我国中职学生资助政策的变迁与展望*

邱小健，田 鑫，杨婷婷

(赣南师范大学 教育科学学院，江西 赣州 341000)

中等职业教育为经济社会发展提供实用技术人才，在我国教育体系中占有重要的地位。健全中职学生资助政策，为广大中职学生提供必要学习与生活补助，是提高中职教育吸引力、促进中等职业教育高质量发展的重要政策保障。新中国成立以来，我国中等职业教育资助政策历经变迁，形成了较为完善的政策体系。那么，我国中等职业教育是如何变迁的？形成了什么特点？在新时代背景下，中职学生资助政策应该如何改进和完善，以更好发挥中职教育在脱贫攻坚战略中的促进作用，助力实现普及高中阶段教育目标，助力实现中职教育现代化？对这些问题进行研究，具有重要的理论意义和实践价值。

一、新中国成立以来我国中等职业教育学生资助政策经历了从单轨、混轨、并轨再到多轨的变迁历程

(一)人民助学金为主的单轨阶段(1949—1985年)

新中国成立初期，中职教育沿用原来的资助制度政策，即供给制政策。此后3年，政务院对供给制政策进行完善，逐步以人民助学金制度替代供给制制度。在1952年政务院颁发的《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》中，明确提出“全国高等学校及中等学校学生的公费制一律改为人民助学金制”。[1]这是中等职业教育学生资助政策的第一次较大变革，资助政策因此进入“单轨”运行阶段，期间国家根据财政情况和物价水平对人民助学金标准进行了多次调整，促进了中职教育发展。人民助学金政策一直持续到“文化大革命”，且在“文化大革命”结束以后，人民助学金政策也得到了较好的延续。

(二)助学金与奖学金混轨阶段(1986—1995年)

随着改革开放的深入推进，我国中职教育事业发展越来越快。为适应中等职业教育发展新形势，国家对人民助学金政策进行了改革。1986年，《国务院批转国家教育委员会、财政部关于改革现行普通高等学校人民助学金制度报告的通知》(以下简称《批转报告》)发布，明确提出把人民助学金制度改为奖学金制度和学生贷款制度。[2]《批转报告》的出台，表明运行了35年的人民助学金政策的正式退出，学生资助政策进入新时期。中职学校参照普通高校的做法进行了相应改革，以助学金和奖学金代替人民助学金，由此我国中职教育学生资助政策进入了助学金与奖学金“混轨”阶段。

(三)奖学金与贷学金并轨阶段(1996—2005年)

从20世纪90年代开始，中职学校逐步实行收费政策改革。1991年，国家教委等四部委颁布《关于中等职业技术学校收取学费的暂行规定的通知》，明确规定对包括中等专业学校、技工学校和职业高中的中等职业学校的新生“适当收取学费”。[3]1996年，政府在8个城市进行了助学贷款政策的试点工作，并在此后出台了助学贷款政策。第二年，国家教委联合国家计委颁布了《关于普通中等专业学校招生并轨改革的意见》，规定中职学生全面缴费上学，并强调了中职教育在实行收费以后，要完善奖学金、贷学金政策；与此同时，明确要建立健全对经济困难学生的资助政策，并对特困学生适当减免学费。[4]

(四)免、助、奖、贷、勤、补多轨阶段(2006—今)

进入21世纪以来，国家对中职等职业教育学生资助政策进一步进行完善。2006年7月，财政部、教育部颁布《关于印发中等职业教育国家助学金管理暂行办法的通知》(下称《暂行办法》)，明确规定由中央财政资助设立国家助学金，对中等职业学校特困家庭学生进行生活补助，补助标准为1 000元/生/学年，[5]标志着国家助学金政策的正式实施。2006年10月，财政部联合教育部又颁布了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》，提出进一步健全中等职业教育学生资助体系，加大中央财政与地方财政投入，促进中职教育公平。

国家助学金政策实行3年后，国家又开始实行中职教育学生免学费政策。2009年，财政部等四部委联合颁布《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》(下称《免学费工作意见》)，明确提出实行中职教育“免学费政策”，对中职学生免学费的对象、范围、标准、比例等进行了规定。[6]在这个免学费政策框架下，农村家庭经济困难学生和涉农专业学生成为重点资助对象，此后免学费政策得到了多次调整，形成了较为完善的政策体系。

为了进一步扩展中职教育学生资助政策内容体系，2019年，财政部联合教育部颁发《关于调整职业院校奖助学金政策的通知》，规定由中央财政投入设立“国家奖学金”，奖励全日制中等职业学校成绩优秀的学生。[7]这样，中职教育学生奖学金政策正式实施。至此，我国建立了“国字号”的国家奖学金和国家助学金，对中职贫困学生实施免学费政策，形成了以中央政策投入为主、地方政府资助、学校和社会资助等为补充的资助政策体系。

二、中职学生资助政策变迁过程中形成的特点在70多年来的变迁过程中，我国中职学生资助政策形成了以下几个显著特点

(一)资助内容多样化

经过70多年的变迁，我国建立了“免”“助”“贷”“勤”“补”“减”多样化资助政策体系，形成了资助内容多样化的显著特点。

表1 2013-2019年中职学生资助内容多样化分析(单位：亿元、万人)

从表1可知，我国中职教育有七项学生资助内容，包括国家奖学金、免学费、国家助学金、地方政府奖助学金、社会奖助学金和顶岗实习。具体来看，从2013到2019年的7年间，免学费总额达到219.15亿元/年，平均每年有1071.16万名学生享受此政策，是投入最大、受助学生最多、影响最广泛的资助内容。国家助学金总额平均每年达56.25亿元，平均每年有287.31万名学生享受该政策。地方政府平均每年出资4.10亿元建立奖助学金，平均每年资助中职学生55.50万人。中职学校每年拿出专项资金建立奖补助学金，平均每年有55.43万名学生受助。社会团体及个人在中职学校设立奖助学金，平均每年资助5.17万名学生。2013—2018年，平均每年有139.36万名中职学生参加顶岗实习。从2019年起，我国开始实行中职学生国家奖学金政策，当年投入1.19亿元资助近2万学生，弥补了原来政策体系中奖学金资助内容的不足，实现了“国字号”奖学金的突破。

(二)资助来源多元化

新中国成立70多年来，中职学生资助政策形成了以政府财政投入为主、学校与社会等投入为辅的经费筹措机制，呈现出资助经费来源多元化的特点。

从表2可以看出，中职学生资助经费有五个来源渠道，即中央财政投入、地方财政投入、学校投入、社会投入和企业投入。具体来看，从2013到2019年，中央财政投入的资助金额最多，平均每年达到164.44亿元；地方财政投入的资助金额仅次于中央财政投入，平均每年达到118.89亿元。中职学校平均每年投入3.23亿元，为贫困学生提供资助。社会团体和个人平均每年投入1.39亿元，为学生提供奖助学金。2013—2018年，企业平均每年投入81.26亿元支付学生顶岗实习费用。从2019年起，中央财政负责新设立的国家奖学金经费，并加大对“三区三州”中职学生资助，资助总额达到183.08亿元，创历史新高，占资助总额的比例首次超过60%。地方财政投入资助金额为119.67亿元，占比39.23%。其中，“三区三州”地区地方政府投入1.21亿元，用于资助“三区三州”中职学校学生。[8]

表2 2013-2019年中职学生资助经费来源多元化分析(单位:亿元、%)

(三)资助对象精准化

1997年党和政府第一次明确提出“不让一名学生因家庭经济困难而失学”的工作目标，此后的中职学生资助政策向家庭经济困难学生倾斜。党的十八大以来，政府加大了中职贫困学生资助政策供给，形成了资助对象精准化的政策特点。

以国家助学金政策为例，2006年《若干意见》和《暂行办法》的出台，开启了国家对中职贫困家庭学生进行专项资助的大门。此后，国家助学金政策覆盖范围不断扩大，更多家庭经济困难学生得到政策关照。2013年，财政部等三部委下发《中等职业学校国家助学金管理办法》，决定扩大享受国家助学金的贫困学生范围，增列了六盘山区等11个连片特困地区和西藏及四省藏族聚居区、新疆南疆三地州。[9]2016年，财政部等三部委又下发《中等职业学校国家助学金管理办法》，再一次扩大了国家助学金贫困学生受益范围，西藏及四省藏族聚居区、新疆南疆四地州被列入其中。[10]

再以免学费政策为例，2009年和2010年，财政部等四部委分别出台了《免学费工作意见》和《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》，明确规定把“农村经济困难学生、涉农专业的学生和城市经济困难学生”纳入享受免学费政策。2012年，财政部等四部委又出台《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》，规定所有农村(含县镇)学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生都能够享受免学费政策，[11]彰显了政策资助对象精准性特点。

此外，在教育扶贫背景下，中职学生资助政策对建档立卡贫困家庭等贫困学生群体进行了重点关照，对“三区三州”等深度贫困地区贫困学生进行了重点资助，更加凸显了“资助对象准精化”的特点。例如，2015年6月，国务院扶贫办、教育部、人力资源和社会保障部颁发《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》，提出扩大中职教育学生资助来源渠道，政府部门可以把中央和地方财政专项扶贫资金用于学生资助。[12]2016年12月，教育部等六部门印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，提出“实现对中职建档立卡等贫困家庭学生免学费和国家助学金补助政策的全覆盖”。[13]2018年1月，教育部联合国务院扶贫办下发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》，对“三州三区”等深度贫困地区中等职业学校贫困学生资助进行了详细规定，加大了国家财政对这些地区的学生资助投入。[14]

三、我国中职学生资助政策的发展展望

自1949年新中国成立以来，我国走出了一条中国特色的中职学生资助之路。在新时代背景下，中职学生资助政策需要不断完善，建构新时代中国特色社会主义中职教育学生资助政策体系。

(一)分类推进免除学杂费政策改革

上文已述，2009年我国实行中职免学费政策，此后不断扩大。但有些地区由于经济发展相对滞后，贫困人口自我发展能力相对更弱，仍有一部分适龄青少年缴纳不起学杂费，负担不起必要的学习生活费用。因此，应逐步分类推进免除学杂费政策，构建更加有力的中职学生资助政策体系。2015年11月27日，习近平总书记《在中央扶贫工作会议上的讲话》中强调，“治贫先治愚，扶贫先扶智。要落实中等职业教育免学(杂)费政策”。[15]2017年4月，教育部等四部门印发《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》，指出“要特别注意解决中职学校经济困难家庭中的孤残学生、少数民族学生、烈士子女、优抚家属子女等的学杂费减免问题。”[16]进行分类推进免除学杂费政策创新，不但是加快普及高中阶段教育、全面建成小康社会的客观需要，也是提高贫困生资助待遇、推进教育机会公平的现实需要。因此，要加强政策顶层设计，加快研究制定中职免学杂费政策的时间表和路线图，推动免除学杂费政策落地。

可以仿照普通高中免除学杂费政策方案，设计中职学生免学杂费政策改革整体框架。一是在实施对象上，可以率先对中职学校经济困难家庭中的农村特困救助供养学生、农村低保家庭学生、建档立卡困难学生以及非建档立卡的家庭经济困难孤残学生、少数民族学生、烈士子女、优抚家属子女等群体实行学杂费减免政策，在国家财力具备的条件下再扩大受助对象范围。二是在实施区域上，应以原国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区为资助重点区域，可以在“三区三州”等原深度贫困地区先进行试点，待条件成熟后再向全国进行推广。三是在学杂费经费来源上，应按照“中央政策引导、地方统筹实施”的原则，制定免学杂费补助资金分担机制。建议参照普通高中学杂费分担比例实施办法，中职教育免学杂费补助资金不应该由地方政府单独承担，而应由中央与地方共同按比例分担，西部地区由于经济发展水平较差， 中央政府分担比例可以大一些，为8∶2，中部地区可以适当低一点，为6∶4；东部地区不需要中央财政分担，除直辖市外，按照财力状况分省确定。其中，“三区三州”等原深度贫困地区应由中央负责。建议处在中部地区的革命老区享受西部地区的待遇，民族地区、偏远地区应适当扩大中央分担的比例。

(二)建构资助育人长效机制资助是手段，育人是目标

中职学生处于人生观、价值观形成的重要时期，在资助政策执行过程中，对受助学生进行感恩教育、诚信教育等育人教育，是实施资助政策的“题中之意”。目前来看，中职学生资助育人工作虽然取得了不错的效果，但受助学生仍然存在感恩意识淡漠、诚信意识不强等问题，许多学生仍然有不劳而获的思想。随着我国改革开放的深入推进，国内外政治、经济、社会环境的深刻变化，带来了西方意识形态的冲击，中职学生资助育人工作面临更大的挑战。因此，要建构资助育人长效机制。

建构资助育人长效机制，需要加强以下三项制度建设。

一是要建立资助育人课程体系。首先，国家应对中职学生资助课程加强管理，建立资助育人课程体系，特别是要加强资助育人思政课程建设。其次，要建立资助育人隐性课程。鼓励中职学校加强以社会主义核心价值观为主要内容的资助育人隐性课程建设，支持中职学校以优秀文化为切入点建设校园文化环境，发挥学校优良文化浸润作用。最后，要建设资助育人案例课程。要组织专家学者收集与建设资助育人案例库，把受助学生的励志、诚信、感恩等真实故事进行编撰，形成资助育人案例课程与教材。

二是要健全资助育人实践机制。首先，要建立资助育人实践活动机制。要引导并支持各地加强资助育人专题实践活动，支持中职学校开展中华优秀传统文化等实践活动。其次，要创新资助育人实践方式。支持中职学校以专题班会、故事会等课程专题化的方式实施“资助育人”课程。最后，要建立劳动实践育人机制。劳动是人的本质活动，劳动所具有的创造性特征赋予劳动超越性意义，成为人的类本质的现实规定。[17]要引导中职学校制定劳动育人实施方案，深入开展顶岗实习、劳动锻炼等活动，通过资助活动中的劳动实践提高学生诚信意识、担当意识和感恩意识等，促进中职学生成长成才。

三是要健全资助育人的工作机制。首先，要理顺中职学校内部资助育人工作机制。加强政策指导，建立学校统筹、各部门配合、全员参与、各教育教学环节渗透的资助育人机制，形成“全员育人、全程育人、全方位育人”局面。其次，要健全家校协同育人机制，通过微信、网络视频、电话、家访等途径，密切家校联系，形成资助育人合力。最后，要健全学校与企业协同育人机制，形成学校与企业共同育人的正向合力。

(三)建立健全资助政策执行保障机制

中职教育学生资助政策是一个复杂系统，其执行需要多个环节的相互配合和法律法规的“保驾护航”。为了实现资助政策目标，需要建立健全资助政策执行保障机制。

一是要建立中职学生资助管理机构。首先，要建立省级教育部门中职学生资助管理机构，防止“九龙治水”模式下出现的实际管理中职责不清造成的资助“失位”“缺位”问题。其次，要建立地市级教育部门中职学生资助管理机构，加强对本地区中职学校资助工作的指导。最后，中职学校应成立由学校领导牵头的资助工作领导小组，学工处、团委、教务处、财务处分工合作，引领学生资助管理工作常态化、制度化、规范化建设。

二是要建构中职学生资助评价机制。首先，在评价主体方面，要引导学校建立内部自评与社会评价相结合的评价制度。同时，加快推进第三方评估机构建设，保证评估的独立性与公平性。其次，在评估方式方面，要改变“投入多少钱”“多少人受助”的简单量化评估方式，要引导学校建立形成性评价与终结性评价相结合的动态评估机制。最后，在评价内容方面，要重点对资助前的政策宣传、资助中的公平、资助后的效率等问题进行评价，特别是要加强资助育人评价，把资助育人评价贯穿于评价的全过程。

三是要建立健全中职学生资助法律法规体系。从世界范围来看，许多国家都制定了专门法律以保障政策执行。我国中职学生资助体系是在《中华人民共和国教育法》框架下实施的，虽然近几年中职学生资助立法力度在加大，但相应的法律法规体系并没有很好地建立起来。为此，建议政府颁布《中等职业教育学生资助法》等法律法规，明确各级政府、学校、社会及家庭在支持中职贫困生完成学业过程中的权利与责任，明确中职学生资助管理、监督、审核与评估机制，明确资助经费的预算、划拨、审计与保障机制等，形成政府依法履职、学校依法资助、学生依法受助的良好局面。