治理现代化进程中重大突发事件应急社会动员：双重逻辑与转型路径

南锐　潘晨雨

[摘 要]面向重大突发事件的高度复杂性，社会动员是重大突发事件应急管理的必要手段和方法，也是构建应急社会动员共同体、推动国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。重大突发事件应急社会动员是否有效在于动员能否将应对危机的制度优势转化为处理危机的治理效能。治理现代化进程中重大突发事件应急社会动员呈现关联与依赖的双重逻辑，是主体多元化、客体立体化、目标现代化的非常规型国家治理活动，且重大突发事件应急管理高度依赖社会动员。治理现代化进程倒逼重大突发事件应急社会动员应进一步从客体转向主体、从结果转向过程、从控制转向赋权，实现动员的结构、模式和机制的全方位转型。

[关键词]应急管理;治理现代化;社会动员共同体;重大突发事件;治理效能

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2022）02-0087-09

一、问题的提出

党的十九大把推进国家治理体系和治理能力现代化确定为改革的总目标。党的十九届四中全会、五中全会进一步对提升国家治理效能、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署。治理现代化对我国经济社会的发展具有十分长远的意义，它是一场能带动治理领域深入变革，增强风险应对能力，全面提升国家治理效能的全面性变革。在很长一段时间，我国都将处于治理现代化进程中，治理现代化成为研究社会问题的重要场域和重大背景。

风险社会背景下，重大突发事件的高度复杂性决定了对其应急管理仅仅依靠政府是不行的，须从国家层面推进，进行广泛的社会动员，社会动员成为重大突发事件应急管理的重要手段和方法。2003年，“非典”疫情暴发对我国公共卫生体系造成巨大冲击，以“一案三制”为核心的国家应急管理体系得以逐步建立，应急社会动员则是该体系的重要组成部分。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，“建立健全社会动员机制，提高处置突发性事件能力”。2007年，《突发事件应对法》进一步明确，“建立有效的社会动员机制，提高全社会的避险救助能力”。面对重大突发事件，国家积极启动应急响应，发动广泛的社会动员，党和政府、社会组织、企业及公众都投入到重大突发事件应急管理中，全社会应急动员能力短时间内充分释放，取得了较大成绩。但在实践中也暴露出我国在重大突发事件应对方面存在明显短板，需要提高应对重大突发事件的能力和水平。社会动员作为一种有效的治理方式和手段，在应对重大突发事件上具有不可替代的优势[1]。治理现代化进程中，重大突发事件应急社会动员是否有效在于动员能否将应对危机的制度优势转化为处理危机的治理效能[2]，且运用规范化的方式应对和化解风险，是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要标志。

因而，系统探讨重大突发事件应急社会动员的逻辑和转型路径，对构建应急社会动员共同体，推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

目前学界从治理视野对社会动员进行研究的并不多。有学者从国家治理与社会动员的关系出发，认为社会动员是国家治理的方式和手段，它能整合资源、促进参与、消除矛盾和降低风险[3][4]，适应我国国情，属于国家现代治理体系的重要内容，也是国家治理能力的重要体现[5][6]，但治理环境变迁对传统社会动员提出巨大的挑战，社会动员有自己的边界，不能代替正常的官僚制运作[7][8];应急社会动员应从“命令型”转向“治理型”，

政府须转变观念，提升企业、社会组织参与的意识和能力[9]。有学者从危机管理的角度出发，认为危机管理依赖高效社会动员机制，它能集中社会资源、减少公众心理恐慌、加强与社会组织合作，也是国家防范化解重大公共危机的独特优势和有效手段，应建立政府与民间力量相结合的动员机制[10][11]，且动员应贯穿危机管理全过程，不同阶段需制定不同对策[12]。而少量直接研究重大突发事件（危机）应急社会动员的文献认为，有效社会动员是提升突发公共事件應急管理水平和质量的关键，社会动员可以降低应急管理成本、减少损失、促进政社互动，因而应完善相关动员机制，促进社会力量有序参与应急管理[13]。

有学者认为基层应急社会动员是重大突发事件应急管理的手段和支撑，社会动员存在无法应对高负荷运转场景、动员方向不明确、形式主义和官僚主义盛行、大数据智能手段缺乏等问题[14]。总体来看，现有文献从治理视角对应急社会动员进行研究并不多，专门系统对重大突发事件应急社会动员的逻辑与转型路径进行探讨的相对缺乏。本研究的贡献在于两点：一是研究视角上跳出从政治学、党建等角度研究社会动员，转向从国家治理视角，关注治理现代化进程，面向重大突发事件带来的高度复杂应急场景进行研究;二是研究内容上跳出传统以社会动员作为应对危机的手段和方法的微观研究，基于国家治理现代化的宏大叙事，系统剖析面向重大突发事件的应急动员的关联与依赖逻辑，并进一步探讨转型路径，旨在构建重大突发事件应急社会动员共同体。

二、关联与依赖：治理现代化进程中重大突发事件应急社会动员的双重逻辑

应急是社会动员的目的，社会动员是应急的手段和方式[15]。“在利益分化的社会里，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的利益”[16]（P2），达成一致行动比较困难，社会动员是“多元主体在互动中寻求利益聚合的过程”[5]，也是达成集体行动、增进公共利益、实现公共资源优化配置的过程。

应急社会动员是为达到应急管理目的，政府（政党）、社会组织等多元主体发动、控制、支配和运用人力、物力及一切资源，引导社会成员共同参与的活动，它是应急管理活动的重要组成部分。治理现代化进程中重大突发事件应急社会动员的逻辑分为关联和依赖两方面：一是关联逻辑，旨在回答重大突发事件应急社会动员是不是一种国家治理活动，对它的回答可以解决重大突发事件应急社会动员的属性和定位问题;二是依赖逻辑，旨在回答重大突发事件应急社会动员的机理，对它的回答可以解决重大突发事件应急社会动员的价值、功能和转型路径问题。

（一）关联逻辑：重大突发事件应急社会动员是非常规性的国家治理活动

应急社会动员是应急管理活动的组成部分，应急管理是一种重要的国家治理活动，因而应急社会动员也是一种重要的国家治理活动。但并不是所有应急管理都需要社会动员，对于重大突发事件，应急社会动员必不可少。系统是主体、客体和目的等要素构成的集合体。从系统论来说，应急社会动员与国家治理具有主体、客体和目的的高度一致性，因而重大突发事件应急社会动员是一种多元化的国家治理活动。

首先，从主体来看，重大突发事件应急社会动员是一种主体多元化的国家治理活动。国家治理的复杂性和全局性决定了单依靠政府是不可行的，必须依赖包括政府、社会组织、企业和公众等在内的多元主体构建的共建共治共享格局，即“治理的主体未必是政府、也无须依靠国家的强制力量来实现”[17]（P75），主体多元化是最重要的特征。重大突发事件的危害性和特殊性决定它必须从国家全局层面推进，对它的应急社会动员具有动员范围广、难度大的特征，不再是单一的政府对社会的动员，而是多元主体对社会的全方位动员，这样才能在短时间内取得立竿见影的效果。

且重大突发事件应急社会动员要求多元主体间进行密切的合作和协同，借助信息技术实现主体间的有效联动，在信息、资源、技术等方面进行共享，实现各类应急资源的优化配置。但在此过程中，政府因其自身强大的号召能力、动员能力和执行能力仍是最有效的治理主体，在多元主体格局中发挥着其他主体无法替代的作用。

其次，从客体来看，重大突发事件应急社会动员是一种客体立体化的国家治理活动。现代意义上国家治理的客体不仅只有公众，还包括政府（政党）、社会组织、企业（或市场）等，

形成了多元主体治理结构，且由于自身功能的差异和所处位置的不同，致使这些主体在多元治理结构中处于不同层次，呈现多层次的立体化特征[18]，且“公众不再是纯粹的、被动的治理客体，也是治理主体”[19]（P5），主客体角色重合。

重大突发事件应急社会动员客体立体化不仅体现在社会既是动员的主体也是客体，即政府、社会组织、企业和公众等多元主体对社会的动员;而且体现在超越了传统对社会认知的边界，从现实社会转向了现实和虚拟深度融合的立体化社会，传统动员方式、手段和技术都亟须面对立体化客体进行全方位革新和改造升级。

最后，从目的来看，重大突发事件应急社会动员是一种目标现代化的国家治理活动。不论是何种形式的国家治理，核心问题是公平正义下的资源配置问题，即通过什么样方式能够更有效地配置资源，其实质是厘清国家-社会-市场的三维关系，而国家治理体系和治理能力现代化是三维关系调整的重要指向。目标现代化是一种“制度体系和制度执行能力的现代化”[20]，高度依赖于制度创新的积淀和持续激励，旨在通过制度红利的释放来实现公共资源的优化配置。

而重大突发事件应急社会动员是一种多元主体聚合的协作，其直接目标是整合社会资源、达成社会共识、促进社会参与、消除和控制社会风险，终极目标是应急管理体系和能力的现代化，它是国家治理能力和治理体系现代化在应急管理领域中的具体体现。

虽然重大突发事件应急社会动员是一種国家治理活动，但它有自己的边界，并不能代替正常的官僚制运作[7]。

（二）依赖逻辑：重大突发事件应急管理高度依赖社会动员

一般突发事件并不依赖应急社会动员，但面对高度复杂的应急场景，重大突发事件应急管理超出传统应急范畴和能力边界，政府也面临着失灵的风险，传统行政手段的局限性和不足被放大，进行广泛社会动员，吸纳多元主体进行协作成为一种趋势。

首先，重大突发事件应急社会动员是对危机的复杂性和特殊性的正面回应。“重大”和“突发”是重大突发事件的关键属性，“重大”表现为事件影响范围十分广，对社会潜在的威胁和风险巨大;“突发”表现为事件的不确定性和未知性，难以准确预知事件的发生形式和触发机制，这都导致重大突发事件呈现高度复杂性。面对复杂性，大多决策者是无法按照传统经验和以往知识结构作出快速应急反应，若处置不当，会在一定程度上引发社会恐慌，给社会带来较大损失，而在较短时间内动员全社会资源和力量来克服和战胜危机是一种有效应对之策。应急社会动员是多元主体为预防和应对重大突发事件而有效调动和整合社会资源的活动及过程，实现社会力量参与自救、互救或参与政府应急行动[21]，从而在较短时间内降低社会风险和损失。

其次，重大突发事件应急社会动员是“集中力量办大事”制度优势的具体体现。“重大”和“突发”的典型特征要求重大突发事件应急管理必须快速动员全社会的组织和个人，整合社会资源，尽快降低风险和危害。应急社会动员高度依赖“国家纵向治理结构”，凭借“全国一盘棋、调动各方积极性、集中力量办大事”的制度优势，快速动员多元主体，通过多种方式和手段实现资源的有效调配，全面整合社会资源。“因为突发事件发生后，社会将表现出某种紧急一致性，个人、群体、企业和政府部门通常会齐心协力共同应对，个人可能参与到各种应急救援活动中”[22]（P23-24）。对于重大突发事件，任何国家都需要集中力量去应对，区别在于能否迅速、合理、有效地集中力量。面对多次重大突发事件，我国通过应急社会动员迅速集中全国力量，取得了巨大成效，“集中力量办大事”的制度优势凸显。

最后，重大突发事件应急社会动员是弥补行政手段缺陷的应对之策。尽管“公共危机的公共性决定了其解决途径的非市场性”[23]，但随着政府在应急管理中的责任收缩及政府失灵的出现，需要运用多种手段来调节市场行为和社会行为，引导更多市场和社会的力量参与应急管理[24]。传统应急社会动员依靠的是政府，大多依赖行政手段，虽凭借“纵向治理结构”的制度优势，确实在短期内取得较好的效果，但往往使社会动员呈现“运动式”“非制度化”的特征，行政手段的缺陷逐渐暴露，并影响到动员效果的持续出现。作为弥补传统行政手段的缺陷，重大突发事件应急社会动员应逐步引入经济手段和法律手段，因为经济手段通过市场化方式“以较低的成本储备全社会的公共应急能力，降低公共应急产品和服务的价格”[25]，并能“推动物资储备、生产能力储备等在应急管理的不同环节、领域和地区进行有效的资源配置”[26];法律手段“能有效预防危机事件和减轻后果危害性，尤其是公共卫生类的危机事件，可以最大限度地保证在正常的制度范围内解决问题，避免社会失序”[27]，如加强传染病防治法的普及与执行、推行公益组织和企业的税收优惠等，建立更加及时、有效的危机应对机制。

三、治理现代化进程中重大突发事件应急社会动员的转型路径

面向重大突发事件的高度复杂性，传统应急社会动员模式面临考验，甚至出现无效或低效的失灵窘境。治理现代化进程催生国家治理领域的全方位革新，倒逼重大突发事件应急社会动员全方位转型，即从客体转向主体的结构转型、从结果转向过程的模式转型、从控制转向赋权的机制转型。

（一）客体转向主体：应急社会动员的结构转型

传统意义上的社会动员是将社会视为客体，主体是政府，依靠的是行政权力，是一种“社会被动型”的动员，在应对重大危机中呈现动员“不及时、周期长、效果不持续”等缺陷。“社会主动型”动员则能有效弥补它的缺陷，将社会视为主体，依靠制度赋权，将政府（政党）、社会组织、企业和公众有机纳入动员主体系统中。这些主体在制度授权框架内从事应急动员，各司其职，各尽所能，主体间构成了协作网络，能更加高效和及时动员全社会力量，整合各类社会资源，取得良好的效果。

首先，反思“社会被动型”动员的缺陷，构建多元主体协作的应急社会动员网络。重大突发事件应急动员若采取“社会被动型”将呈现两大缺陷。一是“社会被动型”动员依靠的是行政权力，采用的是行政手段，凭借“链式”权力结构和政权体系，往往能快速取得一些成效，但它大多是依托具体危机管理项目来设定和进行的，会随着危机解除而快速消退，呈现“运动式”的特征，动员的自发性和可持续性遭到一定程度的破坏。

二是受到一些客观因素影响，重大突发事件的风险不确定性和治理对象未知性等特征，使得“社会被动型”动员不能在较短时间内精准识别动员对象，更谈不上因对象施策而选择合理的动员方法和技巧，面临目的不明确和效果不明显的窘境，往往取得成效的周期比较长，自身缺陷也会放大。引入社会组织、企业和公众等社会力量参与动员，构建多元主体协作的应急社会动员网络，则可以通过联防联控、群防群控，推动防控资源和力量下沉，快速识别治理对象，变未知风险为已知风险，最大限度发挥应急社会动员的及时性和有效性。

其次，正视“社会主动型”动员的优势，完善多元主体协作的应急社会动员网络。重大突发事件应急采取“社会主动型”社会动员，具有突出优势。一是“社会主动型”动员依靠的是制度赋权，综合采用行政手段、经济手段和法律手段，不仅能引入更多不同类型主体，也能在制度框架内快速动员社会力量，取得较为显著的效果。同时，伴随危机管理的全过程，注重主体危机学习能力的提升，动员的主动性和可持续性可以得到保证。二是这种动员将政府（政党）、社会组织、企业和公众都视为动员主体，呈现主体多元化特征;且在制度框架内，这些主体在政府（政党）授权下从事应急动员，充分发挥各自的优势，政府扮演“元治理”角色，主体间构成了较为完善的应急社会动员协作网络。我们应正视“社会主动型”动员的优势，降低准入门槛，引导一批公信力和能力较强的社会组织进入，使公众由消极应对者逐渐转变为积极参与者，充分發挥社会力量的积极作用，完善多元主体参与的应急社会动员协作网络。

重大突发事件应急社会动员结构转型不是“社会主动型”完全取代“社会被动型”，而是一种有序推进、逐步融合的过程。这种转型依赖三个方面。一是社会力量得到快速发展，多元共治局面已基本形成。“社会主动型”应急社会动员依赖社会力量发展的程度及公众参与的有效程度，目前我国的社会组织发育程度较为完善，涌现一批公信力好、能力强的社会组织;公众参与的素质和能力逐步得到提升，在很多方面实现了有效和有序参与，转型成为一种可能。二是危机管理沟通机制健全，主体协作网络已基本形成。“社会主动型”的应急社会动员涉及社会力量，这些力量大多不处于传统官僚体制，存在较大的不确定性和较强的流动性，在这种情况下要实现较好的动员效果，必须建立良好的危机管理沟通机制，实现主体间的良好协作。从目前情况看，在党的引领和政府的主导下，我国社会力量沟通机制较为健全，主体间协作网络已基本形成[8]。三是随着信息技术的快速发展，自下而上的动员开始大量出现。“社会被动型”动员依赖国家政权体系，依靠的是政府主导的传统媒介，信息流动性较差，使“社会被动型”具有天然优势。随着微信、微博等新媒体兴起，公众通过媒介开始参与社会动员，打破了信息垄断和舆论垄断的局面，自下而上的动员大量出现[6]，“社会主动型”动员成为可能。

（二）结果转向过程：应急社会动员的模式转型

应急管理分为减缓、准备、响应和恢复四个阶段：减缓阶段主要进行风险评估和脆弱性诊断，目的在于预防灾难，“即使不能预防灾难，也可以通过各种努力减少灾难的损失”[28];准备阶段是应对灾害制定计划阶段，主要进行预案制定、建立预警系统和应急处置平台，资源准备和储备等;响应阶段是应急行动阶段，主要是调动物资、启动和实施应急预案、提供各种救援，控制和降低危机的损害;恢复阶段是全面复原阶段，主要通过一系列措施恢复正常的生产和生活秩序。传统应急社会动员只注重响应阶段的动员，是一种结果导向型动员模式，致使传统应急社会动员呈现“碎片化”和“短视化”。现代意义上的应急社会动员将动员贯彻到应急管理的全过程，是一种过程导向型动员模式，强调抵抗灾害、降低风险和快速恢复等韧性能力的提升。

首先，反思传统应急社会动员的结果导向，实现动员目的从“救灾减灾”转向“韧性治理”。过去更多将应急管理与应急响应对等起来，高度重视响应阶段管理而忽视其他阶段，致使传统应急社会动员也将焦点放在响应阶段，忽视其他阶段的动员，动员目的是单纯的“减灾救灾”，使得社会动员呈现运动式特征，持续动员效果不明显，尤其面对重大突发危机，这种弊端更加放大。重大突发事件应急社会动员除了关注响应阶段，追求“救灾减灾”的目的快速高效实现外，同样关注其他阶段的动员，注重动员的全过程参与，实现从“救灾减灾”的结果导向转向“韧性治理”的过程导向，“在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化”[29]，关注整个社会面对风险快速响应、调整与恢复的韧性能力提升，以及灾后的再生治理。

其次，重塑现代应急社会动员的过程导向，实现应急社会动员从结果导向型向过程导向型的模式转变。现代意义上的应急社会动员应建立在对传统应急社会动员反思的基础上，彻底改变应急管理的“救灾减灾”单一结果导向，追求全过程参与的“韧性治理”的过程导向，实现应急社会动员从结果导向型向过程导向型的模式转变。在减缓阶段，社会动员应发动社会力量参与风险评估和脆弱性诊断，并通过群防群策最大限度减少灾害发生;在准备阶段，社会动员应发动专业型社会力量参与应急预案的制定和应急处置平台的建立，为后续动员做好充足准备;在响应阶段，社会动员应发动社会力量参与救灾物资的调配，尤其是社会组织更要利用自身优势参与资金和重要救灾物资筹措，提供各种形式的救援，并动员广大社会公众积极参与应急，实现救灾减灾的目的;在恢复阶段，社会动员应动员社会力量参与社会正常生活生产秩序的恢复，在尽可能短的时间恢复到灾前水平，实现韧性治理的目的。

治理现代化进程中重大突发事件应急社会动员从结果导向转向过程导向型的模式，并不是忽视救灾减灾的结果，而是在强调结果同时，更加注重对突发事件全过程的管理与控制，增加城市或社区的韧性，实现韧性治理。但这种模式转型依赖两个条件。一是城市或社区的韧性已积累到一定程度。重大突发事件的重大和突发双重特征使应急场景呈现高度复杂性，传统行政控制型应急社会动员模式往往难以应付，更多时候只能追求救灾减灾的单一目的，将灾害的损失和危害消减，而缺少对危机的学习与反馈，城市或社区的韧性难以增强，再次面对重大突发事件仍会显得力不从心。但如果城市或社区的韧性积累到一定程度，面对重大突发事件就能积极主动、自觉地加强对危机的学习与反馈，应急社会动员也会自发突破传统的救灾减灾的单一取向，转向韧性治理的导向。二是应急管理实现了科学的阶段划分与控制。科学、有效的应急管理应分为减缓、准备、响应和恢复四个阶段，每个阶段都有自己的特征及处置重点，对应急管理阶段的科学划分与控制，是精准识别不同阶段、制定针对性应急预案、实施有效应急管理与控制的必备前提。实现应急社会动员从结果导向型向过程导向型的模式转变，面对重大突发事件可以根据事件事态，实现对应急管理全过程科学的阶段划分与控制，制定不同的阶段性预案、处置措施与恢复方案，实现应急管理全过程的科学性和精准性。

（三）控制转向赋权：应急社会动员的机制转型

应急社会动员转型与应急管理转型相伴相生。新中国成立后到改革开放前，我国应急管理基本停留在党和政府绝对指挥、控制和运行，强调“减灾的政治挂帅、党和政府包揽一切”[30];改革开放后到“非典”前的应急管理仍全面依靠党和政府，构建了政府全面主导的防灾减灾体系。这一时期应急社会动员主要是以政府单一动员为主，依靠的是行政政令，构建的是“行政控制型”动员机制。

之后，我国应急管理进入了全新阶段，党和政府逐步退出一些领域，表现为应急管理的“政府不在场”，大量的社会力量开始积极发挥不可替代的作用，并以自己独特的方式进入应急管理，如公益慈善组织、应急救援组织等，这一时期应急社会动员主体不再只有政府，还包括社会组织、公众等，依靠的是制度赋权，构建的是“制度赋权型”动员机制，并取得了不错的成效。目前我国重大突发事件应急社会动员的“制度赋权型”机制逐步走向成熟，但仍然有较大的提升空间。

首先，反思“行政控制型”动员机制的缺陷，通过制度赋权吸纳更多主体的参与。行政控制型应急社会动员机制依赖的是行政权力，采用的手段是行政指令，通过纵向的权力结构实现自上而下的动员，强调政府是动员的唯一主体，其他组织处于从属地位。这种机制的存在导致政府在应急动员中的作用被夸大，政府角色错位严重，由于精力有限和能力受限导致的“缺位”，以及职能划分不清和权责不明导致的“越位”，动员的“政府失灵”不断出现。制度赋权型动员机制的主体是多元的，为政府（政党）、社会组织和公众，依赖的是制度赋权，通过纵向的权力结构和横向的权力分配实现自上而下和自下而上的动员结合。“制度赋权的前提是多元主体均承认自身理性能力的有限性，它以充分培育和发挥基层民众积极性和创造力、激活社会内生动力为重点”[31]，在承认“政府失灵”的存在和“制度授权”的可能的前提下，主动将部分权限和职能授予社会组织和公众，倡导更多社会力量加入应急管理全过程，通过广泛社会动员实现社会资源的快速整合，旨在形成合力预防和降低风险。

未来世界各种风险会不断出现，甚至还面临着多重风险叠加的挑战。在高风险的背景下，重大突发事件应急的社会动员必不可少，而这种动员必须依赖制度赋权，通过制度激励更多主体参与。

其次，发挥“制度赋权型”动员机制的优势，实现从行政控制型向制度赋权型的动员机制转变。权力结构的变迁和公众角色的变化促使应急社会动员机制从控制型转向赋权型。“社会转型实质是一个国家控制力在社会领域缓慢递减，社会自主性不断释放的过程”[30]。政府权力的范围在收缩且力度递减，而社会覆盖的范围在扩大且力度增强，尤其是社会组织不断兴起，公众参与的能力和素质逐步提高，

在这“一扩一缩、一减一升”的权力结构变迁下，依靠权力的“行政控制型”动员机制开始走向削弱，甚至逐步被賦权型的动员机制所代替。一方面，重大突发事件应急社会动员离不开政府，政府起到核心的作用，但政府也不能取代社会组织和市场的功能和作用，而是要利用其权威地位为后两者提供发展的环境和条件。尽管经济手段不是应急社会动员的主要手段，但并不意味着动员不能够借助市场机制来实现。社会组织的天生优势决定了其在应急动员中不能缺席，即发挥社会组织的独立性，加强公信力建设，发动群众，提升社会组织动员的及时性和有效性。引入市场机制，发挥企业的效率和专业的优势，将奉献与有偿服务相结合，提升企业动员的效率和效益。另一方面，不论是何种形态的应急社会动员，都是对公众的动员，其理想目标是促使公众从消极应付者变成积极参与者，公众角色的变化促使应急社会动员从控制型转向赋权型。赋权型动员机制不再过分依赖于行政权力，而依赖于制度赋权，社会力量逐步发育完善促使动员机制控制型向赋权型的转型。

治理现代化进程中重大突发事件应急社会动员从控制型向赋权型机制转型依赖三个条件。一是依赖完善的各类主体沟通平台。该平台涉及政府、社会组织、医疗机构、企业和公众等主体，这些主体一旦被纳入应急社会动员全过程，就必须构建以权力合理分配与赋予为基础的沟通平台，提升应急沟通的效率。二是依赖健全的分类治理体系。重大突发事件应急社会动员是一种涉及多主体参与的国家治理活动，各类主体在应急社会动员中扮演的角色和履行的功能不同，因而必须区别对待，采用多种手段和方法，构建健全的分类治理体系。三是依赖功能健全的社区。重大突发事件应急社会动员依赖社区，社区在这方面具有天然优势，要不断赋权增能提效，建立功能健全的社区，充分发挥其在应急社会动员的基础性作用，推动应急资源和力量下沉。

四、结论：构建重大突发事件应急社会动员共同体

目前，不稳定因素增加与现代化进程中多重风险叠加，面对重大突发事件带来的高度复杂应急场景，由政府全程主导和控制的传统应急管理模式的不足凸显，动员社会力量积极有序参与成为新的时代议题。社会动员是中国共产党的优良传统，是我们党取得一个又一个胜利的重要法宝，它具有效率与驱动趋势[6]，也是我们解决重大问题、化解社会危机的有效方式[1]。

面向重大突发事件，如何动员社会组织、企业和公众等社会力量，发动多元、复杂、有效且与国家疏离的社会动员，实现社会与国家的同步建构，是构建社会治理共同体的重要议题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。

高效的应急社会动员依赖于公众的逐步成熟和治理体系和治理能力现代化的深入推进，在风险社会的背景下，应急社会动员可能成为新常态，但应急社会动员有自己的边界，它不能代替正常的国家治理活动。

此外，重大突发事件应急社会动员具有局限性。一是社会力量参与应急社会动员的相关法律制度缺失，社会力量在应急管理中的职能定位、进入权限、如何进行合作、资源如何进行分配等问题需从制度层面进行明确。二是应急社会动员主体协调机制不够完善，多元主体参与重大突发事件应急管理要实现1+1>2的功效，依赖于主体间通过健全的协调机制实现合作效能的提升，而缺少协调机制的应急社会动员共同体陷入集体行动困境的风险陡增。三是部分主体能力孱弱无法有效胜任，有些社会力量由于自身素质和能力参差不齐，无法在较短时间内释放自身稀缺资源，难以快速与其他主体形成合力，致使合作效益低下，甚至破坏了应急社会动员网络。四是公民危机合作意识较为淡薄，面对重大突发事件，公民习惯性出现恐慌的情绪，在危机应对方面更多以“被动员”的身份出现，甚至会出现抵触、不配合的态度。

治理现代化进程中重大突发事件应急社会动员呈现关联和依赖的双重逻辑，阐释了重大突发事件应急社会动员的价值和功能。一方面，应急社会动员与国家治理具有主体、客体和目的高度一致性，重大突发事件应急社会动员是一种非常规性的国家治理活动;另一方面，面对高度复杂的应急场景，重大突发事件应急管理超出了传统应急范畴和能力边界，传统行政手段的局限性和不足被放大，进行广泛社会动员，吸纳多元主体进行协作成为一种趋势，重大突发事件应急管理高度依赖社会动员。面向重大突发事件，传统应急社会动员模式也面临着考验，甚至出现了无效或低效的失灵窘境。治理现代化进程催生国家治理领域的全方位革新，倒逼重大突发事件应急社会动员全方位转型。一是反思“社会被动型”动员的缺陷，正视“社会主动型”动员的优势，构建和完善多元主体协作的应急社会动员网络，实现从客体转向主体的应急社会动员结构转型。二是反思传统应急社会动员的结果导向，重塑现代应急社会动员的过程导向，实现从结果转向过程的应急社会动员模式转型。三是反思“行政控制型”动员机制的缺陷，发挥“制度赋权型”动员机制的优势，实现从控制转向赋权的应急社会动员的机制转型。

但不论是何种形式的转型，其实质都在党的领导、政府主导下构建重大突发事件应急社会动员共同体，应急社会动员共同体则是社会治理共同体的有机组成部分，也是面向社会治理和应急管理双重场域的中国智慧和中国方案的重要体现。

重大突发事件应急社会动员共同体不是简单意义上政府主导的应急管理体系，而是在完善相关制度要求及相关法律法规条件下赋予地方政府进一步的应急处置权，明确公民、企业等多元应急主体在紧急状态之下的权利和义务，在较短时间内释放与发挥出多元主体的作用，最大限度释放应急潜能。

因此，治理现代化进程中重大突发事件应急社会动员在发挥积极作用的同时，如何明晰应急社会动员在国家治理活动中的边界，在社会动员、国家治理之间获得平衡与保持张力，需要更为全面、深入和长期的研讨。

参考文献：

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责任编辑：王 篆

Emergency Social Mobilization for Magnitude Outburst Incident in the

Process of Governance Modernization： Dual Logic and Transformation Path

Nan Rui，Pan Chenyu

Abstract：Facing the high complexity of magnitude outburst incident，social mobilization is not only a necessary means and method of emergency management，but also an effective way to build the emergency community of social mobilization and promote the modernization of national governance system and governance capacity. In the process of governance modernization，the emergency social mobilization for magnitude outburst incident presents the dual logic of relevance and dependence，that is to say，the emergency social mobilization for magnitude outburst incident is an unconventional national governance activity with diversified subjects，stereoscopic objects and modern objectives，and the emergency management of magnitude outburst incident highly depends on social mobilization. From the process of governance modernization，the emergency social mobilization of magnitude outburst incident should be further transformed from the object to the subject，from the result to the process，from the control to the empowerment，so as to realize the all-round transformation of the mobilization structure，mode and mechanism.

Key words：emergency management，governance modernization，social mobilization community，magnitude outburst incident，governance effectiveness

〖HS（9〗Started in February，1999No.2，2022

收稿日期：2021-11-20

作者简介：南 锐（1984-），男，中国矿业大学（北京）文法学院副教授，公共管理系主任，博士生导师，博士，北京 100083;潘晨雨（1997-），女，中国科学院大学中丹学院硕士生  北京 100190

本文为北京市社会科学基金项目“北京市重大突发公共危机应急社会动员转型路径研究”（批准号20GLC044）的阶段性研究成果。