中巴经济走廊建设的经验与启示

曹忠祥

以基础设施互联互通为先导，以国际产能合作为核心，以产业集聚区建设为载体，加快推进六大国际经济合作走廊建设，是落实共建“一带一路”倡议的重要举措。中巴经济走廊作为六大经济走廊建设的开篇之作，在中巴两国政府的积极推动下，经过五年的努力，各方面合作建设稳步推进，交通基础设施建设、能源开发合作等一些旗舰项目建设获得早期收获，经济和社会意义开始显现，取得了明显成效。虽然，随着合作建设的不断推进，中巴经济走廊建设也暴露出一些问题，但对我国来说很多有益的经验值得总结和借鉴。

一、中巴经济走廊项目建设的经验

（一）国家间的政治互信和合作发展的政治意愿对经济走廊建设至关重要

我国与巴基斯坦历史上是友好邻邦，两国人民传统友谊源远流长，现实情况下是建立在相互尊重、互利共赢基础之上的兄弟般双边关系的典范。目前，中巴两国已经建立全天候战略合作伙伴关系，以走廊建设为代表的经济合作正逐渐成为中巴两国关系中的主旋律，给巴投资环境、国际声望带来了一些翻天覆地的变化，一系列积极改变也让巴国内各界对走廊建设的推进充满期待，并全力支持。可以认为，这一切在很大程度上得益于两国良好且日益紧密的政治关系。

（二）明确的合作发展愿景和规划设计对走廊建设发挥了重要指导作用

中巴经济走廊是中巴两国元首多次互访中达成的重要合作发展远景。2015 年4月习近平主席访巴期间，双方一致同意深化两国各领域务实合作，充实中巴命运共同体内涵，并提出打造以中巴经济走廊为引领、以瓜达尔港、能源、交通基础设施和产业合作为重点的“1+4”经济合作框架。为落实两国元首达成的共识，经济走廊在建设之初就在两国深入共同深入研究和磋商的基础上，于2015年完成并颁布《中巴经济走廊远景规划》，将两国元首的战略共识以规划形式确定下来。应该说该规划的颁布实施，对走廊的建设发挥了重要指导作用。

（三）中巴联合委员会的沟通机制保障了走廊建设相关工作的顺利开展

为推进走廊建设取得积极进展，2015年4月，中巴经济走廊委员会成立。联委会及下设能源、交通基础设施、综合规划等三个工作组，自成立以来先后召开了五次会议和多次工作组会议，双方重点就走廊远景规划、优先推进项目、能源、交通基础设施、社会公益、安全保障等问题进行了深入的探讨，取得了广泛的共识。另外，为保障中巴经济走廊建设的顺利进行，巴方还于2016年初组建了由时任总理谢里夫亲自挂帅的中巴经济走廊建设指导委员会。中巴联委会和巴方指导委员会机制为中巴双方密切沟通、加强合作和巴国内部的统筹协调搭建起了重要交流平台，从而为推进走廊项目快速落地铺平了道路。

（四）以基础设施建设为重点契合了中国的技术优势和巴方的现实需求

无论从中巴经济走廊战略规划的宏观设计还是建设项目投资的实际进展来看，能源、交通领域基础设施建设都是作为前一阶段建设的“重头戏”，未来一个时期也会作为合作建设的关键性项目。这既是对中国自身发展经验的复制，也是对巴当前发展投资环境差的对症下药。基础设施的改善是巴经济发展前景向好的动力之源，可以说巴基斯坦在国际社会中经济地位的提高直接得益于走廊建设。

二、中巴经济走廊项目建设应注意的问题

（一）巴国内政治形势复杂，使项目建设承擔着较大政治风险

对于跨国经济走廊来说，相关国家特别是在建设项目集中布局的东道国寻求共识是非常重要的。就巴基斯坦的情况而言，意味着经济走廊建设必须在政党、议会、不同的政党、省份之间寻求共识。目前巴国内各政治派别对于推动中巴经济走廊建设、加强与中国全面合作的意见基本是一致的，而主要分歧在于走廊在其国内走向的路线之争，这一问题的出现固然有巴国内长期历史上形成的政治生态的原因，但同时也反映出走廊前期规划及项目设计过程中对该问题的估计不够，与巴国各政治派别特别是在野党的政治外交工作也不够充分，从而导致规划落实和项目建设有陷入巴国内部政治斗争泥潭的风险。

（二）基础设施与产能合作、人文交流等其他领域项目建设不协同，引发政治、经济和社会问题

一方面，对基础设施项目建设的倚重引发国际社会特别是周边国家对我国推进走廊建设更多是出于国家发展战略考虑的猜疑，为这些国家反对、牵制乃至破坏走廊建设提供了口实;基础设施建设，巨大的投资规模也引发了各方面对巴方债务承受能力的担忧。另一方面，产能合作和人文交流项目建设滞后，使巴国内相关地方特别是普通民众短期内很难真正感受到走廊建设对地区发展的人民生活所带来的实实在在的好处，从而容易使巴国相关地方政府和普通民众对走廊认识的片面化（如认为走廊就是一条路），也使走廊建设面临着潜在文化冲突爆发的可能。

（三）过分注重大项目，而对中小项目的关注不足

目前在中巴经济走廊建设中，在国家层面上更多关注的是一些重大基础设施项目，而对于中小项目的重视与支持相对不足。由于大型项目投资规模大、区域影响广泛，受到国际社会的关注程度也高，在巴基斯坦国内牵扯的利益相关方也多，因此不仅项目立项难以迅速达成共识，建设和经营过程也面临相当高的商业性和政治性风险。而实际上，在纺织服装、珠宝、柴油发电机组（在电力短缺的巴基斯坦供各企业机构自行发电）到净水器等与当地民生相关的经贸合作领域，一些中小项目、中小企业合作应该还有很大的合作空间和潜力。通过中小型项目的积极建设，不仅能够让广大巴基斯坦普通民众直接感受到中巴经贸合作的利益，而且也能在一定程度上缓解基础设施和经贸合作的不平衡问题。

（四）政策沟通不足，给项目建设带来负面影响

巴基斯坦经济政策的不确定性大，由于项目建设对相关政策缺乏了解，导致部分已建和在建项目存在很大变数。突出表现的能源合作领域，在走廊建设规划未能充分考虑现阶段巴能源消费能力以及能源政策和生态环保的要求，部分清洁能源项目超前、火电项目受阻，充满着不确定性。如在清洁能源项目建设方面，目前5个风电和1个光伏项目大多已经开工或建成投产，但2015年巴内阁能源委员会首次承认太阳能、风力等可再生能源发电成本高于传统发电方式、现阶段不可行，并通过了水电部提出的暂停新建太阳能和风力发电项目的提议，同年巴国家电力委员会宣布将进一步下调太阳能发电上网电价，引发投资人不满并发警告称将撤出投资。中巴在发展火电项目上也存在不同的认识。目前中巴经济走廊共有13个火电项目，其中12个都是煤电项目，但受技术水平和环保等因素的限制，煤电在巴长期不受重视，目前仅占巴电力供应的0.31%。近期巴政府又提出希望用液化天然气取代燃煤，成为巴能源结构重要组成部分。中巴经济走廊煤电项目未来将会面临来自环保等方面的质疑和更为苛刻的监管。

三、对“一带一路”经济走廊建设的启示

（一）重视政治互信和战略对接

走廊沿线成员国之间良好的政治关系以及基于政治互信基础之上的国家经济社会发展的内在需求和共同的地缘经济利益诉求，是推动国际经济走廊建设的基石和根本动力。跨境经济走廊的建设与发展是基于“求发展”这一共同的基础和利益诉求之上的，其目的是通过加强经济合作和利益融合，建立更为紧密的国家关系，实现“共赢”。各成员国只有在追求本国利益的同时兼顾他国的合理关切，在谋求本国发展的过程中促进各国共同发展，积极构建相互舒适的战略伙伴关系，共同打造地区利益共同体和命运共同体，才能使经济走廊建设取得更多的实质性进展。

（二）制定科学的经济走廊建设规划

中巴经济走廊的显著成效得益于两国元首战略共识基础上的规划，而后期建设过程中诸多风险和问题的出现也在一定程度上反映出规划对一些困难和问题的估计不足。中巴经济走廊建设目前遇到的问题只是其他经济走廊的一个缩影，其他经济走廊涉及的国家更多、地域更广、因素更为复杂，这就更加凸显了先期全面系统规划对经济走廊建设的重要意义。为此，我国未来在推动“一带一路”经济走廊过程中，必须将规划制定作为走廊前期建设的一项重要工作，力求为走廊的建设描绘出一张清晰的蓝图，并对走廊的界定、线路的布局、投融资方式等重要内容做出尽可能详尽的设计。必须坚持我国在规划制定中的主导权，在此基础上有针对性地输入各成员国的意见，以此减少走廊建设过程中各国内部的政治风险。

（三）照顾相关国家国情和重点关切，因国制宜选择合作方向和建设重点

“一带一路”国际经济走廊沿线国家众多，各国国情不同、发展阶段不同、面临问题也不一样，走廊建设必须按照共同但又有差别的原则，在共同促进要素自由流动、产业分工协作、发展互利共赢的大的目标框架下，针对各国的比较优势和影响区域合作的重大问题，选择适宜的合作方向和建设重点。据此，不仅可以充分挖掘各成员国的合作发展潜力，同时也有利于有效避免各国间的分歧。中巴经济走廊建设以交通、能源等基础设施作为前期的合作重点，就是一个很好的例证。

（四）尊重经济走廊建设基本规律，促进各领域项目建设协同推进

经济走廊建设是一项系统工程，“一带一路”经济走廊基础设施特别是交通通道建设的适度超前是符合国际经济走廊发展演化的基本规律的，但经贸合作和人文交流的协同推进也是经济走廊系统良性互动发展的基本要求。中巴经济走廊建设的实践证明，过度超前的基础设施建设会在经济走廊建设初期可能带来一定的风险和阻力。从长远发展来看，在基础设施和能源供应条件大为改善后，如何通过国际产能合作带动沿线特别是经济落后国家加快工业化进程，如何通过工业化带动城镇化并不断优化城市形态形成走廊沿线的战略支点，如何真正实现互利互惠推动各国各区域板块更加均衡发展，如何通过人文交流培植经济走廊可持续发展的民意基础，将成为更为关键的问题。

（五）重视政策沟通，为项目建设提供稳定的发展环境

国家经济走廊沿线各国市场的分割以及主權国家所采取的不同限制政策，使跨境经济活动承担了较高的交易成本，一些国家政策的不稳定也给跨境投资经营带来较大的风险。中巴经济走廊能源项目建设所受的政策影响外，近年来我国在“一带一路”沿线国家的很多建设项目都越来越多的受到不同国家诸如生态环保、劳工等方面的政策限制，这些都源于在项目投资建设之初对国外相关政策的不了解。因此，从化解风险的角度出发，加强相关国家的政策沟通就显得尤为重要。

（作者单位：国家发展改革委国地所）