新时代我国公共政策的特点变迁

徐国冲　许玉君

[摘 要]新时代以来，我国公共政策的内容、过程、机制都有较为明显的变化，“五年规划”作为中国政策的核心，反映我国新时代公共政策特点的变迁。党和国家领导人关于规划建议说明稿为研究政府政策特点提供了分析素材。从内容分析和功能分析两个维度构建分析框架，对“九五”计划至“十四五”规划建议说明稿文本进行话语分析，可以发现新时代以来我国公共政策的科学化和民主化得到进一步提升，折射出政策的前瞻宏观性，总体呈现三大特点。在政策主体上加强主体间的上下联动，党的领导贯穿公共政策始终;在过程中走向决策流程规范化和制度化，问题导向与目标导向相结合;在结果上实现政策内容产出的均衡全面，政策学习更为积极主动。“五年规划”建议说明稿的话语变迁及其折射出的我国公共政策的特点变迁，受到内容性逻辑和任务性逻辑的双重影响。

[关键词]公共政策;五年规划;建议说明稿;话语分析

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2022）02-0054-11

一、问题的提出

政策文本是国家意志的体现。新时代以来，我国公共政策的内容、过程、机制都有较为明显的变化。“五年规划”是中国政策过程的核心机制[1]。梳理“五年规划”的发展历程，既可以探寻政府职能履行方式的变迁特点[2]，也可以反映我国新时代公共政策特点的变迁。“十四五”规划具有里程碑意义，是我国迈向强国阶段的开局规划，也是我国进入高收入阶段、全面推进高质量发展的规划[3]。与以往的规划相比，“十四五”规划体现了新时代公共政策的何种特点，这是本文要讨论与探索的重点。

梳理已有研究，可以发现新时代的公共政策具有三个主要特点。一是公共政策由碎片化走向整体性、系统性和协同性[4]。这体现在政策多领域协调和统一，如教育、医疗、住房政策等社会政策与人才引进等劳动力市场政策的融合[5]。二是公共政策更加注重科学性和民主性。新时代的公共政策把“以人民为中心”作为引领党和政府经济社会发展工作的重要思想与原则，有助于解决复杂的政治社会问题[6];把公共参与作为公共政策科学性的基石，部分公众意见和建议的专业性和普通公众诉求的多样性能够促使政策科学化[7]。这表明公共政策既强调民主性，也关注科学性。三是公共政策从选择性优先发展走向多头并进，全面发展。党的十八大以来，我国公共政策由过去注重经济发展建设转向经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体，全面推进[8]。但这些研究结论大多是基于理论分析，从规范意义层面上进行论述，缺乏实证研究的支撑。“五年规划”是中国最重要的公共政策之一，是中国国民经济和社会发展的一个中长期计划，为国民經济和社会发展远景规定目标和方向。基于“五年规划”是中国宏观经济和社会治理工具，以它为切入点能够充分研究我国公共政策的特点[9]。学界有从政策视角来分析“五年规划”的研究。

从政策文本看，关注规划本身的意义，点明规划在政策中的重要地位，是中国政策过程的核心机制[1]。从政策功能看，关注规划蕴含的政策和治理的含义。例如，对1981年-2020年规划文本进行语词分析，从工具价值和内在价值两方面探讨我国文化政策的价值的诉求[10]。从政策过程看，描述规划形成的过程，有学者通过详细描述“十二五”规划制定过程，说明中国已经形成了行之有效的公共政策机制[11]。

综上所述，学界关于公共政策与“五年规划”的研究已然众多，但关于两者的关联研究较为缺乏。一是学界有对新时代公共政策特点的研究，但缺乏以“五年规划”为切入口的研究。二是学者从政策视角探讨“五年规划”，但由于“十四五”规划刚刚出台，对其进行分析的研究较少。

三是目前学界在这方面大多是规范研究，缺乏实证研究。四是研究方法以定性方法为主，未有将话语分析引入“五年规划”文本分析的研究。基于此，本文通过六份规划建议说明稿文本的比较分析，梳理新时代我国公共政策的特点变迁及其逻辑。

二、研究样本和分析框架

（一）研究样本的选择

规划文本形成之前会先向人大代表征求意见形成建议稿，国家领导人会针对该建议稿发表讲话、进行说明。例如，“关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称为建议稿）的说明”即为“规划建议说明稿”，本文简称为“说明稿”。本文选择“九五”计划至“十四五”规划建议说明稿文本作为案例出于三个原因。一是六份文本是具有较高代表性的政府话语行为。通过比较，可以看出新时代以来中国公共政策的特点变迁。“九五”计划是20世纪最后一个五年计划，实现了从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，并逐步实现经济增长方式从粗放型增长向集约型增长转变。作为21世纪的承前计划，“九五”计划基本确立我国的经济发展体制，具有一定特殊意义。

二是说明稿的内容高度凝练。规划文本涉及国家发展的方方面面，建议稿是规划核心内容的凝练，说明稿则是对建议稿的凝练，能够清楚地捕捉政策特点的变化。三是说明稿适合作为话语分析的对象。规划文本和建议稿文本注重介绍具体政策与规划，较为书面，说明稿文本除正式内容外，有沟通有互动，语气更加生动。

（二）分析框架的构建

话语是人们交流和交往的基本方式，公共政策作为政治系统中最重要的话语信息输出[12]，其言语行为在很大程度上体现政府政策的特征。话语分析通过对公共政策外在的话语符号，即格式相对固定的政策文本进行分析，可以较直观清晰地观察话语主体的意图。

语句能够描述具体的事态，具有一定的功能意义。以语句作为公共政策话语研究的基本分析对象，既能够全方位了解公共政策的内涵，也能够考察其在语句结构层面的功能[13]。对政策文本的分析通常分为语句内容分析和语句功能分析两个部分。

1.语句内容分析：有助于宏观把握与微观分析。语句内容分析分两部分。一部分，由语句出发，对语篇进行宏观主题推导，了解政策内容的全貌，以类似于扎根理论编码的手段处理语句，对主题进行层层推导，得出语篇宏观主题。

另一部分，将语句划分为四种类型，按照政策过程进一步了解政策的细节。一是评价语句，指公共权力对公共事件进行的价值判断。二是实是语句，公共政策出台前的现状，即政策的起点。三是行动语句，设定相关主体的行为方式，其可行性决定政策措施能否顺利实施。四是后果语句，指出相关主体遵从或违背行动语句所面临的结果。

2.语句功能分析：展现语篇功能、概念功能与人际功能。功能分析遵循系统功能语法，系统功能语法可操作性强，实用性高，能够将语言结构和功能联系起来[14]（P78），是话语分析和描述的一种有效工具。在系统功能语法中，语句有三项基本功能：一是语篇功能，使语言前后连贯，组织信息的功能;二是人际功能，运用语言参加社交活动，交换信息的功能;三是概念功能，通过语言表达各种经历，表述信息的功能[15]（P63）。

内容分析可以了解话语全貌和内涵，功能分析能够从结构上对语句进行解构，深入剖析语句的功能特点。以往研究大多从语句分析入手，但单一的政策语句并不具备完整的信息传递功能，因此，本文不仅使用语句分析，还引入对语篇的分析，进一步考察政策话语的制度语境和语效。一方面，语篇功能通过宏观结构中的主题推导，对比分析六份说明稿的发展侧重点及变化。另一方面，语句功能通过语句分类和功能分析，前者进一步细化说明稿的信息与含义，后者通过分析语篇功能的主谓结构、人际功能的语气结构和概念功能的及物性，可以更深入理解政府政策特点和政府治理的内在机制与逻辑（见表1）。

三、“五年规划”建议说明稿的话语分析

“五年规划”是我国政府最重要的公共政策之一，是对未来五年我国经济社会发展的重大战略和重大事项作出的部署和安排战略框架[16]。本文对六份文本（“五年规划”建议说明稿）进行总体分析，在层层主题推导、四大语句分析和语篇、概念、人际三大功能的深层描述基础上总结新时代我国公共政策的特点。

（一）文本总体分析：注重经济社会全面高质量发展

说明稿是对建议稿核心要点的概括，二者功能和作用相似。建议稿的重点是确立发展理念，明确发展的方向、思路、重点任务与重大举措，

规划是根据建议稿制定的，其重点是具体的工作部署。例如，“十三五”说明稿（仅9104字）和“十四五”说明稿（仅5867字）两份文本篇幅较短，内容精简，尤其是“十四五”说明稿，字数大约只有前几份文稿的一半;其他四份文本字数都在一万以上。一方面，这体现新时代我国公共政策内容表达的高度凝练;另一方面，这使得建议稿和“五年规划”之间的分工更加合理，更好地体现公共政策的宏观性、战略性与指导性。

前四份文本总体上侧重于解决当下我国面临的困境。“九五”建议说明稿强调通过加强农业发展、做好國有企业改革来发展经济;“十五”建议说明稿重点关注产业结构升级和地区、城乡协调发展及科教发展与人才教育;“十一五”建议说明稿高度重视社会主义新农村的建设、自主创新和科技教育的发展及体制改革的深化;“十二五”建议说明稿主要阐述经济建设、社会事业和民生发展、深化改革和扩大开放三大部分。

新时代我国公共政策的重点关注内容与以往有所不同，尽管对经济发展依然重视，却更侧重全面小康、乡村振兴等，经济、社会、政治、生态文明、文化多手抓。“十三五”建议说明稿对于经济发展、农村贫困人口脱贫等较为重视，对绿色发展也作出详细指示，并对我国“全面二孩”政策和户籍政策改革提出建议。“十四五”建议说明稿篇幅最短，除阐述建议稿的形成过程，重点提出要建立以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局，促进全体人民共同富裕，明确全面建成小康社会的完成情况和宣布时机。

（二）主题推导：政策内容更为丰富全面

本文将建议说明稿依照文本的特点划分为内容部分和对话部分。内容部分是文本主体部分，主要包括规划建议的具体阐述，属于较书面的文本;对话部分是文本的开头和结尾，主要包括描述规划制定过程、规划目标和展望未来。

语义的宏观主题可以聚焦于小句的意义及小句背后隐含性作用，是了解话语意义的有效途径，对主题的层层推导与扎根理论的编码过程异曲同工：从小句本身的初级主题到小句群组的中层主题，再到语篇整体的宏观主题，构成了语篇语义的层级宏观结构（见表2）。

新时代以来，我国公共政策内容更为丰富全面。一是“五大建设”同时推进，发展方向更加具有明确性。随着经济水平的提高和综合国力的增强，我国由过去主要关注经济建设发展逐渐转向同时着手推进“五大建设”。经济建设方面，新时代的公共政策致力于扶贫工作，努力完成农村贫困人口脱贫，实现全体人民共同富裕。政治建设方面，提出全面从严治党，主动净化党内政治生态，更好地发挥党的领导核心作用。社会建设方面，对建立社会保障制度提出更明确的要求，旨在建立更加公平更可持续的社会保障制度。

二是发展体制和模式更加完备。我国发展体制和模式历经确立、完善和完成三个阶段。“九五”和“十五”处于21世纪新发展的节点，经济发展体制和模式尚未形成，正在初步探索适应我国国情的中国特色社会主义体制。历经十年的发展，我国的发展体制和模式基本确立，“十一五”和“十二五”的重点在于运用科学发展观，对其进行补充和完善。新时代以来，“十三五”和“十四五”文本的重点在于以习近平新时代中国特色社会主义思想为核心，建立更宏观、更长远的中国发展模式。我国正处于百年未有之大变局，面对国内外动荡的局势，提出建立新发展格局，在夯实内循环的基础上，以更加积极主动的姿态参与外循环，形成内外经济循环相互促进和平衡增长的经济发展战略。在国内发展落后、国际形势不明朗的双重压力下，“九五”和“十五”更多聚焦于解决现实问题，关注当下的困境，具有一定时代的限制，积极主动性相对较低，可持续性也较弱，如过于重视经济发展速度，相对忽视环境保护，但这是处于当时情境的最优解，是我国建立适应国情的发展体制和模式的必经之路。“十一五”和“十二五”在已有基础上调整，以科学发展的视角对现有的发展模式进行完善，解决现有问题，并提前预判短期内可能出现的问题，积极主动性相较前者有所提高。“十三五”和“十四五”致力于将解决问题的措施归纳整合，提炼成宏观的中国模式，预判并解决长远发展可能出现的问题，体现了我国由解决问题到主动预判问题的转变，积极主动性最高。

（三）建议说明稿的语句分析维度

1.评价语句：折射政策的前瞻宏观性。评价语句回答的是政策“应该是什么”，是政策制定者作出的价值判断，即政策的意义与特点。

一是政策具有宏观性。建议稿作为规划文本的制定依据之一，着重解决重大的战略性、宏观性和政策性问题，为后续规划的制定指明方向。二是政策具有简洁性。建议稿只阐述宏观的发展方向和重大措施，具体的部署工作留给规划纲要规定，以更好体现建议的宏观性、战略性、指导性。

2.实是语句：展示政策面临的内外部环境。实是语句回答的是“现实如何”，是政策愿景的逻辑起点，即政策面临的内外部环境，包括现有发展成果和面临的困境（见表3）。一方面，新时代以来我国政策的起点更高。经济发展硕果累累，经济实力不断增强，经济发展质量显著提高，体制改革不断深化等，为政策的开展和落实提供了良好的基础。另一方面，我国面临越来越严峻的外部困境。由总体缓和的国际形势逐步演变成逆全球化、单边主义盛行的“百年未有之大变局”，使政策面临更加艰难的挑战。

3.行动语句：明确政策具体任务和措施。行动语句回答“如何做”的问题，即政策具体的任务和措施。建议稿文本的行动语句可以分为统领行动的指导思想、达成目标的具体任务和保障措施三部分（见表4）。其中，指导思想和历任领导人治国理政思想紧密相关，具体任务对应规划中的重大措施，保障措施皆为党中央的集中统一领导。随着经济水平的提高和综合国力的增强，新时代我国对于环境保护的重视程度明显增加，坚持绿色发展战略，推动高质量发展、构建新发展格局，充分践行习近平新时代中国特色社会主义思想，从扩大对外开放转变为构建以国内大循环为主、国内国际双循环的新发展格局，对外开放的态度更为积极主动，体现我国对于国内发展前景的强大自信。

4.后果语句：勾勒政策目标和愿景。后果语句诠释“可能达到什么目标”，即采用行动语句后政策可能达到的效果。建议稿的目标与经济发展相挂钩，立足当下，由基础的体制建设到最终实现全面脱贫、建成小康社会、全体人民共同富裕。制定的愿景目标层层递进，衔接关联，“九五”到“十四五”的规划目标依次从“初步建立社会主义市场经济体制”、“推进现代化建设、完成祖国统一”、“又好又快地发展”、“实现科学发展”、“农村人口全面脱贫、全面建成小康社会”到“全体人民共同富裕”，既高瞻远瞩又量力而行，符合马克思主义的认知规律。

（四）建议说明稿的功能分析维度

1.语篇功能：体现决策的科学性和民主性。语篇功能，即人类具有组织语言使其本身前后连贯的功能，具有传递消息的作用。作为消息的小句，一般包括主位和述位两部分。主位一般位于小句句首的位置，类似于传统语法的主语。根据

主位的成分可分为无标记主位和有标记主位，前

者是小句的主位与小句的主语相同时的情况，后者是小句的主位与其主语不一致。

后两份文本中各有6句和11句主位难以判断且无主语的祈使句，在进行主位结构统计时将其剔除。本文六份建议说明稿文本大部分语句是无主位标记，即小句的主语和主位重合，清晰明了，让读者能够更快速解读和获取信息。标记主位则是由其他语篇成分位居主位，暗含更多信息，发挥更强大的表述功能。如“十三五”和“十四五”建议说明稿文本中都有“从征求意见情况看”“在征求意见过程中”位于语篇主位，展现文件起草工作对于群众意见的重视，体现政策的科学性和民主性。其他四份文本则将时间状语成分放置于语篇主位，有助于人们更好地了解建议稿起草工作的时间脉络。

2.概念功能：反映群众广泛参与政策制定。及物性系统是一个语义系统，把人们对现实世界和内心世界的经验用若干个过程表达出来，包括过程涉及的参与者和环境成分，最能集中体现语言的概念功能。及物性系统反映了现实世界中事物所处的各种过程，包括物质过程、心理过程、关系过程等，每个过程都由过程本身、参与者和环境成分三部分组成。

物质小句主要展示做事和事情发生的过程，指的是“动作”过程，表示某个实体做了某事。前四份文本的物质过程主要提供政策的背景信息和简单的形成过程，如点明“在快要过去的20世纪人民的伟大壮举”的背景，以及领导人“连续听取专题汇报”“到各地调研”和“广泛征求意见”并“进行认真修改”。新时代以来，政策文本的物质过程较为详细。一方面，简单概述文件起草组的成立和组成人员，党中央下发通知、征求意见及开展会议审议建议稿的过程;另一方面，详细描述文件起草组对于意见的收集过程和采纳过程，如“主持召开座谈会”“开展网上征求意见”和“增写、改写、精简文字”等。

心理小句展现感知的过程。前两份文本主要展现对于达到计划目标的乐观积极和对同志们奉献自己的智慧、将建议稿修改好的殷切希望。新时代以来，政策心理过程增加各方面的反馈情况，“大家一直认为”建议稿具有重要的意义，“大家普遍希望”发挥其作用，并对其“给予充分肯定”。关系小句展示“是”和“擁有”的过程。六份文本都强调政策对该时期国民经济发展的重要意义，指出人民群众对于国家发展的重要作用。

除过程类型外，环境因素也是描述及物性的重要组成部分，主要是时间和方式两类。时间成分方面，前四份文本均未提及，新时代的两份文本则详细点明其制定到成立的时间，表现该政策流程更清晰规范，效率更高。“十三五”说明稿通过发布党内征求意见的时间和征求党内外不同意见的时间，表明建议稿是科学政策的产物。“十四五”在此基础上，增加召开各类专家座谈会、专项座谈会和网上征求意见的时间，展现政策起草过程的科学性和民主性。方式成分方面，前四份文本主要以党内外征求意见的方式，后两份则增加专家座谈会、专项座谈会和网上征求意见的方式，体现发扬民主、集思广益的特点。

3.人际功能：展现政策发扬民主的过程。人际功能指所具有的表达说话者的身份、地位、态度、动机及对事物的推断等功能。在话语过程中，说话人具有特定的言语角色，也给受众安排相应的角色。六份建议说明稿的发言人是建议编制者，也扮演了信息给予者的角色，受众是广大人民群众，即信息接受者的角色。六份文本皆使用直陈句，有利于向公众传递信息，符合说明的目的，增加严肃性，体现话语的声望和力量。

人际功能可以通过语气结构实现。语气结构由主语和限定成分组成，前者为名词或名词性短语，明确阐述内容的出发点，后者确定小句时间或空间的参照点，限制小句的范畴，丰富小句的内在含义。

前四份文本主语数量较少（常使用的主语为“建议”、“建议编制者”与“人民群众”），占主体地位的大多为建议稿本体。相对弱化规划编制过程中人的存在与作用，能够更为客观地阐述，便于广大人民群众了解其内容、价值、目标等。新时代“五年规划”占主体地位的是“建议编制者”。从建议编制者的角度出发进行说明，态度恳切，讲述文件起草组的建立、组成及其工作内容，全方位说明政策撰写修订的过程，既强调建议编制者的重要作用，又还原政策的形成过程，增加政策透明度，拉近政府与群众的距离。并且，增加“提意见者”和“党/国家”等参与者，具有多元化特点。一方面，增加“提意见者”为主语贯彻了以人民为中心的发展思想。政策重视且充分吸收多方意见，充分反映广大人民群众的利益、愿望和要求，体现对人民高度负责的精神，规划起草过程发扬民主、反映民意、集中民智。另一方面，增加“党”为主语强调党对政策制定和落实的全面领导。不断完善党领导经济社会发展的体制，牢牢掌握发展战略主动权。可见，“规划”是中国政治实践的重要治理经验，也是中国共产党治国理政的一种重要方式[17]。

在语气系统里，限定成分的作用在于确定时间参照点，限制小句的范畴，也丰富小句的内在含义，通常以时态展示。

前四份文本大量使用现在时态（超过半数，甚至高达75%），简单描述计划的制定过程和本次的开会目的，这构成讲话人的潜台词，即做好现在，驻足当下。与前四份文本相比，新时代政策文本的将来时比例有所提高，现在时和将来时的使用比例基本持平。现在时详细阐述规划如何吸纳群众意见，形成最终政策的过程;将来时用于阐述“五年规划”的目标愿景，即未来具体的实施措施，以及对于完成目标的信心，侧面展现讲话人对于规划目标能够达成的自信。

四、公共政策的特点呈现与变迁逻辑

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持和发展中国特色社会主义，形成了一系列治国理政的新理念新思想新战略，而这些都以公共政策为载体呈现。本文将“五年规划”的制定出台视为政府出台公共政策的过程与结果，透视新时代公共政策特点的变迁，探窥党中央治国理政的基本思路。

（一）政策主体：主体间上下联动

所谓上下联动，即坚持党的领导和社会参与相结合。规划的制定不是封闭的政策制定过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种上下联动的互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程[9]。规划的编制和实施已经是中国政策的核心机制，是解决国家发展问题的有效措施，是提高政府调控能力和国家治理能力现代化水平的有效手段。

1.党的领导贯穿公共政策始终。中国共产党是我国最高政治领导力量，是统揽国家发展建设的执政党，是政策主体及保障政策落实的重要因素[18]，坚持党的领导是中国特色社会主义最本质特征与最大优势。规划促进党的主张转化为国家意志，保障党的路线方针政策能够落到实处[19]。一方面，党是我国政策的领导力量。中国共产党通过制定政策推进国家治理，基于中国共产党特殊的领导地位，党的政策处于国家政策体系的主导地位，始终发挥主导性作用。六份规划都是在中央政治局的委托下，由国家领导人主持起草工作，也就是说，政策从制定、起草到出台都是在党的领导下进行的。另一方面，党是公共政策落实的保障机制。坚持党的领导是制度保障，对比六份建议说明稿可以发现，21世纪以来党的建设不断加强，不仅对其发挥先锋模范作用提出要求，更强调党的纪律建设，全面从严治党，逐步完善执政党建设。

2.政策多元主体积极互动参与。通过规划的制定，深入讨论并研究国家未来发展方向、目标、具体各方面指标及面临的困境。

规划制定是一个群策群力、广泛吸取党内外人士社会各界人士意见、政府上下反復沟通的科学政策机制，这不仅能够提高规划本身的质量，还能够提高规划的可行性，形成一种以规划推动执行的方案规划机制[20]，减少后续具体执行过程中面临的障碍。

“十四五”规划发挥更强大的表述功能，鼓励社会主体积极参与，关注社会主体的意见反馈情况，体现了公共政策的民主化和科学化。说明稿增加

“提意见者”为主语。主语提供了初始信息，主语的变化体现了对于提意见者的重视程度。提意见者主要有专业人士和社会主体两类。一是邀请专业人士参与政策制定，预测政策的实施效果。开展多种座谈会，根据专业人士的意见对规划进行修改，有效提高规划起草的科学性。二是鼓励社会主体积极参与，创新各种意见采集渠道，促进党内外、各地方各部门人员献计献策，收集网络上的群众意见，提高规划起草的民主性。

（二）政策过程：流程规范与远见前瞻

在我国，“五年规划”的编制过程也是典型的公共政策的制定过程。通过六份“五年规划”文本的编制过程的比较，可以发现新时代以来我国政策过程的主要变化，即决策流程的规范化和制度化、政策问题导向与目标导向相结合等两大特点。

1.呈现决策流程的规范化和制度化。规划的编制是“制度化和规范化”的过程，体现了政策的科学性和民主性[11]。规划制定过程体现了政策过程广泛参与、深入调研、尊重科学、开放学习的特点，说明我国已经形成科学民主的公共政策机制。

首先，从规划起草过程看，

说明稿详细阐述规划起草过程，使得政策过程更加透明化。说明稿使用较多标记主位，其中的时间状语标记主位详细介绍规划制定时间过程，有助于人们更好地了解建议稿起草工作的时间脉络。其次，从意见表达方面看，规划采取多样化渠道征求意见，包括征集党内外意见、专项座谈会上专家学者的意见及网络上的群众意见。说明稿利用心理过程展现提意见者的感知情况，指出建议稿的重要作用和对建议稿的高度认可。再次，从政策文本形成过程看，通过反复的讨论与修改，最终形成高质量的规划文本。最后，从规划的政策循环看，政策过程是典型的政策循环，即前一轮为后一轮奠定基础，使规划编制的不同意见表达的程度进入一个更高级阶段，也使最终形成的文本质量得到不断提升，体现了良好的学习机制和适应能力[21]。

2.政策问题导向与目标导向相结合。“党提建议、政府编制规划、人大审议通过规划、全国人民执行人大审议通过的规划，这是中国共产党在治理国家当中创造的一个非常好的经验”[22]。政府规划是一种对未来不确定性的应对措施，是治国理政的有效手段[23]。一方面，规划是指导当前发展的必需之举，能够解决当下的发展困境，增强我国经济发展的可持续性。

“十四五”强调生态文明建设，指出其是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，并将其融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，尤其是协调经济和生态的关系，保证代际公平，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。另一方面，规划是引领未来创新的必要之策，对我国未来经济社会发展趋向作出了宏观性、预期性的研判。尽管我国经济发展存在一定问题，市场主体、交易规则、配套制度等远不成熟，但如果只关注当下问题，容易陷入“就事论事”而缺乏长远发展的困境。因此，党和政府对未来发展提前思考、充分研讨和作出预判，发现、评估和解决不确定性，制定出宏观规划政策和远景目标，指引国家走出发展的困境。“十四五”规划提出2035年远景目标，即基本实现社会主义现代化，既立足近期，又谋划长远，二者相互衔接，为持续推进社会主义现代化强国建设提供清晰可行的路线图。“十四五”规划和2035年愿景目标存在相互关系。一是二者内在统一、协调一致。2035年战略目标的实现不是一蹴而就的，应坚持问题导向和目标导向相结合，将长远战略目标通过“十四五”和未来的规划分解为阶段性发展目标[24]。将长期与短期结合起来，符合历史的延续性，满足实践的新要求，并且能够明确奋斗目标，清楚奋斗方向，明确奋斗手段，使目标、方向和手段的内在统一得以实现，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的基础。二是二者有机联系、持续推进。2035年远景目标是未来15年我国经济社会发展的总体目标，是“五年规划”对标的参照系，需要通过三个“五年规划”逐步实现。“十四五”规划作为开局之作，按照远景目标的指引不断推进各领域现代化，为推进远景目标的实现努力奋斗。

（三）政策结果：内容产出均衡全面

政策结果指的是政策制定的产物，具体表现为政策文本的主要内容。通过六份文本的对比可以看出新时代以来政策结果的主要变化，即政策发展更加均衡全面。我国由过去关注经济发展转向经济、社会、政治、生态文明、文化多手抓，逐步形成更宏观的发展体制和模式。

1.政策目标宏观长远。从主题推导可以看出，“十四五”规划强调经济高质量发展，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，注重经济发展质量，在对外开放方面建立以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局;重视生态文明建设，提出“生态文明建设实现新进步”[25]，在原有目标基础上注重改善城乡人居环境，强调绿色发展理念，与“绿水青山就是金山银山”的理念思想相呼应。语句分类中亦能体现，行动语句展现了我国发展的具体任务，可以看出“十四五”规划对经济发展质量的关注，对环境保护的重视，积极推进生态环境的现代化，即利用现代化技术和政策工具，改造个体的行为模式，从而变革经济和社会发展模式，实现生态环境保护和经济发展双赢[26]（P272）。后果语句展现了国家发展目标的变化，目标与经济发展相挂钩，逐层递进，由基础的体制建设到最终实现全面脱贫、建成小康社会、全体人民共同富裕，体现了以人民为中心的内涵。

“十四五”规划提出“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”的目标和“更加积极有为地促进共同富裕”的要求[25]。一是共同富裕是“全民共富”，即全体人民共享经济发展的成果。与以往不同，不再秉持让一部分人和一部分地区先富的发展方式，而是追求区域平衡，所有人都能过上幸福美好的生活。二是共同富裕是“全面富裕”，即实现人的全面发展和社会文明的全面进步。“全面富裕”包括物质上的富裕和精神上的富裕，还包括环境的宜居宜业，和谐和睦的社会，以及普惠普及的社會公共服务。

2.政策学习积极主动。“十四五”规划以更加积极主动的姿态解决国家发展问题。“十四五”规划致力于将解决问题的措施归纳整合，提炼成宏观的中国模式，不仅解决当下问题和短期内可能产生的问题，还能够考虑国家长远发展。一是建立高质量经济发展模式。注重经济发展质量，调整经济增长方式，建立对外开放新发展格局。“十四五”规划促进经济高质量发展，有效释放新增长动能、系统构建新产业体系、全面建立新社会发展格局、确立新生态文明生活方式，为中国经济社会发展带来新亮点、新引擎和新空间[27]。通过规模经济效应、创新学习效应、空间集聚效应和发展外溢效应等，高质量发展的规模优势将不断扩大，成为我国现代化建设的重要动力[28]。二是坚持生态文明建设，着力改善生态环境，强调绿色发展理念。“十四五”规划不仅加大力度推进环境污染治理和生态保护，更强调坚持绿色发展，本质上解决人与自然和谐共生问题。坚持贯彻绿色发展理念，摒弃过去损害生态、破坏生态的经济发展模式，加快形成保护环境的产业结构、生产方式和生活方式，从根本上解决目前面临的严峻生态环境问题[29]。

（四）政策变迁：遵循内容性与任务性逻辑

通过对“九五”计划至“十四五”规划建议说明稿的话语分析，可以折射出我国公共政策的特点变迁。这种变迁受到内容性逻辑和任务性逻辑的双重影响。

1.内容性逻辑表现为不同政策内容变迁程度不一。话语内容与话语表达常常相互影响，但内容与表达并不固定匹配。由于主客观的各种复杂因素，常常出现“词不达意”或“言不由衷”的情况。然而，在相对稳定的政策话语系统中，内容会对表达形成约束[30]。

“五年规划”建议说明稿文本中所折射出的政策变迁遵循的

内容性逻辑展现为，尽管实现全面小康和共同富裕是“五年规划”相关文本话语的前提和底色，但文本内不同部分的变迁程度并不完全相同。如经济建设不论从篇幅还是内容上始终占据“五年规划”政策文本的重要地位，内容变迁程度较低。生态文明建设从为经济建设牺牲，到跻身五位一体与经济建设地位平齐，内容变迁程度较高。政治建设从“坚持党的领导”到“全面从严治党”，实现管理型领导到自我监督与自我管理的转化，并且在主语上也增加了以“党”为主体的表达形式，内容与表达形式变迁程度都较高。

2.任務性逻辑表现为任务的聚焦性与渐进性并进。任务性具有长期性、持续性和稳定性，是政策话语变迁过程中要考虑的因素。政策所面临的中心任务就是这种任务的典型表现。实现全体人民共同富裕是普遍任务，但不同时期聚焦的任务有所偏差，这在主题推导和语句分析中有所体现，前四份政策文本聚焦于经济建设，新时代两份政策文本逐渐转向同时着手推进“五大建设”，这形成突出的话语变迁特征。一是体现任务的聚焦性，这是当下阶段认为的未来发展的重点方向和工作重心，即我国经济社会的发展围绕这些中心展开工作。二是体现任务的渐进性。例如，由加快经济发展速度到实现经济高质量发展，由“加强农业发展”到“农村人口全面脱贫”，由“扩大对外开放”到“建立新发展格局”，由“坚持党的基本路线”到 “全面从严治党”。由于国家所处的发展阶段的经济水平不同，受制度完善程度的影响，不同阶段在实现全体人民共同富裕的任务基础上聚焦在不同层面并呈现渐进发展的特点。

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责任编辑：陈文杰

The Characteristic Changes of Chinese Public Policies in the New Era

——Discourse Analysis Based on the Explantory Textof “Five-Year Plan” Proposal

Xu Guochong，Xu Yujun

Abstract：Since the new era，China public policies have changed significantly in terms of content，process，and mechanism. As the core of China policies，the “Five-Year Plan” can reflect the changes in the characteristics of Chinese public policies in the new era. The explanatory text of party and state leaders provided analytical material for studying the characteristics of government policies. This article constructs an analysis framework from two dimensions of content analysis and functional analysis，and conducts a discourse analysis of the explantory text from the “9th Five-Year Plan” to the “14th Five-Year Plan”. Through comparative research，it can be found that the scientific and democratization of Chinese public policy has been further improved since the new era，which reflects the forward-looking and macroscopic nature of the policy，and generally presents three characteristics.

Firstly，in terms of subjects，strengthen the linkage between the subjects and the partys leadership throughout the public policy. Secondly，in the process，it moves towards standardization and institutionalization of the decision-making process，combining problem-oriented and goal-oriented. Thirdly，in terms of results，it achieves a balanced and comprehensive policy content output，and policy learning is more proactive. The changes in the discourse of

the explantory text of the “Five-Year Plan” and the changes in the characteristics of Chinese public policy are reflected in the dual influence of content logic and task logic.

Key words：public policies，“Five-Year Plan”，explantory text，discourse analysis

收稿日期：2021-11-05

作者简介：徐国冲（1983-），男，厦门大学公共事务学院副教授，博士生导师，福建厦门 361005;许玉君（1997-），女，厦门大学公共事务学院硕士生，福建厦门 361005

本文系国家社科基金重大项目“绩效管理导向下的中国政府成本体系研究”（批准号20&ZD115）的階段性研究成果。