中国区域发展七十年暨“十四五”区域发展展望

陈伟伟　王喆

自1949年新中国成立以来，中国区域经济发展大致经历了四个阶段，发展理念也在动态变化。十八大以来我国区域经济发展理念迭代升级，逐渐形成四大区域板块、三大国家级城市群、若干中心城市的多层次和多中心格局，取得了可喜成就，但仍面临高质量发展、协调发展、制度环境等问题。本文针对这些问题，从优化中心城市布局、扩大西向开放、完善市场制度、调整产业结构等方面，对十四五时期我国区域经济发展提出建议和展望。

一、中国区域发展的阶段划分及特点总结

1949年以来，中国区域发展大致可分为四个阶段。第一阶段是1949年至1977年;第二阶段是1978年至1998年;第三阶段是1999年至2014年;第四阶段是2014年至今。

（一）第一阶段（1949—1977年）

建国初期，中国的工业经济弱小，零散分布于沿海地区，中国的区域经济发展大致可分为东部沿海地区的零散点状城市分布和内地两大板块。为了促进中国工业经济发展，当时国家制定的国民经济发展政策没有明确的区域发展指向，一是着力于国民经济恢复和国防建设;二是加大对中西部地区的产业部署力度，如“一五”时期的建设东北重工业基地和重点开发西部的思路;三是综合考虑区域均衡发展和国际局势后，全面开展大三线建设。在这种情况下，中国区域经济发展模式类似于增长极理论的初始状态，随着国民经济的恢复，具有区位优势、要素优势、资源禀赋优势的区域逐渐形成经济增长极，该区域的中心城市逐渐凸显出来。

这一阶段我国区域经济发展的特点：一是秉持均衡发展理念，在国民经济发展政策上没有明显的区域指向;二是为促进区域均衡发展，主要是政府主导，没有市场力量参与，如大三线建设，国家在西北和西南地区建设了大量项目，同时也将很多东部沿海地区的项目直接搬迁至大三线。经过第一阶段的建设，我国初步建立了完整的工业体系，同时也为中西部地区的工业发展打下了坚实基础。

（二）第二阶段（1978—1998年）

1978年12月，党的十一届三中全会召开，中国开始改革开放，提出要“按经济规律办事，重视价值规律的作用”。在区域经济发展思路上发生转变，改革开放前，秉持均衡发展思路，改革开放后允许一部分人和一部分地区先富起来。这个阶段根据对市场经济体制的探索又可以分为四个小阶段：一是1978—1984年，探索形成的“计划经济为主、市场调节为辅”的改革思路;二是1984—1988年，1984年召开的十二届三中全会确立的“公有制基础上的有计划的商品经济”的改革目标;三是1989—1992年，最终确立了构建社会主义市场经济体制的目标，标志性事件是1992年召开的党的十四大，明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这标志着全党在经济体制改革目标上已形成共识;四是1993—1998年，这一阶段主要是社会主义市场经济体制的建立时期，实际上这一阶段一直持续到2002年，因为考虑到区域经济发展在1999年进入第三阶段，所以此处以1998年为界线。

在改革开放和市场经济体制探索确立的第二阶段，东部沿海地区逐步开放，深圳、珠海、汕头、厦门等特区相继建立，沿海的区位优势、要素优势等充分释放，东中西部间的差距随之扩大。中国的区域经济逐渐呈现出东部沿海地区的带状以及中西部内陆地区两大板块。

这一阶段我国区域经济发展的特点，一是区域经济发展理念发生转变，由过去的均衡发展理念向非均衡发展理念转变，允许一部分地区和一部分人先富起来;二是市场经济体制逐步确立和完善，东部地区的要素活力和市场活力得到充分激活，随之东中西部之间的差距逐渐拉大。经过这一阶段的建设，我国东部地区实现率先发展，也为后续的“先富带后富”以及东中西部协调发展打下了坚实的经济基础。

（三）第三阶段（1999—2014年）

经过第二阶段的发展，东部沿海地区和中西部地区的差距拉大。从1999年开始，中央逐步推动东中西部和东北地区的协调发展，中国区域经济发展进入第三阶段。这一阶段，国家相继实施三大区域发展战略，即1999年国家开始实施西部大开发战略。2003年国务院发布《关于实施东北地区等老工业基振兴战略的若干意见》，开始实施以产业转型为目标的东北老工业基地振兴。2006年国务院发布《关于促进中部地区崛起的若干意见》，开始实施中部崛起的区域发展战略。一直到2014年新的区域发展思路形成前，中国区域发展处于第三阶段，基本形成了东部沿海地区率先发展、中部崛起、西部大开发、东北振兴四大板块。

另外，为促进四大区域优势互补，区域间协调发展，2011年6月8日，国务院印发我国首个全国性的国土空间开发规划《全国主体功能区规划》，该规划将我国的国土空间划分为四类区域：一是优化开发区域，二是重点开发区域，三是限制开发区域，四是禁止开发区域。在该规划指引下，不同区域的主体功能会有差别，不同区域可以有效避免功能重叠、重复建设、恶性竞争，从而实现区域间分工和协作。

这一阶段区域经济发展的特点：一是在第二阶段东中西部差距拉大的基础上，开始实施旨在促进东中西部协调发展的区域发展战略，区域发展思路从第二阶段的非均衡发展，转变为东部率先发展与东中西部协调发展兼顾;二是为促进四大区域协调发展，制定了第一个全国范围内的国土空间规划，对不同区域的功能进行区分，促进区域分工和协调。经过第三阶段发展，中国区域间的差距缩小，中西部地区和东北地区的基础设施建设等也有很大改善，但是东部地区和其他三个区域的差距仍然明显。

（四）第四阶段（2014年至今）

2014年党的十八届三中全会以来，党中央逐渐形成了新的区域发展思路，在原有四大区域基础上，陆续提出京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一體化等发展战略，十九大确定实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为核心推动形成主要经济区，在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面成为这一阶段区域经济发展的主要特征。在推动城市群发展方面，约有30%的人口生活在京津冀、长三角、珠三角、长江中游、川渝、关中、中原、辽中南、山东半岛、海峡西岸等十个城市群，创造了全国约60%的国内生产总值，这十个城市群已经成为我国经济发展的十大支柱;在促进主要经济区发展方面，我国正在推动建设“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展和推进海南全面深化改革开放的六大国家战略。整体上看，当前我国已经形成了三个层次的区域经济发展格局：一是在大区域层次形成东部沿海地区、中部地区、西部地区、东北地区等“四大区域”;二是在城市圈和经济带层次形成十个城市群、六个主要经济区;三是在中心城市层面形成若干区域经济的中心城市。

这一阶段区域经济发展的特点：一是持续促进四大区域协调发展;二是根据现有优势区域促进都市圈建设，并通过交通干道、海路、河道等促进中心城市的辐射带动作用，形成点轴开发和网络开发的模式;三是以更加开放的姿态建设“一带一路”，促进国内区域经济与全球经济协调;四是以粤港澳大湾区建设等为抓手，从科技创新、产业协同入手，加快培育发展新动能、实现创新驱动发展，提升我国经济创新力和竞争力。

二、当前中国区域经济发展存在的问题分析

中国区域经济发展到第四阶段，区域布局已形成多层次、多中心、点轴结合、全面开花的发展模式，这是一个从增长极到点轴开发，再到网络开发的完善和进化过程，意味着我国区域经济发展符合经济规律且已进入较高级阶段。成就令人欣慰，但也要看到以往大尺度的区域战略和过于碎片化的区域规划和政策指导，实际操作性、指导精准性和市场统一性都面临越来越严峻的挑战，这些突出问题需要我们在“十四五”时期认真研究破题，下足绣花针功夫加以解决。

（一）区域经济高质量发展问题

我国区域经济在经过四个阶段发展后，在规模、产能等方面都已经具有较高水平，尤其在2001年加入世界贸易组织后，要素活力充分释放，中国经济快速增长，区域经济规模、产能、产值都得到了相当程度的提升。但是，在当前全球经济疲软，中美贸易争端呈现长期化、复杂化等背景下，外部需求下降，我国区域经济过去为全球需求配套的产能优势逐渐体现为产能过剩等问题。在内需方面，消费者权益意识、环保意识、健康意识等逐渐提升，对产品品质和个性化的要求日益提升，由过去的追求“量”转变为追求“质”。内外因素的叠加，相应的就对我国区域经济发展的质量提出了更高的要求。

當前我国区域经济发展的首要问题是高质量发展问题，主要体现在经济增长内生动力不足，新旧动能转换速度相对较慢。区域经济创新驱动力不强，尤其是中西部和东北地区，在经济下行压力下，仍主要依靠固定资产投资等要素投入手段稳定经济。未来政策发力点在于强化区域科技协同创新发展，加快实现从要素投入驱动向创新驱动转变。

（二）区域经济协调性问题

我国区域经济已经处于从增长极向点轴开发，再到网络开发的模式转变，形成了多层次的区域经济体系。在这个多层次区域经济体系中，如果不同层次的城市在经济规模等方面存在差异，这是符合经济规律的。但除此之外，我国区域经济的协调性还体现在以下几个方面：

一是“四大区域”仍存在较大差异，东部地区经济发展程度较高，而中西部地区和东北地区经济发展程度相对落后。此外，南北间的差距也比较明显且呈扩大化趋势。除东中西、南北间的差距外，区域差异还表现在城乡之间，城市经济比重远高于农村经济比重，且差距持续拉大;二是不同区域、不同城市圈之间的产业结构缺乏互补性，导致区域间产业同构，难以有效合作和协同。分析当前几个主要区域的产业发展战略，可以发现其产业布局在先进制造业和新兴产业等方面均具有较强的相似性，这极大的影响了我国区域经济发展的整体性与系统性;三是不同区域的基本公共服务等软环境存在较大差异，如在教育、医疗、养老等基本公共服务上呈现明显的东高西低局面。

（三）区域经济制度环境问题

得益于区位优势，同时也得益于改革开放的政策优势，我国东部地区在政府引导和市场配置资源的双重作用下，在过去四十年实现了迅猛发展。当前我国区域经济发展面临的制度环境问题，一是要实现东部地区与中西部地区和东北地区的良性互动，在政府引导下促进东部的要素向其他区域流动，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。中西部地区和东北地区自身要进一步完善社会主义市场经济体制，强化市场配置资源的作用。二是要注重制度建设的稳定性，经过试点总结出来的好经验要通过法律法规等形式将其制度化，保证制度环境的稳定性，强化市场主体对制度稳定的预期。

三、“十四五”时期中国区域发展展望

新时代我国区域经济的发展思路已经迭代升级，形成了以国家中心城市为牵引，以培育都市圈和城市群为抓手，促进大中小城市协调发展，统筹东中西和平衡南北方的区域发展新思路。从国际经验看，中心城市、都市圈都是一个国家经济社会发展的战略支撑，国家的很多战略职能都由中心城市组成的网络来承载完成。“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，区域经济的高质量协调发展问题将是影响我国社会主义现代化建设的关键问题。建议“十四五”时期从以下方面破题发力，进一步优化区域协调发展空间布局。

（一）形成基于城市群和都市圈的格局

目前我国的三大支柱性城市群为京津冀、长三角和粤港澳大湾区，这三大城市群均分布于东部沿海地区。中西部地区虽然分布有关中、成渝、中原等城市群，但是其战略地位和体量相对偏低，而且西安和成都连线以西的广大地区缺乏相应的城市群，关中城市群和成渝城市群难以对兰州以西的广大区域（如青海、新疆等省区）产生明显的辐射带动作用。

因此，未来要通过市场要素自由流动、基础设施网络共建、生态环境协作补偿、基本公共服务均等化等机制，促进城市群和都市圈内部不同规模城市和城镇间的相互协调发展。一方面要进一步优化提升东部沿海地区的中心城市和城市群，使其强者更强。认真研究、全面谋划在环渤海地区（京津冀地区、辽宁沿海地区、山东半岛地区）建设环渤海大湾区的可行性和操作性，争取在“十四五”将其上升为国家战略;另一方面建议适当向中西部倾斜，如考虑在兰州、乌鲁木齐等设立国家中心城市，通过发挥中心城市的引领作用，带动周边区域组团发展，进而通过交通干线与成渝、关中等城市群组成中西部地区网络开发的格局。

（二）扩大对外开放和西向开放

对外开放是我国经济快速增长的动力之一，在区域经济对外开放方面最先从东部沿海地区开始，逐渐向内陆、西部沿边地区转移。我国区域经济经过四个阶段发展之后，已经由速度至上转变为高质量发展，东中西部的协调发展也具有了较强的经济和产业基础，中国的城镇化由此进入了高质量发展阶段。

因此，为了促进中西部地区和东北地区发展，一方面要继续扩大东部沿海地区对外开放，特别是在环渤海地区结合东北亚自由贸易区建设实施深度对外开放，强化东部地区对中西部和东北地区的辐射带动作用;另一方面建议扩大“西向开放”，让西部地区，尤其是新疆成为我国对中亚、西亚和东欧开放的前沿地区，结合“一带一路”促进中西部地区崛起。

（三）完善市场机制优化资源配置

中国过去的区域发展由政府主导，在进入第四个发展阶段后，已经形成了多层次、多中心的区域发展体系。下一步工作重心，一方面是政府做好监管，通过完善市场准入、市场竞争法律法规及监管执法体制，深入实施公平竞争审查制度，搭建合作平台，提升基本公共服务，为市场主体打造良好营商环境;另一方面应该进一步完善市场机制，充分发挥市场在资源配置和协调区域关系中的决定性作用。在东部与中部、西部和东北地区的协调发展中，通过市场手段，促进人才、资金、土地、技术等要素在不同区域自由流动，推动区域协调发展。

（四）调整产业结构促进区域功能互补

不同区域协调发展的前提是区域分工不同，在产业链、价值链等方面具有较强互补性。如果不同区域在主导产业布局上存在较强相似性，则最大可能是区域间相互竞争。中国国土面积广阔，东部和中部、西部、东北地区形成梯次发展格局，这对当前中国经济来说实际上是一种优势，东部沿海地区以京津冀、长三角和粤港澳大湾区三个国家级城市群推动产业转型升级和创新驱动，东部沿海地区的传统产业则可以向中西部地区转移，这种转移方式符合区域经济发展规律，也是中心城市辐射周围城市的一种方式。

因此，未来区域经济发展，一方面应充分考虑各区域的禀赋优势，从全国一盘棋的高度综合考虑不同区域的互补性和协同性，进而确定各区域的产业定位与分工;另一方面地方政府应根据自身实际情况与相关区域展开合作，取长补短，切忌好高骛远。

（陈伟伟，中国宏观经济研究院体管所助理研究员、博士。王喆，中国宏观经济研究院体管所主任、副研究员）