监察与国家审计协作机制研究

摘要：监察体制改革之后，隶属于行政系统的监察机关转而成为行使国家监察权限的专责机关，负责开展廉政建设和反腐败工作。自此，监察与审计分属于不同的监督体系，但是作为同样具备监督职能的机关，监察机关与审计机关在线索移送、审计成果运用等方面可开展合作。就目前我国监察机关与审计机关的协作开展情况而言，仍然存在协作单向性、交流不顺畅等突出问题。进一步明确监察机关与审计机关协作的程序，构建业务协作机制、组织协调机制，辅以保障机制，以强化监察机关与审计机关现阶段协作成果，有利于形成监督合力，保障国家反腐事业顺利推进。

关键词：监察体制;审计协作机制;反腐败

0 引言

国务院设立审计机关，依法对财政收支、财务收支等进行审计监督。审计机关是县级以上地方各级政府的一个组成部门，履行行政职能。作为对比，国家监察体制改革之前，监察机关作为政府内部的专门监督机关，依据《行政监察法》对政府及其公务员和政府任命的其他人员进行监察[1]。2018年监察体制改革之后，监察机关不再是政府的职能部门，转而成为独立的国家机关。

虽然我国当下坚持监审分立的制度模式，但是基于反腐败事业的需要，监察机关与审计机关之间不应割裂，而应相互协作，形成监督合力。监察机关与审计机关的设立均具备“廉政”“反腐”的目的，这也决定了监察机关与审计机关在工作过程中，尤其是在查处职务犯罪方面存在较多合作。随着我国监督体系的逐渐完善，这种协作关系会愈发紧密。但是就目前的协作成效来看，协作单向性、交流不充分、保障不健全等问题仍然突出，而且这些问题正阻碍监审协作顺利进行。关于监审协作，国内有学者提出，国家审计与国家监察协同监督的实践路径规划应围绕根本原则、组织支撑及技术支撑展开;也有学者基于不同的视角，剖析现有问题并提出完善建议。但是，目前学界鲜有文章结合监察机关与审计机关协作机制的具体制度构建进行阐述。在监审分立模式下，可通过制度构建解决监审衔接所面临的问题，构建业务协作机制、组织协作机制及保障机制，从而推进监督体系向前发展。

1 监察与审计应当分立

监察与审计应当分立还是合一，是学界存在争议的问题。有关这一问题，学界目前有3种观点：监审合一、监审分立、监审重组。监察体制改革之后，我国确立了监审分立的制度模式。我国的监察机关与审计机关具备应当分立的理由及理论基础。

1.1 监审应当分立的理由

国家审计发源于公共受托经济责任理论，初始目的在于公共收支核算，即经法律授权的专门国家机构对使用、配置和管理公共资源、公共财政、公有资产等的公共机构进行监督。随着我国社会的发展及法治化水平的进步，国家审计被赋予国家治理层面的使命。尤其是我国步入新时代，人们对审计的认识进一步加深，审计范围进一步拓展，审计方式也呈现多样化趋势。

审计本身具备专业性，因此，审计监督相较于其他监督具有特定的内容和方式。我国的监察机关和审计机关都是独立的、专门的监督机关。国家职能扩大使得国家审计的内容涉及财政、国企、环境及领导干部经济责任。审计机关的核心

任务除了反腐败，还包括提升绩效、服务财政政策的有效制定、构建宏观经济和国家未来发展战略，国家审计主要通过保障财政活动的责任落实和政策的有效制定来实现其功能。综上，监察与国家审计虽然在监督内容及监督任务方面存在部分重合，但是审计方法和审计技术本身具备专业性，所以不宜将国家监察与审计合一，否则将极大地影响审计发挥专业性。

此外，基于对审计独立性的考虑，审计机关不宜与监察机关合并。高质量的审计工作要求审计组织和审计人员利用专业知识和技能独立进行审计，并且对外保持充分的独立性。而审计机关的审计对象也包括监察机关，如果审计人员和组织并不具备应有的独立性，而与被审计单位存在过分紧密的联系，同时缺乏外部制约，那么审计组织和人员在审计中就难以做到摒弃主观意见，出具客观、公正的审计报告。

1.2 监审分立的理论基础

监察机关与审计机关应当分立，主要是基于权力制约理论。如果不对权力行使的边界加以控制，那么腐败很容易滋生。权力控制的“第一原理”即：防止权力滥用，就必须以权力制约权力。中国共产党作为马克思主义政党，自身具备反对腐败、政治建设廉洁的政治本色，始终将廉政建设和反腐败斗争置于突出位置。尤其自党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央充分总结中外权力监督理论和国家治理经验，不断探索强化监督效果的途径，发展适合中国国情的马克思主义监督理论。马克思主义监督理论强调所有的公权力都要受到监督。“公权力”一词被写入《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），表明了党中央反腐败的决心，也为监察法规体系的构建提供了基石。

基于马克思主义监督理论，监察权与审计权二者是相互监督的关系，那么，分别行使这两项权力的监察机关与审计机关只有分立，才能实现彼此间充分的监督。首先，监察机关能够监督审计机关并没有争议。新修订的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）规定，“审计机关和审计人员应当依法接受监督”，这必然包含监察机关的监督。《监察法》规定监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监督，而审计机关本身行使国家财经监督权这一公权力，所以审计机关应受国家监察机关的监督。

2 监察与审计应当协作

监察机关与审计机关目前仍然是分立的，但是分立并不意味着二者绝对割裂，相反，二者应当在一定范围内开展协作。结合中国特色法治化进程的整体推进，审计机关与监察机关开展协作是大势所趋。监察机关与审计机关应当协作，主要基于以下3个原因：

2.1 二者均具备反腐败职能

监察机关与审计机关在各自的监督范围内积极发挥作用，但同时二者也在国家权力监督体系中扮演重要角色。正是基于巩固反腐工作效果的需要，监审机关应形成监督合力。我国国家机构是在遵循民主集中制的前提下，由各个国家机关组织起来的有机体，以人民的根本利益和意志为立足点，建设中国特色社会主义。不同的国家机构行使的国家权力可以划分为决策权、执行权和监督权。仅就“三权”中的监督权的行使就已经涉及多个国家机关。《监察法》明确了国家监察委员会的定位及其与其他国家机关之间的关系。监察委员会是专责行使国家监察职能的国家机关，也是党领导下的反腐工作机构[2]。

审计承担的使命也涉及诸多反腐败的内容。法律规定审计在履行职责过程中发现违纪违法线索，视具体情况分别移送纪检监察机关或司法机关。审计掌握案件线索及相关审计信息后，及时上报，经由党和国家领导人批示，由纪检监察等部门进行查处。随着腐败行为越来越隐蔽，在蛛丝马迹之中及时发现犯罪线索且迅速处理，无疑对审计工作提出了更高要求。通过查阅以往的案例可以发现，我国的审计具备相应条件，可成为刺向腐败的利刃。国家开发银行原副行长王益违规发放贷款，受贿高达1 000余万元，这一案件的线索源于审计署。原辽宁省委书记王珉、国务院国资委原主任蒋洁敏、国家开发银行原党委副书记姚中民等人，也因为审计署在审计工作中发现涉嫌职务犯罪的线索，被中央纪委调查，最终交由司法机关依法处理。可见，监察与审计本身属于监督权的范畴内，担负反腐败的使命，是党和国家监督体系中极为重要的组成部分。

2.2 二者通过协作弥补各自的不足

监察机关与审计机关在反腐败事业中发挥专业优势，各尽其责，但也存在不足。通过协调配合，二者的功能可以实现有效弥合。

监察委员会在经济监督方面具有一定局限性，原因在于监察委员会仅整合了监察、反腐相关部门的职能[3]，未将具备专业经济监察技能的机关纳入其中。这样引发的后果是监察机关未能在腐败刚出现苗头时及时采取行动，只能在腐败造成一定后果后，采取手段进行惩治。尤其当前腐败隐蔽性极强，手段愈发多样，在线索获取和证据调查方面仅凭监察机关一己之力是不够的。回归到问题的核心——腐败本质是权力寻租，也就是掌握权力的一方利用手中的权力谋取非法利益，而获取的利益大多体现在经济方面。根据《中华人民共和国国家审计准则》的规定，审计机关的审计任务包括针对单位、项目、资金的审计，对主要负责人的经济责任审计，以及对特定事项开展的专项审计调查。所以，审计机关的专业优势可以有效弥补监察机关专业性不足的问题。同时，我国的国家审计本质是国家治理系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”[4]。2个机关可以通过协同，加强监督合力，实现反腐败力量的高效统一。

与此同时，监察可以弥补国家审计独立性方面的不足。本次审计法修改的独立性和权威性是审计最本质的特征，是审计的灵魂所在[5]。审计的独立性是权威性的基础，如果审计不能保证独立性，那么权威性将失去保障。我国的行政型审计模式带有明显的弊端——现行审计体制使得国家审计难以审计“同级财政”。从表面上看，审计机关是对本级财税部门进行审计，而实质上审计的是本级政府，这样的难度可想而知[6]。审计部门对重要部门和敏感领域难以涉足，如财政收入流失、支出失控、决策失误等问题，究其深层次原因，正是受审计领导体制的制约。本次《审计法》的修订，突出了党对审计工作的领导，大大强化了审计的独立性。同时，审计与监察协作也可以持续巩固审计的独立性地位。监察体制改革后，监察委员会不作为政府的职能部门运行，而是成为反腐败的专责机关，监察机关的独立性已经得到充分保障。而监察与审计协同，可以大大加强审计机关的独立性，弥补审计体制本身的独立性不足。

2.3 监督体系始终坚持党的统一领导

我国的监督体系内在地包含党的监督体系和国家监督体系，这是由我国的政体决定的。我国监督体系要始终坚持在党的统一领导下进行。2018年，我国对监察体制进行改革，深化国家监察体制改革、建立国家监察委员会的重要目的在于，加强党对反腐败工作的统一领导。

审计工作对党和国家的事业全局及经济社会发展发挥着极为重要的作用。尤其是随着我国进入新时代，国家对审计工作愈发重视，审计范围逐渐广泛，审计的独立性和权威性得到进一步加强。在这种情况下，健全审计监督，需要在坚持中国共产党的统一领导下进行布局，在政治、思想、组织及业务等方面进一步加强党对审计工作的领导。审计工作需要在深刻领会中央精神的基础上，合理配置审计资源，积极跟进中央的大政方针的落实情况，以及党政领导干部工作履行情况。本次《审计法》修改旨在回应这一时代命题，于第二条增加了“坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”的表述。

3 监察与审计协作中的不利因素

监察机关与审计机关在履职过程中已经涉及很多协作内容。根据审计署发布的数据，仅2020年全国就审计1.8万名领导干部，向纪检监察机关等移送问题线索近4 000件。随着国家反腐事业的推进，协作配合也将进一步落实，但是目前监察与审计的协作效果并不符合整体预期。监察与审计协作面对的问题主要集中在以下3个方面：

3.1 协作的单向性较为明显

监审协作的开展应当是双向的，不能以一方是另一方的辅助机关的形式进行。但是，我国监察机关与审计机关协作的单向性在法律规定和实务中均有体现。《监察法》第34条规定审计机关对监察机关的协作时使用的是“应当”一词，而《审计法》第41条规定审计机关提请其他机关协助使用的是“可以”一词，审计更像监察机关的辅助机关。此外，在实践中，常常发生监察机关在审计部门抽调审计专业人员的问题。“审计全覆盖”意味着审计机关负责的审计工作会愈发繁重，监察机关抽调人员则令审计资源更紧张，并不利于审计工作的开展。

3.2 审计机关与监察机关交流不充分

开展交流对监审机关协作具有积极影响，但是目前监察机关和审计机关的人员在实践中存在信息共享不及时、信息交流不充分等问题。一方面，缺乏人才交流机制。监察机关和审计机关的人员的日常学习和交流仍限于各自机构中，尚未实现跨机构的学习和交流，由此导致各自机关的人员在信息获取途径方面受限，并不利于监审协作机制的进一步完善。另一方面，监察机关和审计机关之间的沟通尚未制度化。目前二者更加倾向于各自在机关内部进行纵深学习和交流，对于打破信息壁垒、实现机关之间交流的意愿并不强烈。

3.3 审计的地位有待提高

监察体制改革后，监察权地位得到提升，但是作为协作对象的审计权却难以与监察权的地位相匹配。同时，审计地位的提升也滞后于实践之需要。通过对审计发展历程的回溯可以发现，随着社会的发展，以及我国法治化水平的进步，国家审计被赋予国家治理层面更深层次的使命。尤其自我国步入新时代后，人们对审计的认识进一步加深，审计范围进一步拓展，审计方式也呈现多样化趋势。本次《审计法》修订显然已经注意到这一问题。如何进一步强化党对审计工作的领导，如何构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系是审计工作面临的长期课题。

4 监察与审计协作机制构建

监察机关与审计机关的协作是必要且关键的，面对横亘在监察机关和审计机关面前的诸多问题，应在协作机制构建上找寻突破口。具体而言，可以构建业务协作机制、组织协作机制及保障机制。

4.1 构建业务协作机制，打破协作单向性

监察机关和审计机关进行协作的事项需要进一步细化，此外还需要围绕业务开展构建相关机制，目前需要建立以下业务协作机制，以确保协作的顺利进行。

第一，构建包括日常工作和专项工作在内的联系协调机制，完善联席会议制度。建立联系协调制度，需要监察机关的案件监督管理部门和审计机关的法制部门作为枢纽，负责协调双方协作事项办理、重要情况通报等日常沟通事项。审计机关与监察机关在履行各自的监督职能时，基于成本与收益的权衡，大多会选择将有限的监督资源集中在阶段性的重点项目上。此时，如果监察机关与审计机关没有对二者协同监督的内容予以系统规划及统筹安排，将导致各自的工作计划在监督对象、内容、时间上发生一定冲突，一方面会浪费监督资源，另一方面还可能制造二者监督缺失的空白地带。所以，监察机关监督管理部门和审计机关法制部门可以根据具体情况进行专项沟通，充分发挥监督的综合效应。同时要进一步完善纪检监察机关与审计机关的联席会议制度，对有关召开召集、组织方式、议事规则等事项做出明确规定，充分考虑会议成员的协同目标、需求和利益，争取实现多方共赢[7]。

第二，完善审计线索移送制度。规定审计署移送工作的仅《审计署关于进一步规范审计移送工作的意见》这一部门规范性文件，但是此文件于2006年12月发布并实施，难以较好地应对监察体制改革之后的监审关系，文件涉及的审计机关及其派出单位与监察机关、检察机关及公安机关之间的内容大部分应做出调整。至于地方立法，根据目前法律网站检索，规定审计移送工作的有吉林省于2018年年底发布的《吉林省审计厅关于印发审计移送工作管理办法的通知》。由地方审计单位制定文件，对审计移送事项进行规定，是个别省市采取的做法，但是这种立法形式带来的不利后果也很明显：移送规定不统一，相应案件的移送标准、移送部门、移送对象和范围更加难以确定。此外，完整而有效的线索移送制度，还要求纪检监察机关将是否立案、是否予以处理处分的情况及时反馈给审计机关。

第三，加强业务沟通协作，提升协作的双向性。审计机关在制定审计项目计划前可以征求监察机关意见，监察机关可以将需查证事项反馈给审计机关，并建议审计机关对信访反映较多或有其他突出问题的单位或部门主要领导予以重点关注，并将相关事项纳入审计计划。审计机关在开展审计工作前，同样可向纪检监察机关获取被审计单位的举报信息等，在监察机关工作允许的前提下，商请纪检监察机关予以提供。纪检监察机关在查办案件或监督检查过程中，对涉及审计专业技术的部分，可以商请审计机关进行查证。如审计人员紧缺，审计机关可以推荐具有相应资质且信誉良好的专业社会审计机构，并做好组织协调工作。

4.2 构建组织协作机制，推动工作交流常态化

第一，建立工作小组，负责组织定期或不定期的协作问题交流研讨会，丰富2个机构之间的工作交流。监察机关与审计机关之间经常协作，但是并没有具体的组织来负责协调二者之间的协作事项，所以组织层面的有效统筹需要交给专门的工作小组负责。工作小组需要梳理纪检监察机关与审计机关定期和不定期协作的具体事项，在2个机关之间进行有效的信息传递，实现信息互助常态化。

第二，在人力资源方面，部分学者建议采用人才定期调用的方式，实行人力资源整合，以便对各自的人才力量进行补充[8]。从实践角度出发，审计人员了解监察人员工作中的监督重点，监察人员进一步知悉审计人员的日常工作，可以大大提升二者协作交流的效率。但是也应注意到，审计专业性强，专业技术和工作程序都带有极强的审计专业特色，所以涉及与监察人员的调用时，需要充分考虑工作人员的专业知识掌握情况，并且积极开展职业技能培训，扫除工作人员的专业技能障碍。

4.3 构建保障机制，大力提升协作效果

第一，严格落实法律责任，加强责任追究。审计工作需要被审计单位及人员的配合，大多数情况下审计工作能够顺利开展，但是阻挠审计工作开展、不配合审计工作完成的现象仍然存在。所以，构建保障机制过程中需要考虑这些消极因素，并加强对引发乱象的相关责任人和单位的责任追究。审计机关履行工作职责过程中，当被审计对象存在拒绝、阻碍审计工作正常进行等行为时，可以商请纪检监察机关依法追究相应人员及单位的责任。纪检监察机关和审计机关应该切实加强责任追究，对隐瞒不报、压案不移或失密泄露造成严重后果的，依照有关规定追究相关人员责任。

第二，提升审计独立性。党的领导能够大大提升审计的独立性。此外，还应该注意经费方面的保障，这一点在本次《审计法》修改中也有涉及。在坚持行政型审计的基础上，实行财政单列，将审计费用纳入中央财政预算，交由审计委员会对经费进行核定，再由财政部限期拨款。涉及地方的审计经费问题，应由地方各级人民代表大会对同级审计机关的经费进行管控，由同级财政部门限期拨付给同级审计机关。采用这种审计经费管理方式，一方面可以在一定程度上保障审计的独立性，解决国家审计实践中难以解决审计“同级财政”的问题，增加中央和地方审计部门的执法力度，加大审计工作的向心力;另一方面则体现在立法工作保障上，以监察体制改革为参照，逐步提升《审计法》的立法位阶，让审计权得到充分实现。

5 结语

监察机关与审计机关在协作中呈现的问题不利于我国反腐败事业的顺利推进，当前的监审协作机制亟须完善。监察体制改革和审计管理体制改革正是推动监审协作进一步优化的重要契机。监审协作机制的构建需要在业务协作机制、组织协作机制及保障机制等维度展开，多措并举，形成监督合力，坚定不移地推进党风廉政建设和反腐败斗争。

参考文献

[1]刘畅.权力结构视域下的国家监察体制改革与优化[J].行政论坛，2020，27（5）：18-24.

[2]马怀德.监察法学[M].北京：人民出版社，2019.

[3]李嘉明，杨流.国家审计与国家监察服务腐败治理的路径探索：基于协同视角的思考[J].审计与经济研究，2018，33（2）：1-9.

[4]刘家义.中国特色社会主义审计理论研究[M].北京：商务印书馆，2013.

[5]秦荣生.受托经济责任论[M].大连：东北财经大学出版社，1994年.

[6]贾成海.审计独立性问题研究[M].北京：中国文史出版社，2014.

[7]范海啸，田富军.政府审计与纪检监察协同运作中的冲突及应对策略[J].领导科学，2020（8）：16-18.

[8]张艺琼，冯均科.监察体制改革下的国家监察与国家审计协作机制[J].财会月刊，2018（24）：130-134.

收稿日期：2021-12-26

作者简介：

田瑛琪，女，1996年生，硕士研究生在读，主要研究方向：监察法、审计法。