浅析辽宁人口形势特点及“十四五”时期促进长期均衡发展的思路建议

王千 宗慧 廉秋怡

〔内容提要〕人口是社会发展的基本元素、关键要素，关乎地区可持续发展与经济社会高质量发展的根本动力。《辽宁国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确指出，辽宁人口结构性问题日益突出，并提出“十四五”时期经济社会发展主要指标的预期性目标，即2025年常住（含瞬时）人口数4430万人。2021年是“十四五”时期的开局之年，截至2021年年末，辽宁常住人口数已“十连降”，较2011年的峰值下降150万人，减少了3.4%，同时还面临着自然增长乏力与长期人口净流出并存、老龄化与少子化并存等诸多问题，人口发展面临严峻挑战。为此，本文在全面分析辽宁人口发展的规模、结构与质量的基础上，充分总结了国外先发地区的人口发展政策经验，进而提出了“十四五”时期促进辽宁人口长期均衡发展的思路建议。

〔关键词〕辽宁人口特点；经验启示；思路建议

注：本文受2020年度辽宁省“百千万人才工程”资助项目“辽宁人口发展面临的困境及‘十四五时期人口战略研究（项目编号：2021921074）”资助。

一、辽宁人口发展特点与存在问题

1.总人口下降，人口规模缩小

人口总数呈现“先升后降”的变化形态。2010年以前，辽宁常住人口不断增加，人口红利源源不断，但随着拐点的到来，人口总数进入下降阶段，人口规模开始收缩。根据抽样调查数据，辽宁常住人口规模、户籍人口规模分别在2011年、2009年达到峰值，分别为4379万人、4256万人，随后增长趋势扭转，人口规模转而缩减，至2021年常住人口、户籍人口分别较各自峰值减少了150万人、104万人，年均减少15万人、8.7万人。

出生率下降，死亡率攀升，人口减少惯性持续积累。2011年之前尽管自然增长率增速逐渐下降，但仍保持正增长，人口总量增加，但随着出生率不断下降，死亡率不断攀升，2011年人口自然增长率首次跌为负数。其后，除2014年人口自然增长率为正数外，其他年份人口自然增长率均为负数，人口负增长趋势已逐渐形成，尤其近两年，自然增长率降幅翻番，从-0.8‰到-2.49‰，再到-4.18‰，人口已彻底陷入负增长困境。值得一提的是，2016年在“全面二孩”政策的作用下，辽宁出生率由降转升，出现回弹，但政策效用持续性不强，2017年出生率再次下降，到2020年出生率降至近20年来的最低水平，2021年又再次刷新了生育率的最低水平，仅为4.71‰。与生育率走势相反的是，2010年死亡率突然跳升，较2009年提高了1.17个千分点，同时死亡率进入上升阶段，走势不断升高。在生育率下降与死亡率上升的共同作用下，辽宁人口自然增长率长期为负数，人口规模不断缩减。

常住人口净流出主导了人口减少。常住人口变化主要由人口再生产的自然增长与人口迁移所致，其中人口迁入迁出形成了流动人口变化。根据测算，2012年辽宁常住人口由净流入转为净流出，至2021年累计净流出108.61万人，年均净流出10.86万人，这10年累计减少的流动人口占常住人口减少总数的72.40%。由此可见，常住人口净流出规模超过7成以上的人口缩减规模，是辽宁人口减少的主要原因。

2.人口结构现代社会性凸显

女性略多于男性，性别比例最为接近。随着社会进步、文明发展，现代社会中女性的社会地位不断提高，“重男轻女”“男尊女卑”的性别歧视已越来越少，劳动参与率、工资水平的性别差异都逐渐缩小，性别人口规模也逐渐接近。2020年，辽宁女性人口达到2133万人，占比50.08%，男性2126万人，占比49.92%。与2010年相比，女性人口从少于男性55万人，变为多于男性7万人。辽宁人口性别比为99.7，与吉林（99.69）是全国仅有的性别比低于100的地区，也是全国31个地区中性别比最接近100的地区。这意味着，男女人口数量较为相当，性别比例较为均衡。

城镇化进入后期，城市化特征明显。辽宁是我国的老工业基地，工业化进程起步早、发展程度高，随之而提高的是城镇化水平。2020年，辽宁城镇人口为3073万人，占总人口的72.14%，已实现从城镇化中后期进入后期的深刻转变。与2010年相比，城镇化率上升9.99个百分点。其中，城市人口增长16.13%，占比升至60.04%，上升了9.71个百分点，几乎占据城镇化率全部上升幅度。而镇的人口规模呈现缩减，较2010年减少2万人。因此，辽宁城镇化并不是乡村人口向城与镇的转移，而是乡和镇的人口共同向城市转移，是以城市为最终目的地，由城市主导推进的城镇化，或者称为城市化。

兼备中度老龄化与超少子化，一老一少问题突出。2020年，辽宁65岁及以上老年人口达到741.75万人，较2010年增长64.49%，占比升高7.11个百分点至17.42%，为全国最高，从轻度老龄化社会进入到中度老龄化社会。0～14岁少儿减少至473.79萬人，占比11.12%，已完全属于超少子化社会。少儿比重居全国第29位，仅高于上海（9.8%）、黑龙江（10.32%），与全国17.97%的平均水平差距较大，少子化问题愈发严峻。在老龄化与少子化双向极端趋势的作用下，少儿抚养系数、老年抚养系数分别为15.56%与24.38%，老少比达到1.57，仅低于上海居全国第2位。较高的老年抚养负担挤占了少儿抚养空间，不利于打造宽松的、促进人口再生产的社会空间。

3.人口质量不断优化

人口健康水平逐年提升。自2008年我国首次开展全国居民健康素养监测调查以来，辽宁居民健康素养水平呈现上扬走势，除首次调查外，历年均高于全国水平。健康指数从6.24%到25.18%，12年提升了18.94个百分点，年均提升1.58个百分点，快于全国年均升幅0.19个百分点。辽宁城乡居民达到《国民体质测定标准》合格以上的人数达到90.6%，健康水平可见一斑。

人口受教育程度居全国前列。2020年，辽宁人口文盲率为3.26%居全国第30位，15岁及以上人口平均受教育年限为10.34年，居第6位，较2010年、2000年分别提高0.67年、1.64年。辽宁受教育水平始终较高，并且人口素质还在不断提升，尤其高学历人口数量显著增加。接受过大学专科、大学本科、研究生教育的人口分别较2010年增长了33.8%、62.6%、94.6%，占比提高2.69个、3.83个、0.47个百分点，人口总体文化素质大幅提升。

二、世界各国人口发展政策的经验启示

从世界范围内来看，人口增长经历了从“高出生率、高死亡率、低增长率”向“低出生率、低死亡率、低增长率”转变的过程。发达国家提前经历了工业化，更早经历了社会生活水平的变迁，其社会形態的变化对家庭关系选择的影响显现更早，出台的促进人口发展的各项政策通过时代检验，是否有明显的效果，更具有借鉴意义。

1.思路启示

（1）尊重人生价值原则。

德国的生育政策核心思想是尊重所有人的人生价值，母亲可以自由地追寻事业成就，孩子可以尽情地享受健康快乐童年，学生拥有平等免费的学习机会等。这一系列政策让生育下一代的动机重新回归于对新生命的渴望与喜悦，让每一个生命都受到尊重。2021年德国生育水平有所上升，也是唯一一个人口增长严重放缓之后，成功实现生育率上升转变的国家。

（2）全面公正原则。

法国从家庭政策入手，以维系家庭价值与稳定、促进人口再生产为核心理念，以追求全面公正人权原则贯穿始终，力图实现扩大人口再生产的核心目标。一方面强调全面，政策对各个家庭、各种身份人群的全覆盖，另一方面强调公正团结，富人与穷人之间财富再分配，不同家庭规模间生活水准平等化。

（3）平等原则。

家庭成员平等。瑞典比较注重培养男性家庭成员在家庭中的付出，提倡男、女方共同育儿的责任，追求达到在家庭责任及照顾年幼子女方面男女家庭成员的平等付出。法国同样强调父母双方在家庭生活中权力与义务的平等，针对女性在家庭照顾中相对付出更多的现实，给予女性更多的家庭政策支持，促进成员平等。

家庭福利平等。澳大利亚的家庭政策对生育起到了一定的积极作用，这主要得益于国家不考虑各个家庭收入和地位情况，向几乎所有育有子女的家庭支付各类家庭和育儿津贴，体现了家庭福利政策的全覆盖。在实施儿童津贴、托儿补贴、托儿退税等社会福利时，通过收入调查对低收入家庭给予适当倾斜，实现了普惠性兼顾公平性的福利原则。

就业权利平等。法国、瑞典、澳大利亚等国家的家庭政策不仅体现帮助女性在处理家庭与职场关系中寻求平衡，同时在女性职场就业中还寻求给予女性与男性一样就业平等的权利。通过法律保障育儿女性在育前、育后等特殊时期应享有的正常工作权力，并且探索在企业中针对女性实施更加灵活的弹性工作时间，以保证女性一方面能正常就业，一方面平衡家庭中的责任。

（4）重点原则。

孩子重点。日本政府应对少子化问题出台的第一个政策，即“天使计划”，就是针对儿童的援助教育综合计划，旨在使职业女性能够安心地养育子女，并得到社会的政策救助。1999年，政府又出台了“新天使计划”，创建孩子健康成长环境，逐步扭转工作优先于家庭的用工理念与模式。

母亲重点。面对人口长期生育率过低的困境，俄罗斯设立了“母亲基金”法案，从2007年1月1日起，凡是育有不止一个孩子的家庭可从其中获得补贴，用于改善住房条件等生活水平，增加父母中一方的退休金储蓄，或用于家庭教育支出。“母亲基金”总额从2007年的2500万卢布增加至2021年的4838万卢布，同时也取得了成功，人口出生率最高时增长了30%。

移民重点。目前来看，美国还未形成全国性的人口生育政策，但长期奉行的“人才吸引战略”不仅带来了大量的劳动力资源，更重要的是聚集了一大批高质量人才，为美国经济与科技发展带来源源不竭的动力。美国有计划、有目标地制定针对高技能、高素质人才的留学生计划、移民规则等吸引政策。尤其是20世纪50年代修改的移民政策，不限制国籍、宗教信仰、种族、性别等充分享受各项政策优惠。开放性强、包容性高、多元化的方式和渠道成为美国“掠夺”全球人才红利的关键。2000年，经合组织成员国人才净收益总计1187万元，吸引外来人才2040万人，其中美国独占992万元、1035万人，分别占经合组织总和的83.6%和50.7%。

2.对辽宁的借鉴意义

（1）优化政策顶层设计，制定生育支持体系。

不同于主要发达国家的福利体系，我国依据目前的国力水平，不足以给社会普通家庭提供比发达国家更为优越或类似福利水平的家庭政策，但我国已长期处于低生育状态，尤其是辽宁连续多年人口持续负增长，为更加有效地改变目前的生育状况，应制定更有针对性的长期生育支持政策体系，确保政策实施的整体性和连贯性，使相关政策真正有效地解决省内出生率低的症结。

（2）提供完善公共政策，解决养育家庭压力。

探索建立从怀孕保健到孕期分娩、托幼服务再到18岁或学历教育结束的全过程鼓励生育的公共服务，提供灵活多样的服务模式，鼓励社会资本积极参与丰富市场服务，培育良好的教育风气，拒绝教育内卷。从时间、精力、经济成本方面减少育儿家庭的投入，缓解生、养、育各阶段压力，释放人口再生产的意愿空间。

（3）优化就业权益保障，促进事业家庭双赢。

在假期制度上延长产假和陪产假，试点推行更加灵活的父母育儿假，丰富父母陪伴假期，鼓励男性更多参与儿童养育，调动女性生育意愿。完善保护女性在生育前后职场中权益，加强政策保护和监督管理，避免女性因生育而遭到不公平对待。创造条件，为育儿期女性提供更灵活的就业形式。对损害女性就业权益的行为进行处罚，消除对生育女性存在的歧视、不公等，消除育龄女性生育的职场后顾之忧。

（4）完善人才引入机制，充实提质人力资源。

辽宁正处在经济转型升级的重要时期，急需大批“三高”“三创”人才，因此应积极完善人口引入机制，在“抢人大战”中展现吸引人才的优势与诚意，积极营造各类人才施展才能的氛围。一方面强化产业引领，促进人才与产业协同发展，另一方面加大吸引人才的资金投入，积累人力资本，最终通过大量人才净流入，增加辽宁人口数量，提升人口质量。

三、“十四五”时期促进辽宁人口长期均衡发展的重点思路建议

1.构建环境氛围，友好人口发展

将辽宁建设成为宜居、宜老、宜生、宜业的强吸引力省份。改变“三高一低”的粗放发展方式，缓解资源环境压力，修复生态污染破坏，改善自然环境，提升地区人口承载能力。坚持以人为本，优化各项社会制度，提高民生福祉，降低生活压力，注重人文精神滋养，探索家庭友好、生育友好、老龄友好的社会氛围。优化营商环境，深化政务改革，推进简政放权，完善制度体系建设，促进资源市场化自由流通，完善金融服务体系，打造干事创业生态，会聚精英人才。

2.减轻家庭负担，提高生养意愿

一是分担家庭养育负担。减轻家庭负担，客观上要求社会承担更多养育的功能和责任。构建政府和社会力量广泛参与的托育服务体系，完善婴幼儿托育、学前教育服务体系，提供有质量保障、价格可承受、方便易获得的普惠性托育服务，支持职业女性解决婴幼儿照护难题。将生育家庭和可生育家庭（年轻夫妇）纳入住房保障系统，为育龄夫妇提供按揭利息返还或房价打折等住房补贴，并同步推进租售同权。探索具有切实激励作用的生育补贴、税收奖励等政策，根据家庭育儿数设置阶梯政策，完善政策配套措施，确保政策落实落细及时见效。

二是释放全过程教育压力。继续推进“双减”教育改革，降低家庭为子女教育竞争而付出的成本，释放生育意愿。婴幼儿阶段，为解决“入园难”问题，要在加强公办幼儿园建设的基础上，支持普惠性学前教育资源的扩容，减轻家庭学前教育负担；义务教育阶段，采用指标到校、随机分班、学区整合等方式降低升学和择校给家庭带来的压力；高等教育阶段，增加教育经费投入兴办高校，多渠道丰富教育资源，与知名大学合作开展联合办学，引进世界一流大学设立教学点等，全面提升辽宁教育水平，增强教育资源吸引力，为教育提质减负。

3.强化优生优育，提升生育质量

一是优化生育管理制度体系。在公共设施建设完善和与公共管理质量提升上加大力度，新建、改扩建妇幼健康机构，构建妇幼健康服务网络，提升健康机构服务能力。进一步优化孕产检查流程，扩大覆盖人群与检查范围，不断提升孕产检查技术水平，加强妇幼健康人才队伍培养，巩固提高产妇与胎儿、婴儿的安全防护，提高服务质量。重视优生优育，提升自愿进行婚前孕前检查的健康意识，推广孕期指导、住院分娩、母婴保健、预防接种等全过程服务，提高生育质量。

二是完善生育健康服务体系。通过政策体系与配套措施的平衡联动，降低女性与家庭的生育成本，形成鼓励生育的社会环境。推动提升生殖健康辅助诊疗技术水平，通過政府购买服务等方式为生育困难的低收入人群提供免费或普惠的生殖健康辅助技术服务。同时，通过合理利用市场机制，促进生育健康服务相关产业发展，支持和引导社会力量积极参与提供生育服务。引导市场与社会共同维护有利于生养生育的社会大氛围，构建兼具普惠性与包容性的多元化生育服务体系。

4.完善人才政策，提升人才红利

一是加强省内人才梯队培养建设。切实加强各级各类教育，推动教育大省向教育强省转变，丰富人才资源涵养。全面提高农村义务教育质量，推进城乡义务教育实现优质均衡发展。强化职业教育与技能培训，以就业技能、创新创业为主，培养高素质、技能型劳动者。推进高等教育跨越式发展，支持一流高校和一流学科建设，提高科技创新、高精尖学科研究能力、高等院校服务经济社会能力。以人才红利补充人口规模，助力辽宁振兴发展。

二是积极引进省外人力资源。更新观念，创新制度，实行更加积极、开放、有效的人才引进政策，支持核心城市在“引才大战”中发挥主力作用。加大人才引进支持力度，对各类各层次人才给予落户、购房、社会保险、配偶就业、子女入学、医疗、出行等方面的特殊政策，增强人才吸引力。运用物质与精神奖励相结合的机制激发人才的积极性，形成各种人才对辽宁的认同感、归属感。

5.完善社会保障，提高劳动权益

一是探索丰富工作制度。采取更加多元化的措施，引导鼓励企业探索更加丰富包容的工作制度。将企业关于生育生养带来的用工成本上升部分纳入到社会发展总成本中去，构建更有利于保障女性生育权利的职场环境，有效保障员工的合法权益，减少女性雇员的聘用与升职歧视，从根本上提升女性生育意愿，降低家庭生育成本，推动社会进入生育友好的良性循环状态。

二是完善灵活休假制度。延长职工“育产假”时间，包括女性产假、男性陪产假、父母育儿假等。通过父母共同承担育儿责任，减轻职业女性生育的后顾之忧，助力家庭健康发展，维护社会公平稳定。探索有子女员工的灵活休假制度，如分时、分段、累计时长等方式，化整为零，减轻员工的家庭日常生活压力，平衡生活与工作协调并进。

三是保障服务就业制度。顺应老龄化发展、抚养比上升的趋势，科学制定劳动政策，适当提高50—65岁人口的劳动参与率，减轻家庭抚养负担，提高抚养能力，既保证一定水平的劳动力人口，也释放了人口再生产的抚养压力。提高就业保障力度，完善监督与处罚机制，提高人口就业相关的各项保障水平，加强生育人群的就业保障，提高人岗供需匹配效率，提供就业技能培训，特别针对产后复工生育群体提供就业指导。开发生育友好职业、岗位，帮助有就业意愿女性充分享有就业权利。

[作者单位：辽宁省大数据管理中心（辽宁省信息中心）]