厦门市餐厨垃圾收运与资源化处理体系的建设、问题及对策研究

摘 要：餐厨垃圾收运与资源化处理体系是城市基础设施建设的重要一环，不仅关系食品安全和人民健康，又是节能减排、改善环境质量的重要抓手。2015年6月，国家发展改革委员会、财政部、住房和城乡建设部批准厦门等25个城市成为国家第五批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。为此，厦门市在试点要求的框架下，通过采取创新收运模式、引进先进工艺、出台管理办法和搭建信息平台等手段，建立健全了餐厨垃圾收运、处理、监管的完整体系，试点期内超额完成国家试点任务，为其他城市餐厨垃圾的治理提供了有价值的借鉴。

关键词：餐厨垃圾；体系建设；资源化；政策建议

中图分类号：C916；X799.3 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００29 — ０5

餐厨垃圾是指餐饮业经营者、单位食堂在餐饮服务、集体供餐、食物加工等活动中产生的食物残余、食物加工废料、废弃食用油脂等废弃物［1］。餐厨垃圾兼具污染和资源两种属性，一方面可以通过厌氧发酵、好氧堆肥、饲料化等资源化手段制备生物柴油、沼气、有机肥等资源。但若得不到有效处理处置不仅容易引发环境问题，甚至会出现“垃圾猪”、“地沟油”等乱象，引发食品安全隐患［2］。

因此，在“十二五”期间，国家发展改革委员会、财政部、住房和城乡建设部分五个批次确定了100个餐厨垃圾资源化利用和无害化处理试点城市。落实“十二五”规划纲要和《循环经济发展战略及近期行动计划》提出的循环经济重点工程实施目标［3］。厦门市作为第五批试点城市之一，经过五年的试点建设，厦门市建立了完善的餐厨垃圾收运体系及资源化利用和无害化处理设施，同时制定有效的监管措施，具有良好的经济、社会和资源环境效益。因此，本文以厦门市为例，分析厦门市试点城市建设的典型经验，研究包括厦门市在内许多城市现阶段餐厨垃圾管理方面存在的问题，并提出相应的政策建议，提高我国城市餐厨垃圾管理水平。

一、厦门市餐厨垃圾的产生状况

通过对厦门市餐厨垃圾处理厂的调研，发现入厂餐厨垃圾一般含有10-20%的杂质，以玻璃、骨头、贝壳等硬杂质为主。餐厨垃圾含水率较高，一般达到70-90%，蛋白质、纤维素、淀粉等有机质含量占干基质量的86%，油脂和盐分含量分别达到1-5%和1-3%，同时还具有氮、磷、钾等微量元素［4-5］。但是由于不同区域存在较大的经济发展水平和生活习惯差异，餐厨垃圾的性质也有所不同［6］。

厦门市自试点开始至2020年12月底，共集中回收餐厨垃圾约42.7万吨，思明、湖里、海沧、集美、同安和翔安六区分别占总收运量的35.7%、24.7%、13.9%、12.5%、5.9%和7.3%。从年均动态来看（图1），2015年12月，厦门市瑞科际公司餐厨垃圾处理厂建成投入试运行，湖里、海沧、集美三区率先启动收运工作，月均收运量仅2.7吨/日。2017年5月，全市餐厨垃圾收运量达到196吨/日，仅用不到两年时间完成了国家试点城市目标任务（192吨/日）。2020年2-4月厦门市餐厨收运体系受到疫情的冲击，日收运量有所下降。但2020年12月，厦门全市餐厨垃圾收运量达到452.0吨/日，约为目标任务的2.4倍。

二、厦门市餐厨垃圾收运与资源化处理体系

1.餐厨垃圾收运体系建设

2015年，厦门市市政园林局发布了《厦门市市政园林局关于抓紧做好餐厨垃圾收运准备工作的通知》［7］，从餐厨垃圾收运合同管理、收运路线确定、台帐管理、车辆配置标准、餐厨垃圾桶设置配套要求、收运时间与频次等进行规范，有效保证了厦门市餐厨垃圾收运工作的合理、有序、标准化进行。

截至2020年12月，厦门全市六区共配备3、5和8吨三种型号专用餐厨收集车116辆，专业收运作业人员363人，发放专用餐厨收集桶15620个，开辟餐厨垃圾收运线路85条，建立了2871个餐厨垃圾回收网点。

通过回收网点建设，实现厦门“定时”、“定点”餐厨垃圾收运作业模式。借助电子信息化平台和车载GPS定位系统，有效规划餐厨垃圾收运线路监管车辆运行路线、车速和收运完成情况，有效避免了车辆路边停靠影响道路正常交通，解决了车辆高峰时段无法停靠和较窄巷道无法通行等现实问题。另外，回收网点建设也破解了餐厨垃圾产生量少、分布零散和车辆收运难等问题，使餐厨垃圾从分散产生到源头就近集中，大大节省了车辆收运时间，提升了作业效率；同时通过信息化平台观察网点收运情况，能够及时发现可能存在的应收漏收事件发生。回收网点建设极大地促进了餐厨垃圾收运工作低风险、高质量、高标准、高效率的完成。

2.餐厨垃圾资源化处理体系建设

厦门市采用BOT形式由瑞科际公司投资建设餐厨垃圾资源化利用和无害化处理厂，将集中收运的餐厨垃圾运到指定的瑞科际公司餐厨垃圾处理厂进行处理，提取的粗油脂外售给具备资质企业制备生物柴油，生物质进行厌氧发酵，沼气发电资源化利用，沼渣脱水填埋无害化处理；瑞科际公司按要求建立处理台帐制度，定期向市级主管部门报告。2020年12月，瑞科际餐厨垃圾处理厂日均餐厨垃圾处理量达到452.0吨。自2015年12月开始试点至2020年12月31日，瑞科际公司累计处理餐厨垃圾42.6万吨，产生沼气3532万m3，沼气发电6432万kWh，同时提取粗油脂14481吨。该厂生产的沼气发电厂区自用，余电外售并入电网，提取粗油脂外售给生物质能源有限公司制备生物柴油。截至2020年12月31日，瑞科际公司累计外售电量和粗油脂量分别为2664万kWh和13091吨。

3.保障体系建设

（1）法规体系建设

厦门市2017年出台实施全国首部全链条管理，全过程控制的垃圾分类法规《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》［8］。在此基础上，针对餐厨垃圾管理特点，发布了《厦门市餐厨垃圾管理办法》［1］、《关于加强厦门市餐厨垃圾收运工作方案的通知》［3］、《厦门市市政园林局关于下达2020年餐厨垃圾收运计划的通知》等一系列政策法规。管理办法涵盖餐厨垃圾产生、收集运输、处理全过程，提出了设施建设和日常监管的具体要求，明确了各级政府、企事业单位、市民的义务和职责。收运方案则规范餐厨垃圾收运合同管理和台帐管理，明确收运路线、车辆配置标准、餐厨垃圾桶设置配套要求、收运时间与频次。保证全市餐厨垃圾收运与处理工作统一、规范、有序。

（2）组织体系建设

厦门市建立了有效的工作保障机制，成立了分管副市长任组长，各区政府分管副区长及市相关职能部门领导任成员的餐厨垃圾收运工作领导小组，负责全市餐厨垃圾收运工作的筹划、组织、协调、及对各区餐厨垃圾收运工作的指导、检查、考核等工作。领导小组下设办公室，办公室挂靠厦门市市政园林局，办公室主任、副主任分别由厦门市市政园林局、厦门市城市管理行政执法局分管副局长兼任。同时各区也成立了相应的区级领导小组开展工作。市市政园林局、市环卫中心组织协调和监督管理区环卫中心开展具体的日常收运工作。厦门市政府将餐厨垃圾收运工作纳入市政府对各区政府环保目标责任考核和年度绩效考核指标，各区政府将餐厨垃圾收运工作纳入区政府对各区环卫主管部门的年度绩效考核指标，这些工作机制的建立为餐厨垃圾收运工作的顺利推进提供了强有力保障。

（3）经费保障机制

厦门市政府对餐厨垃圾收运处置工作在资金上给予保障，将国家试点城市中央财政补助资金用于补助各区收运体系建设。同时市、区两级财政部门积极保障餐厨垃圾收运处置经费，市级财政将餐厨垃圾处置费用纳入年度部门预算，由市环卫中心支付给瑞科际公司；区级财政将餐厨垃圾收运经费纳入年度预算，由各区环卫中心采取购买服务方式支付给收运企业。

（4）管理制度建设

《厦门市餐厨垃圾管理办法》［1］规定餐饮企业要建立工作台账和执行排放申报制度；同时为规范餐厨收运管理和保证集中收运的餐厨垃圾运往要求餐厨垃圾收运企业建立收运工作台账，并在收运过程中执行转运联单制度，详细记录餐厨垃圾的种类、数量、去向等情况；要求瑞科际公司餐厨垃圾处理厂建立处理工作台账，并制定相关安全管理制度或规章，有效保障了终端处理设施的正常安全运行。同时，各区制定了专用餐厨收集车辆和车载设施操作规程，并对参与收处工作的车辆司机、跟车人员和管理人员进行收运车辆规范驾驶、车载设备操作流程和安全注意事项等组办多次现场培训。完善的安全管理制度有效避免了厦门市餐厨垃圾资源化利用和无害处处理试点工作中重大事故的发生。

（5）监管体系建设

厦门市搭建了餐厨垃圾电子信息化监管平台，可对餐厨垃圾收集、转运与终端处理情况进行全面实时监测。同时厦门市向社会公布了投诉举报的方式，任何单位或个人只要发现收集、转运及处理等环节的违法行为，可向环卫主管部门和城管执法部门投诉举报，由专人负责了解具体投诉情况及被投诉现场情况，并进行整改、反馈和记录。市环卫中心制定了《厦门市生活垃圾处理设施运营考评暂行办法》，通过月查年评、视频监控系统和建立与环保联网的中在线监测系统对瑞科际公司餐厨垃圾处理厂进行实时监控，并定期出具监管考评报告。市环卫中心还通过公开招标方式引入第三方考评，通过第三方每季度一次的专业考评，全面客观的反馈了解厦门全市及各区的餐厨垃圾收运和处理工作开展成效，曝光短板，及时整改完善，全面提升厦门市餐厨垃圾收运处置工作水平。有效的监督管理体系保障了厦门市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理项目建设的高质量推进。

（6）宣传体系建设

利用报刊、电视、电台广泛宣传餐厨垃圾管理有关政策与法规。加强对学校的宣传教育，形成崇尚节俭、合理消费、适度消费的理念，以此减少校园食堂餐厨垃圾的产生量，同时让孩子在校园内养成的环保意识和行为能带回家中，从而影响更多的人。在《厦门市餐厨垃圾管理办法》［1］颁布后，市、区环卫部门积极开展了有效的餐厨垃圾收运管理办法宣传工作，并积极联合城市管理执法部门对不主动配合收运工作的餐饮企业进行上门宣传，加强了对餐厨垃圾产生、收运、处理全过程监管要求，各级政府、企事业单位、市民的义务和责任及有关违法行为惩处条款的宣传，让“绿色餐厨我们在行动”理念逐步深入人心。

4.实施成效

（1）规范餐厨垃圾收运，保障食品安全和人民健康

利用试点项目建立了完善的餐厨垃圾收运处置体系，有效规范了餐厨垃圾排放、收运与处理工作。在“非洲猪瘟”疫情横行时期，较好地控制了餐厨垃圾再次流向畜禽养殖系统，对“非洲猪瘟”防控起到了积极的作用。同时响应了《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》中对“地沟油”整治和餐厨垃圾管理的要求，不仅实现餐厨垃圾资源再生利用，而且有效保障了食品卫生安全和人民群众身体健康，对提高厦门城市形象和人民生活质量具有十分重要的意义。

（2）实现餐厨垃圾资源化利用，促进节能减排

通过引进国外先进的餐厨垃圾资源化利用和无害化综合处理工艺，厌氧发酵产生的沼气用于发电，除为餐厨垃圾处理厂提供生产和生活用电外，富裕电力外售并入电网，在一定程度上缓解了城市用电对一次能源的依赖程度，减少了一次能源消费过程中的二氧化碳等温室气体排放及氮氧化物等空气污染物的排放；餐厨垃圾处理过程中提取粗油脂可供后续提炼加工生物柴油，生物柴油属于可再生能源，可替代一次能源消耗。

（3）减少污染排放，改善环境质量

餐厨垃圾收运处置工作有效规范了餐饮企业的排放行为，减少餐厨垃圾直接排入雨水、污水排水管道现象，减少恶臭的发生，切断了餐厨垃圾对土地和水质的二次污染，有效改善餐饮企业周边环境，提升了市容环境卫生质量。餐厨垃圾集中收运从源头上有效降低餐厨垃圾带来的二次污染风险，切断了原有垃圾处理链，促使社会环境、生态环境恢复到最佳的状态，有效改善了人民群众的生活环境质量和厦门市的市容市貌，促进了城市环境卫生的改善，为实现城市生态文明建设提供重要支撑。

（4）解决厦门市餐厨垃圾出路的问题

在餐厨垃圾收运处置工作开展前，厦门市餐厨垃圾由餐饮业直接排入清洁楼或厨余垃圾收运系统，随后进行填埋或焚烧发电等低附加值方式处理，不仅导致环境污染、尾气排放等二次污染问题，还导致大量有机养分白白浪费。建设餐厨垃圾资源化利用和无害化处理系统对餐厨垃圾进行系统性的合理处理并利用，实现了经济、环境和社会多重效益的统一，不仅符合可持续发展实现循环经济的要求，更符合人居城市的生态环保绿色发展理念，是城市经济发达的标志。

（5）节约项目建设用时、用地和投资成本

餐厨垃圾处理厂是在瑞科际公司“reCulture”生活垃圾资源再生示范工程的已有基础设施项目上建设，项目共建和设施共享后所需占地仅需在原示范厂基础上增加12000m2，与单独投建相比减少了约50%的土地占用。同时厂区污水排放管道和外部电力线路均直接接入东部固废处理中心线路，污水处理后的三级标准污水排放到翔安区新圩镇污水处理厂，不仅节省了大量的建材投资、外部施工、工程设计和人力成本，也大大缩短了项目建设周期。终端处理设施的投入运行，保证了餐厨收运工作按计划开展，保障了厦门市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理试点工作国家任务目标的完成。

三、存在的主要问题

1.餐厨垃圾集中收运量的有待进一步提升

自开展试点工作以来，厦门市餐厨垃圾管理工作力度空前，收运工作开展成效显著。但受餐厨垃圾灰色利益驱使，岛外非法收运现象仍然存在，少数餐饮企业在收运工作主动配合度较低，阻碍了餐厨集中收运量的进一步提升。

2.餐厨垃圾资源化率有待提高

餐厨垃圾厌氧发酵尾渣具备较好制肥潜力，但以往受制于有关农业政策，且在农田面积逐渐缩减的城市化地区，缺少餐厨垃圾处理尾渣制肥产品的消纳能力。如将制肥产品出售到周边地区，会增加大量运输成本，导致肥料生产基本无利可获，反而会增加餐厨垃圾处理企业运行负担，由此沼渣制肥无法规模化产业化，大量尾渣目前只能填埋或焚烧，资源化利用率有待进一步提高。

3.餐厨垃圾收运处置费用较高

把餐厨垃圾从餐饮单位、机关事业单位、学校的食堂收集转运到瑞科际餐厨处理厂，需要另外组织收运队伍，购置专用运输车辆、餐厨垃圾桶及配备收运人员，财政资金投入较多、收运成本较高。全部交由企业收运，思明、湖里区的吨收运成本近170元，加上瑞科际公司处理一吨餐厨垃圾费用约200元，合计餐厨垃圾吨处理成本约370元。

四、政策建议

1.鼓励使用有机肥料

2021年5月7日，中华人民共和国农村农业部颁布了《中华人民共和国农业行业标准》（NY/T 525-2021）［9］。该标准中已将经分类和陈化后的厨余垃圾来源堆肥，经过检测达标和综合评估后可作为商品有机肥流通，并可用于农业生产系统。国家相关标准和政策的改变，适当打开了尾渣制肥农用通道的同时，建议出台适宜的餐厨垃圾尾渣资源化处理税收或补贴政策，以鼓励餐厨垃圾终端处理厂厌氧沼渣制肥积极性。

另一方面，由于对食品卫生安全的要求及人们环保意识的增强，可能导致餐厨垃圾处理尾渣制肥产品的市场接受度和销售认可程度一般，制肥产品很有可能滞销。因此，需要加强餐厨垃圾处理尾渣制肥产品利用对土壤质量、作物生长、食品安全及环境污染方面的基础性研究及综合影响评估。同时加大相应宣传力度，增强社会公众对餐厨垃圾处理尾渣制肥产品的了解与认识，消除公众疑虑，提升其市场接受度和销售认可程度。

2.加快出台国家层面相应管理政策和法规

厦门市已颁布地方性管理法规《厦门市餐厨垃圾管理办法》，对餐厨垃圾收运工作开展起到了积极的推动作用。但在餐厨垃圾管理实际执法过程中存在一些问题，如集美区餐厨垃圾收运工作管理部门对未按相关要求进行餐厨垃圾收运的餐饮企业进行了象征性经济处罚。事后被商家起诉，因缺少国家层面相关政策和法规依据，法院判处退还商家处罚。另被偷捞的餐厨垃圾多用于喂养自家家禽，不属于经营性行为，且家禽养殖区域多位于非禁养区，无相关处罚依据可依。以上问题主要是由于缺少餐厨垃圾管理与处罚方面上位法予以支撑，对于界定相关部门职能职责及相应违法处罚等缺少法律依据。由此，亟需国家上位法予以明确、界定和统一。建议加快推进国家或省级层面的餐厨垃圾管理办法出台，为地方餐厨垃圾管理、处罚及处置费征收，以及建立更加完善的餐厨垃圾管理制度提供政策和法规依据。

3.加大国家专项资金补助力度

自开始试点截至2020年12月，据估算厦门市餐厨垃圾资源化利用和无害化处理项目体系建设运行，主要包括回收体系建设、电子信息化平台建设、收运企业运营成本及终端处理费用总投资远超已到位的试点城市中央财政补助资金。为应对人口快速增长和收运覆盖率进一步提升所带来的餐厨垃圾收运量增加，需进一步规划建设终端处理设施或扩增原有终端处理设施处理规模。同时也需配备建设相应的餐厨垃圾收集转运体系，仍有较大的资金需求。建议进一步加大对餐厨垃圾资源化利用和无害化处理工作的资金支持力度。

4.开征餐厨垃圾处理费

根据各地政府相关的规定，餐厨垃圾处理一般都推行“谁生产、谁交费”的原则，北京、上海、郑州等城市也在征收餐厨垃圾处理费，收费的对象大多是餐饮企业。理由大体有两个：一是回收和处理成本高；二是通过收费从源头上控制餐厨垃圾的数量。石家庄、福建三明、重庆、昆明、青島、深圳、山东潍坊等地则将餐厨垃圾收费纳入生活垃圾收费体系。按照污染者付费的原则，餐厨垃圾收费应当是合理的环保行为，且餐厨垃圾收运处置费用较高，建议开征餐厨垃圾收费，即可以用于弥补收运和处置费用支出，预计也能减少餐厨垃圾。

〔参 考 文 献〕

［1］厦门市人民政府.厦门市餐厨垃圾管理办法［EB/OL］.http：//www.xm.gov.cn/zfxxgk/zc/zfgzk/2021

12/t20211208_2607038.htm

［2］边潇，宫徽，阎中，等.餐厨垃圾不同“收集-处理”模式的碳排放估算对比［J］.环境工程学报，2019，13（02）：449-456.

［3］中华人民共和国国家发展和改革委员会. 关于第五批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市备选名单的公示［EB/OL］.https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/hjyzy/zyzhlyhxhjj/201505/t20150526

_1314950.html code=&state=123

［4］杨柏松，熊文江，朱巧银.好氧堆肥技术研究［J］.现代化农业，2016（07）：57-59.

［5］尤惠，郑纯智，张国华，等.餐厨垃圾两相厌氧发酵技术的研究进展［J］.广州化工，2021，49（05）：41-43.

［6］李欢，周颖君，刘建国，等.我国厨余垃圾处理模式的综合比较和优化策略［J］.环境工程学报，2021，15（07）：2398-2408.

［7］厦门市人民政府办公厅.厦门市人民政府办公厅印发厦门市餐厨垃圾收运工作方案的通知［EB/OL］.http：//www.xm.gov.cn/zwgk/flfg/sfbwj/2015

06/t20150626_1136649.htm

［8］厦门市市政园林局.厦门经济特区生活垃圾分类管理办法［EB/OL］.http：//szyl.xm.gov.cn/zcfg/fl/201803/t20180320_1858605.htm

［9］中华人民共和国农业农村部.（NY/T525-

2021）《中华人民共和国农业行业标准》［S］.北京：中华人民共和国农业农村部，2021.

〔责任编辑：孙玉婷〕

收稿日期：２０22 — １2 — 12

作者簡介：李小燕（１９８５—），女，福建厦门人，中级经济师，研究方向：工商管理。