉讼等方式解决争议事项;科学建立建议处理机制，充分利用各自优势，提出建议，论证可行性，付诸实施，相互配合，有效合作。

3.4 探索创新政策机制，有效缓解资金压力

在城市轨道交通领域探索创新政策，如在保障公益性的前提下，根据当地经济实际情况，适当采用浮动票价机制，给予项目运营公司适度的票价自主权;在政策层面保障“轨道+物业”模式，即城市轨道交通项目与上盖物业，以及沿线地块开发有机结合，建立国家层面的政策体系，通过合法程序赋予轨道交通运营公司地块开发权，用物业开发收益反哺城市轨道交通建设投资和运营，缓解资金压力。

3.5 大力培养综合人才，实现优质人才储备

政府、社会和企业共同发力，培养城市轨道交通领域的复合型专业人才。政府制定并完善相关人才培养和保障政策，政府部门、社会机构、企业可通过联合开办城市轨道交通专业院校、扩大职业教育培养规模、开设融资专业课程、深化校企合作培养模式等方式，着力培养精通法律、金融、监管、财政、税收等领域的复合型人才，实现城市轨道交通融资领域复合型优质人才储备。

4 结语

我国逐渐在城市轨道交通领域引入了PPP、BOT、BT等政府和社会资本合作的混合融资模式。该类融资模式在推进过程中，在一定程度上缓解了财政资金压力，但同时出现政策不完善、协作不顺畅等一系列问题，影响项目有效实施。为了进一步完善城市轨道交通融资体系，政府、社会和企业各个层面要多措并举，解决目前混合融资实施过程中存在的问题，使我国城市轨道交通融资更加顺畅，轨道交通行业更加健康、有序、稳步发展。

参考文献

[1]黄礼健.PPP运作机制分析和国际经验启示[J]. 新金融，2016（7）：34-40.

[2]李波，万丽亚.社会资本参与轨道交通 PPP 项目的难点与对策[J].当代经济，2017（7）：4-5.

[3]许树生，徐志超. 轨交存量项目社会资本参与策略[J]. 中国投资，2019（17）：94-96.

[4]刘用铨. 新基建领域推行PPP模式探析：以北京地铁四号线为例[J].财会月刊，2020（13）：145-151.

[5]黄志斌.浅析 PPP 项目融资方式、面临的问题及建议[J].环渤海经济瞭望，2021（3）：28-31.

[6]高雁翎.轨道交通投融资问题研究[J].财经界，2021（3）：76-77.

[7]招瑞莹.可持续发展的城市轨道交通投融资模式思考探究[J].财经界，2021（8）：59-60.

收稿日期：2021-12-31

作者简介：

胡溢男，女，1987年生，本科，会计师、注册会计师，主要研究方向：财务管理。