东北地区城市群发展的区域协同逻辑

冷云峰 曹洪滔

〔内容提要〕东北地区城市群的协同发展是东北区域经济一体化的实现方式与战略选择。近年来，东北地区城市群依托空间分布形态优势、交通区位联结优势和核心城市的引领与示范优势积极推动社会发展要素的空间流动，取得一定的成效。但与先进地区城市群相比，在城市群区域协同治理、功能定位、要素配置、产业合作上仍然存在较大差距，难以为东北地区区域经济一体化发展赋能。为此，辽中南城市群和哈长城市群应因地制宜发挥域内优势，推动产业集聚，优化产业布局，推进传统产业生态化转型升级；明确功能定位，优化城市群空间布局，构建多层次区域协调发展机制；完善公共服务协同与财政政策协调机制，制定中长期发展规划，强化城市群一体化管理，共同推动东北地区城市群协同发展。

〔关键词〕东北地区；城市群；协同发展

注：本文受中央高校基本科研业务费项目“以东北海陆大通道建设助推东北经济一体化取得新突破研究”（项目编号：N2224003-03）资助。

以城市群协同推进区域经济一体化是东北地区适应经济活动空间一体化格局的必然选择，也是东北地区融入“双循环”新发展格局的应有之义。东北地区城市群在协同发展过程中将区域协同发展战略提升为统领性的区域发展战略，运用好城市群发展的原则和方法，丰富区域一体化的外延与内涵，破除阻碍市场经济发展的行政壁垒，对于加快东北老工业基地振兴具有重要意义。

一、东北地区城市群发展的协同优势

近二十年来，东北地区各省市筹划和实施了城市群建设战略，获批了哈长城市群、辽中南城市群两个国家二级城市群，形成了辽宁沿海经济带、长吉图开发开放先导区两个区域发展战略，同时，吉林中部城市群、辽中南城市群等城市群发展的格局逐渐成型。这为东北地区城市群的整体发展奠定了巨大的协同优势。

（一）空间分布形态优势

城市群的空间延伸为区域协同发展培育分布形态优势。辽中南城市群以沈阳、大连为核心，以鞍山、营口为两极，通过经济轴线聚集资源，基本形成了“两核两极一轴多节点”的空间分布形态。哈长城市群地处东北亚腹地，以哈尔滨、长春两个省会城市为核心，以哈长发展为主轴，建立了哈大（庆）齐（齐哈尔）牡（丹江）、长吉（林）图（们江）两个发展带，基本上形成了“双核、一轴、两带、一网”的空间分布形态。这样的空间分布形态扩大增长极和轴线的影响范围，密切联系增长极与区域内各点间生产要素的交互，使东北地区各节点间、腹地间以及节点与腹地间的联系具备空间优势，为以生产要素的空间调度优化产业结构提供可能。

（二）交通区位联结优势

立体化交通网络拓展了东北地区城市群区域协同的广度和深度。在铁路线上，辽中南城市群以“沈阳—大连”“沈阳—承德”为主轴，加强沈阳与大连以及京津冀城市群的联系；京哈线、绥佳线、长大线等铁路线路支撑起哈长城市群的铁路运输框架。在公路上，辽中南城市群形成以沈阳为节点的五条（沈阳—大连、沈阳—丹东、沈阳—山海关、沈阳—吉林、沈陽—承德）放射状城际公路线与一条（辽中—新民—铁岭—抚顺—本溪—鞍山—辽中）辽中地区环线；哈长城市群目前己经建成长吉客运专线、哈大客运专线、同三高速公路、京哈高速公路以及102、203国道等多条公路段，密集的公路网络缩短了哈长城市群内各城市之间的时空距离。在航空上，东北地区拥有以哈尔滨太平国际机场、沈阳桃仙国际机场、大连周水子国际机场、长春龙嘉国际机场为核心的航空网络。

（三）核心城市的引领与示范优势

沈阳、大连、长春、哈尔滨四个核心城市的辐射力开拓东北地区城市群协同发展的方式选择、思路创新与范围覆盖。哈尔滨充分发挥开放通道节点、科教文化资源的优势，强化对俄开放合作、物流集散、创新引领等功能。长春努力发挥科教文化资源和产业基础优势，强化创新引领、产业支撑和要素集散等综合功能，全面提升引领带动能力。沈阳最大程度发挥运输枢纽和重工业优势，整合重点功能区资源，建设产业发展平台，把沈阳建设成为东北地区金融物流中心、交通信息枢纽、科教文化强市。大连充分发挥港口和区位优势，全力建设金普中心城市，将大连建成东北亚国际贸易中心、航运中心、物流中心和区域性金融中心。

二、东北地区城市群发展的协同困境

长期以来，在行政区划基础上形成的行政区行政和经济管理体制是按行政条块为域来组织社会发展的，这种刚性的、闭合式的行政管理已经成为一种惯性管理模式。在这种管理模式下，地方政府往往以行政手段干预本区域经济发展，虽为经济发展提供了良好的基础设施，但也阻隔了市场要素的自由流动，使得区域治理协同效率低下，竞争大于合作。

（一）东北地区城市群区域协同治理不到位

机制障碍是东北地区城市群协同发展的首要问题。一是东北地区城市群城市间行政壁垒难以打破，生产要素流通不畅，阻碍产业整合和资源优化配置。二是东北地区城市群内部行政区划复杂，区域协同治理效率低，各地方政府间的政策缺乏衔接，使区域间的发展联动能力相对较弱。三是东北地区城市间经济发展不平衡，竞争多于合作，这种发展水平的失衡推动要素资源流动的局限性，极易扩大差距。

（二）东北地区城市群功能定位不清晰

东北地区城市群发展缺乏共同体意识，表现为发展互补性的弱化。一是东北地区城市群内中心城市自我定位不够高，辐射能力相对有限，集群优势不够显著。二是东北地区城市群各城市的产业发展定位相似，平行建设造成优势难以互补，同质性的发展结构使产业建设途径相似、产业定位趋同，产业的空间集聚相对较弱。三是东北地区城市群整体发展目标不够明确，政府间实际协作效率不高，各省市的目标导向难以形成合力。四是中心城市经济分量不足、外溢效应不够、带动作用不强。

（三）东北地区城市群要素配置的精准性科学性有待提升

要素配置是反应城市群协同程度的重要指标，东北地区城市群发展要素配置的精准性与科学性欠佳，缺乏协同发展的要素空间。一是东北地区城市群各城市基础设施建设滞后，同时城市基础设施建设相对孤立，各自为战，城市间缺少新型的轨道交通形式，尚未形成城市间的环境综合治理工程体系，延缓了一体化发展进程。二是东北地区城市群人口和工业过分集聚于中心城市，城镇等级结构不合理，不同等级城镇数量、位置和未来发展不够合理，城市群结构不够完善，小城镇规模较小，资源集中能力弱，对人才的吸引力远不及大城市，项目建设等多方面受到很大的发展限制，应有的服务能力得不到有效发挥，城乡统筹协调发展未能合理实施。

（四）东北地区城市群间产业合作发展滞后

一是东北地区城市间产业结构趋同程度较为严重，产业互补性低，区域内产业发展模式存在较为明显的“头羊效应”，工业产品开发路径单一，同质化严重。二是东北地区城市间产业类型关联程度较差，尚未形成一套完整的上下游协同关联体系，这就使得产业优势在市场化的过程中被削弱，也导致一些经济要素配置困难和资源浪费，没能形成强有力的“集聚效应”。三是东北地区城市间产业链自身发展深度不够，产业结构单一，整个地区原有产业结构和工业发展历程受到影响，在建材产业链、医药产业链、旅游产业链、区域物流等方面的重视和投入程度不够，限制了产业链的多样化发展。

三、东北地区城市群发展的协同路径

區域发展战略有着促进区域发展均衡协调、提升资源空间配置效率的目标。为实现这两大目标，城市群在协同发展过程中要坚持系统协调、持续发展、改革创新、总体规划、合理布局等原则，深化城市群协同发展的体制机制创新，协同创设城市群发展的软环境，推动城市群产业升级转型、优化提升区域功能定位，推动城市群经济高质量发展。

（一）推动产业集聚，优化产业布局，推进传统产业生态化转型升级

辽中南城市群要充分考虑不同城市群的差异化，注重不同梯度城市群之间根据城市群量级、地理空间、发展定位实行差异化发展，充分发挥其特色优势。一是要建立有利于跨地域进行产业协同集聚的政策体系，减少行政规制和贸易壁垒，不断推动大学科技园、高新技术研发机构等与企业紧密结合，不断创造良好的科学技术环境条件，从而提高产业集聚的科学性和技术性。二是积极参与全球分工与协作，不断提高辽中南城市群产业集聚的国际化水平，提高国际化竞争意识，提高对国际市场交易信息的敏锐度，进一步适应经济全球化潮流。三是创设有利于产业集聚的良好环境氛围，建立健全基础服务体系，为产业集聚提供优质的基础设施服务，为产业集聚奠定基础。

哈长城市群要进一步推动创新型工业产业的生态化发展，在原来工业基础之上，以生态学原理为依据，通过技术创新和技术革命建立起一种新的工业化发展方向。一是重塑传统产业动能，重点围绕汽车、钢铁、冶金、食品、纺织服装等传统产业领域，以工艺、装备、产品和管理创新为重点，组织实施重点技术改造项目，持续提升企业技术水平和产品质量，加快创建一批国际、国内知名品牌。二是推动传统优势产业技术创新，瞄准制约传统产业升级的重大关键技术，通过建设公共创新平台和加大新技术成果的推广应用，培育一批掌握核心技术、引领产业发展的领军企业，更好巩固提升哈长城市群传统优势产业的领先地位和先进水平。

（二）明确功能定位，优化城市群空间布局，构建多层次区域协调发展机制

辽中南城市群要实行产业结构转移和功能转换。要对城市群内各城市进行精准的功能定位，根据城市群内不同城市的产业特点，将产业进行细化，分成综合发展型、服务类型以及资源依托型等，按照产业类型分别制定不同的发展政策和策略，并建立相关的平台方便合作交流。如沈阳和大连要充分发挥中心城市的牵动作用，促进这两个核心城市的专业化分工水平和高新技术产业发展水平，提高辐射能力，同时将部分落后的传统产业由中心城区转移至其他可承接的城市，要以大力发展第三产业为主，处理好第三产业中传统产业和现代产业的关系；本溪要发挥沈阳经济区副中心城市的优势，承接沈阳在长期发展中逐渐转移的部分功能。

哈长城市群要构建多层次的区域协调发展机制。一是建立和完善跨区域城市发展协调机制，调和跨区域城市协同发展的利益关系，促进哈长城市群内各城市的分工协作。以建立完善跨区域城市发展协调机制为支撑，将有关区域协作或涉及跨区域的项目进行统一审查报备，并由相关领域的专家进行科学分析，而后给予批准施行。二是建立专门的行业协调机构，加强相关企业和非政府组织跨地区协作，推动城市群内行业信息的交互共享。

（三）完善公共服务协同与财政政策协调机制，制定中长期发展规划，强化城市群一体化管理

辽中南城市群要注重公共服务协同与城市发展的中长期规划。一是要在政府和市场提供公共服务和公共产品的过程适当引入竞争机制，增强竞争意识，建立一种政府、市场、社会组织相互协调的公共服务协同供给机制。二是准确把握辽中南城市群的空间范围和城市发展边界，根据城市规模等级、经济发展程度、综合竞争力等多个方面来选择适合辽中南城市群发展的城市体系，进一步为城市群的功能划分和产业优化提供有力保障。三是要以城际交通布局规划强化城市间的关联，推动城际交通互联互通，促进多种交通方式的衔接覆盖。

哈长城市群要注重当前发展的财政调节。一是配合产业转型发展和产业结构的优化调整对高新技术产业进行税收优惠，有效减轻企业税负，激发企业创造的积极性和主动性。二是探索和完善分税制度改革，根据权责对等的原则，划分好事权和财权，进一步明确权责范围，提高各个城市地方政府用财、聚财的积极性和主动性。三是加大对贫困地区和城市的扶持力度，要切实落实好对哈长城市群的纵向转移支付力度，加大对落后地区的扶持力度，从而达到转移支付在缩小城市群发展差距方面的重要作用。

（作者单位：1.华为技术有限公司；2.东北大学马克思主义学院）