黄河流域生态协同保护的现实困境与治理策略——基于制度性集体行动理论

◇司林波 张 盼

一、问题提出

中国素有“黄河宁，天下平”的说法，黄河流域作为我国重要的生态屏障和经济地带，不仅是维护我国生态安全、粮食安全、能源安全、用水安全、防洪安全的主阵地，同时也是打赢污染防治攻坚战、促进民族团结的关键所在。2019 年9 月，习近平总书记在河南郑州主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计”[1]；2020 年1 月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上强调“黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理”[2]；2021 年10 月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，为黄河流域生态环境协同保护提供纲领性的指导，提出要“着力改善黄河流域生态环境”[3]；同年10 月22 日，习近平总书记在山东济南主持召开的深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，进一步指出在黄河流域治理过程中要“把握好推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大问题，咬定目标、脚踏实地”[4]。在中央的高度重视和坚强领导下，黄河流域生态保护成效显著。但受主客观因素的影响，黄河流域大部分地区依旧存在生态环境“痼疾”，协同保护受到诸多挑战。

目前，国内学界对黄河流域生态保护问题的初步探讨主要集中在以下四个方面：一是对黄河流域生态保护的价值功能进行研究。刘耕源[5]等指出黄河流域生态治理对促进经济社会发展和生态安全具有十分重要的作用；陈耀[6]等认为黄河流域生态保护对推进生态文明建设、培育经济高质量发展新动能、解决特定区域重大问题等方面具有重大意义。二是对黄河流域生态保护立法进行研究。薛澜[7]等提出黄河流域生态保护立法应以流域内文化认同为牵引，以高水平保护和治理为手段,坚持系统性、整体性、协同性和适应性原则；张震[8]则指出黄河战略应以生态法的系统建设为重点。三是对黄河流域生态补偿机制进行研究。杨玉霞、闫莉等[9]认为黄河流域生态补偿机制建设应以横向补偿为主，以重要水源涵养区为重点。宗鑫[10]则指出自愿性、额外性和条件性是跨域生态补偿机制建设的基础。四是对黄河流域协同治理进行研究。梁静波[11]从黄河流域生态保护的战略内涵入手，指出构建多元主体协同治理机制可以激发黄河流域治理的内生动力。付景保[12]则指出协同治理是解决黄河流域生态环境问题的必然选择。

综上，国内学者对黄河流域生态协同保护的研究总体较少，且主要集中在黄河流域生态保护的价值功能、黄河流域立法、生态补偿机制及协同治理等方面，对于黄河流域不同区段生态协同保护的现实困境研究涉足不深。这使得黄河流域生态协同保护在具体实践过程中，无法准确把握流域内不同区段的关键问题，从而导致流域生态协同保护缺乏精准度，分类施策难以实现。制度性集体行动理论对府际合作行为及其困境的探讨，具有极强的解释性，为我们分析黄河流域生态协同保护实践和现实困境提供了重要的思路和框架。因此，本文以制度性集体行动理论为基础，构建黄河流域生态协同保护过程的集体行动分析框架，从黄河流域不同区段生态协同保护的典型案例入手，探讨黄河流域生态协同保护存在的困境，试图提出相应的治理策略，以期对黄河流域生态环境治理有所帮助。

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础：制度性集体行动理论

制度性集体行动理论（ICA）由美国佛罗里达州立大学教授Richard C．Feiock[13]提出，旨在探讨制度性集体行动的产生、演化、类型、协作困境及合作机制的选择等问题。该理论认为，当所处理的公共事务涉及多个行政主体，且只有通过涉及行政主体之间的相互合作与协调才能完成时，治理行动就会如同个人与社会群体的关系，出现集体行动的困境[14]。ICA 理论认为合作净收益是引发集体行动的核心动力，困境产生的根源则是个体利益与整体利益之间的矛盾，以及公共权力和责任划分所导致的碎片化。同时，该理论将集体行动困境分为三种，即跨域合作的横向困境，跨级合作的纵向困境以及跨职能部门合作的功能性困境，并提出了相应的解决机制，如非正式网络关系、工作小组、府际协议等。黄河流域生态协同保护，实质上是一种府际协作的治理行为，因而制度性集体行动理论，为我们分析和探讨黄河流域生态协同保护的现实困境提供了重要的理论基础。

（二）分析框架

为更好地分析和阐述黄河流域生态协同保护的现实困境，本文基于ICA 理论，并结合黄河流域生态协同保护的具体实际情况，构建出黄河流域生态协同保护过程的集体行动分析框架，具体如图1 所示。

1.核心要素分析。

在本文构建的黄河流域生态协同保护过程的集体行动分析框架中，一致性动机、核心行动者、行动策略、宏观结构及合作机制是影响集体行动的核心要素。

（1）一致性动机。一致性动机是指各主体参与黄河流域生态协同保护的共同意图，源于黄河流域生态治理问题和合作收益。协同主体从黄河流域生态治理问题中产生共同需求，即对所面临环境形成共同理解,这是一致性动机产生的前提。合作收益包括集体性收益和选择性收益，集体性收益是指生态协同保护给所有参与主体带来的共同收益。选择性收益是指因生态协同保护带来的协同主体自身利益的提升，如获得社会网络关系收益、职位晋升等[15]。值得注意的是，一致性动机并不能直接导致协同行为的产生。

图1 黄河流域生态协同保护过程的集体行动分析框架

（2）核心行动者。核心行动者是指推动生态协同保护行为产生的核心力量。在黄河流域生态协同保护的实践过程中，核心行动者既可以是党中央、国务院和中央部委，也可以是区位相近、地位平等的省份。核心行动者的推动力主要由两个因素决定。一是核心行动者的意愿，表现为核心行动者为促进协同行为的产生所愿意承担的成本。二是核心行动者的能力，其受核心行动者的政治地位、经济发展水平及社会影响力等因素影响。

（3）行动策略。行动策略是指核心行动者为促进生态协同保护行为的产生，对协同主体和非协同主体所采取的一系列行动。行动策略包括情感驱动和利益驱动两种方式。对于情感驱动而言，其主要依靠各主体之间的文化认同、信任和社会网络。对于利益驱动而言，其主要依赖于合作成本和交易风险。合作成本主要包括信息成本、谈判成本、执行成本与监督成本。交易风险主要包括协调不力、分配不公和失信风险。

（4）宏观结构。宏观结构是协同主体达成合作时所形成的复杂网络关系，主要包括共享型网络治理、领导型网络治理和行政型网络治理。共享型网络治理以协同主体之间的自主协调为最大特点，呈现出非中心化的特征。领导型网络治理的特点是有一个来自协同主体内部的领导者，内部领导者是网络关系的核心。行政型网络治理的特点是网络外的行政组织是网络关系的核心，外部行政组织在整个网络的运转过程中起着十分重要的作用。

（5）合作机制。合作机制的选择是黄河流域生态协同保护的关键步骤，合适的合作机制可以缓解集体行动的困境。由政治权力主导的协同机制，交易成本最高，适用于合作主体多、范围广、阻力大的情况。非正式网络机制交易成本最低，适用于合作主体单一、范围较小的情况。合同或授权合作机制的交易成本介于两者之间，适用于合作主体较多、各方差异较大的情况。

2.要素间关系。

在黄河流域生态协同保护的集体行动过程中，各协同主体在一致性动机的内在牵引和核心行动者的强力推动下，通过采取情感和利益驱动的两种行动策略，促使协同主体达成合作。达成合作的协同主体之间会形成一种复杂网络关系，即宏观结构。宏观结构会对协同主体的行为产生影响，改变其交易成本和风险[16]。在宏观结构形成后，协同主体可根据具体情况选择适合的协作机制，执行此机制可能会出现两种结果，一种是执行成功，即改变黄河流域治理现状，另一种是执行失败，即出现集体行动的困境，这意味着黄河流域生态协同保护将回到初始状态，需重新进行下一轮的协同。通过对黄河流域生态协同保护集体行动中各要素间复杂关系的分析，可以厘清协同主体参与集体行动的内在逻辑，从而实现对黄河流域生态协同保护行为产生和演化全过程的动态把握。

基于上述分析，本文将从一致性动机、核心行动者、行动策略、宏观结构和合作机制五个核心要素出发，深入探讨黄河流域生态协同保护实践及其存在的现实困境。

三、黄河流域生态协同保护过程的多案例分析

黄河流域不同区段的自然特征、具体环境问题、经济发展水平、发展现状、文化传统等存在差异，因此本文依据代表性和可比性原则选取黄河流域不同区段协同保护的三个典型案例。就代表性而言，川甘、陕西和鲁豫是黄河流域生态保护的重点区域，具有极其重要的生态功能。就可比性而言，三个区域均开展了生态协同保护实践并取得一定成效。基于此，本文选取川甘协同保护、陕西省跨部门协同保护和鲁豫协同保护作为多案例比较的研究对象，以期从三地开展的黄河流域生态协同保护实践中发现黄河流域不同区段存在的现实困境，并试图提出相应的治理策略。

（一)黄河上游府际协同：共同打造高质量水源涵养区

1.川甘生态协同保护实践。

若尔盖草原是黄河流域重要的水源涵养地区，但近年来其湿地面积不断萎缩，生态环境退化严重。为解决这一问题，国家将若尔盖国家公园建设写入《黄河流域生态保护与高质量发展规划纲要》，统筹推进川甘两省跨域协同治理。

为确保协同合作的顺利实施，川甘两省多次开展黄河沿线湿地调研，共同商讨协同保护策略。2019 年7 月两省签署并落实《林业合作专项行动计划》，建立湿地保护的战略联盟。同年10 月签署《川甘湿地保护战略合作行动方案》,建立跨省合作修复机制。2020 年7 月签订《黄河上游川甘青水源涵养区生态环境保护司法协作框架协议》，推动黄河上游司法协同和信息共享。同年9 月黄河流域生态保护和高质量发展协同智库座谈会召开，为两地协同提供智力支持。2021 年9 月签订《黄河流域（四川-甘肃段）横向生态补偿协议》，以1：1 比例，出资1 亿元设立生态补偿资金，为协同治理提供资金支持[17]。此外，川甘两省还在生态环境信息、检测、环境问题查处、绩效评估等方面建立联合和共享机制，具体如图2 所示。

图2 川甘两省黄河流域生态协同保护过程的集体行动分析框架

2.案例小结。

通过对川甘生态协同保护的案例分析，发现两省开展的协同属于强制力推动下的府际协议机制。该合作机制以强制性的政治权力促使合作行为的产生，合作主体通过签订具有约束力的协议，确保协同主体按照约定履行其行为。这种约束机制不仅可以保证地方政府的适当自主权，而且为解决多方协作过程中的外部性问题提供了一种正式途径。值得注意的是，通过强制力形成的府际合作，在协同初始阶段效率极高，但在具体运行过程中需要协同主体进行多次协商、交流和反复论证，最后达成内容清晰、包容性强的合作协议。因此，该合作模式后期合作成本和交易风险较高。此外，川甘两省在协同保护过程中缺乏协同监督和问责机制，因而存在较大的潜在风险。

( 二）黄河中游跨部门协同：破解陕西段黄河治理顽疾

1.陕西跨部门生态协同保护实践。

陕西是黄河中游最重要的省份之一，陕西黄河流域的国土面积超过陕西省总面积的一半，高达65%，流域人口数量更是占到陕西总人口的76%，流域经济占陕西经济总量的87%[18]。然而，黄河流域生态问题已成为制约陕西省经济发展和民生福祉的关键问题。

陕西省为抓住黄河流域发展的战略机遇，积极推动省内相关部门的有效协同。2020 年6月，陕西省林业局发布陕西省黄河流域生态空间治理十大行动。同年7 月陕西省成立智慧黄河研究院，与此同时召开陕西省黄河流域生态保护和高质量发展暨院士论坛和院士座谈会，成立黄河研究院，8 月开始编制《陕西省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，9 月陕西省高级人民法院、人民检察院、水利厅等7 部门联合发布《关于加强协作推动陕西省黄河流域生态环境保护的意见》，形成了陕西特有的“行政执法+检察监督+司法审判”的综合治理模式[19]。2021 年3 月成立司法保护基地，4 月陕西省财政厅制定《陕西黄河流域山水林田湖草沙生态保护工作方案》和《黄河流域生态保护专项资金管理办法》，用以规范黄河流域专项资金的使用。此外，陕西省制定修改、审查批准75 部法规[20]，为陕西段黄河流域生态保护和治理提供法律保障，具体如图3 所示。

图3 陕西省跨部门黄河流域生态协同保护过程的集体行动分析框架

2.案例小结。

陕西跨部门生态协同保护是陕西省依托省内紧密的社会网络、政治、经济、文化关系，依靠各部门、各机构自主协调沟通形成的协同。因此，属于自愿因素推动下的嵌入式网络机制。该模式可以最大限度地维护协同主体的自主权，回应协同各方差异化需求，具有极高的灵活性。值得注意的是，自愿因素推动下的嵌入式网络机制，虽然在合作之初具有较低的合作成本和交易风险，但随着协同合作的不断深入，由于其缺少强制性的惩罚和约束机制，一旦产生目标、利益冲突和任务分配不公，协同主体为确保自身利益就很可能产生违约行为，这将大幅增加协同的交易风险。

（三）黄河下游府际协同：共建下游绿色生态走廊

1.鲁豫生态协同保护实践。

黄河下游位于我国第三阶梯，河流落差小。黄河中上游的泥沙在此淤积，使河床不断抬高，形成地上河。此外，游荡性河段和湿地生态退化制约了下游的发展。

为实现黄河下游的长治久安，2020 年济南市党政代表团多次赴郑州考察交流，并于6 月与郑州市签署《协同实施黄河流域生态保护和高质量发展战略合作协议》。同年河南濮阳市与山东菏泽、济宁、聊城和河北邯郸签订三省五市环境资源审判框架协议。2021 年5 月鲁豫两省签订《黄河流域（鲁豫段）横向生态保护补偿协议》规定最高补偿资金可达1 亿元[21]。与此同时，山东、河南、四川、山西等沿黄9 省召开黄河流域科技联盟和黄河流域高质量发展公共资源交易跨区域联盟，9 月山东与河南两省的生态环境厅共同签订《山东省、河南省行政边界地区生态环境执法联动协议》，10 月两省签订毗邻地区共建黄河流域高质量发展示范区合作框架协议，携手推进黄河下游的生态保护和高质量发展。此外，两省还开展了环境问题的协同应急和协同检查，具体如图4 所示。

图4 鲁豫两省黄河流域生态协同保护过程的集体行动分析框架

2.案例小结。

鲁豫协同保护是两省为提高生态治理成效，自愿开展的集体行动，且以政府间签订的协议为依据，因此属于自愿要素推动的府际协议机制。这种协作机制在初始阶段具有较高的谈判成本和信息成本，但随着协同机制的不断运行，协同主体会建立一定的了解、信任、沟通和信息共享机制，这会使机制的稳定性和约束性得到增强，即使其所面临的协同环境发生一定变化，协同机制的合作成本和交易风险也不会有较大波动，因而收益也较为稳定。从现行的鲁豫协同实践来看，山东省对于协同的积极显然要更高一些，而河南省参与的意愿较低。

（四）黄河流域不同区段生态协同保护过程的共性及差异

川甘生态协同、陕西省跨部门生态协同及鲁豫生态协同，很好地展示了黄河流域不同区段生态协同保护行为产生和发展的过程，由于黄河流域上中下游在具体环境问题、合作基础、发展问题等方面的不同，使得上中下游在生态协同保护的具体实践过程中也存在一定差异。

1.黄河流域不同区段生态协同保护的共性特征。

一是主要核心行动者是党中央、国务院。黄河流域不同区段生态协同保护是在国家黄河战略的指导下，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的统一部署下产生的集体行动，其协同行为属于党中央、国务院在统一政策部署下，督促流域内行政主体，根据本区域的实际情况和特殊性，制定和开展的生态协同保护行动。因此，党中央、国务院是其主要的核心行动者。

二是权责明晰。在黄河流域不同区段的生态协同保护实践中，上中下游协同主体都通过签订政府协议的方式，明确协同主体的权责。如鲁豫两省签订的《黄河流域（鲁豫段）横向生态保护补偿协议》，就明确规定了补偿主体和保护主体，并确定了补偿依据、补偿基准、补偿数额、补偿方法和补偿情境，以降低协同各方因任务和利益分配不公而导致的合作风险，维持合作的稳定性。

三是以生态协同保护为契机，广泛开展其他领域合作。黄河上中下游协同各地均将黄河流域生态环境协同保护视为跨域合作的契机，以跨域生态保护和修复为基础平台，广泛开展诸如旅游、产业、技术、教育、人才等方面的合作，使协同合作不断朝纵深发展。如川甘两省以横向生态补偿机制为平台，积极开展旅游路线联合推广，鼓励跨域农业、新能源、中医等产业合作。

四是为生态协同保护提供相应的支持。黄河流域不同区段的协同保护均通过调研、协商、交流、召开座谈会、联席会议等方式形成共识，签订书面协议，给予协同保护资金、司法、智力、科技等方面的支持，从而确保协同工作顺利实施。

2.黄河流域生态协同保护的差异性。

首先是一致性动机的差异。川甘生态协同保护基于黄河上游水源涵养的重要生态功能和草原湿地不断退化的现实问题，形成了共同打造黄河上游水源涵养区，建设生态旅游城市的一致性动机。陕西省跨部门生态协同保护基于陕西段黄河流域水土流失、结构性水质污染严重的现状，形成解决陕西段黄河治理痼疾，促进经济高质量发展，实现追赶超越新局面的一致性动机。鲁豫协同保护基于黄河下游水患灾害风险、发展不平衡的现实情况，形成了为经济发展注入新活力，打造下游生态长廊的一致性动机。

其次是宏观结构的差异。川甘协同保护和鲁豫协同保护同属于共享型网络治理结构，在川甘和鲁豫的协同保护行动中，四省均以平等的身份参与、协商、制定协同保护的具体内容和方式，所形成的网络中并没有绝对的领导者，协同各方通过信任和具有约束力的合同，确保协同主体为实现网络目标而努力。陕西省跨部门生态协同保护属于领导型网络治理结构，在陕西省的跨部门生态协同保护中，陕西省委和省政府位于其所形成的网络中心，对该段生态协同保护的各项事宜具有重大的影响力。

最后是合作机制的差异。在川甘生态协同保护过程中，以中央强大政治权力为依据，以签订政府协议为外在表现，因而属于强制力推动下的府际协议机制。陕西省跨部门生态协同保护以省内紧密的社会网络关系和各部门的自主协调为核心，因而属于自愿要素推动下的嵌入式网络机制。鲁豫生态协同是双方出于自身利益考量积极开展的生态协同保护行为，且以签订府际合作协议的方式，确保协同保护行为的顺利开展，因而属于自愿要素推动下的府际协议机制。

（五）黄河流域不同区段生态协同保护典型模式与特征

通过对黄河流域生态协同保护案例的深入分析，可总结出独具特色的协同保护模式及其特征，具体如表1 所示。

表1 黄河流域不同区段生态协同保护典型模式与特征

第一，对于强制力推动下的府际协议机制而言，其以强大的政治权力推动协同合作机制的形成，特点是在协同双方差异性大、合作意愿较小、合作阻力较大时，可以在短期内迅速推动协同合作的形成。但其极易忽视协同机制的适应性问题，在具体实践过程中协同主体会耗费巨大的成本去论证机制的合理性，计算成本收益。因而，强制力推动下的协同机制具有较高的合作成本和交易风险。

第二，对于自愿要素推动下的嵌入式网络机制而言，其以政治、经济、文化、社会网络关系为依托形成协同机制，具有极高的灵活性，可反映协同参与者的多样化需求，但形成协同的速度较慢，行政效率较低。由于其自愿性的特点，此类合作机制的成本往往最低。但是在具体的运行过程中一旦出现分配不公、信息不透明等问题，风险性就可能会大大增加。

第三，对于自愿要素推动下的府际协议机制而言，其以协同主体之间的共同愿景为基础形成协同。协同前期需要各主体经过反复商谈、论证、调研形成一致性目标。因此，协同前期具有较高的合作成本和交易风险，但随着协同合作的不断深入，协同主体就能在反复的合作中提高对固定合作伙伴的信任，从而增强协同机制的稳定性，因而合作成本和交易风险适中。

四、黄河流域不同区段生态协同保护的现实困境

“综合治理”“协同推进”已成为黄河流域生态环境治理的重点。然而，在黄河流域生态协同保护的实践过程中合作成本和交易风险导致协同困境依然存在。

（一）黄河上游生态协同保护的现实困境

1.经济发展水平与生态保护矛盾突出。黄河上游水源涵养的重要作用及生态环境脆弱的特点，使上游省份在环境保护、修复和建设方面需要投入更多资金、人力和技术。然而，黄河上游地区经济发展水平无法在短期内为黄河流域的生态环境治理和保护提供坚实的物质支撑。

2.地方竞争与区域协同冲突。利益冲突是导致协同行为失败的关键因素，以属地管理为主的流域管理制度进一步强化了地方政府的自利倾向[22]。在川甘协同过程中，两地以若尔盖国家生态公园建设为桥梁，协同保护上游生态环境。然而，四川省阿坝藏族羌族自治州和甘肃甘南藏族自治州存在一定的竞争关系。两地城市发展定位均是生态旅游，且旅游景点风格类似，都以高原景观、藏族风情为主，以人间仙境为主题。在这种情况下，如果两地不能及时有效化解由于城市发展定位带来的利益冲突，阻止其朝恶性竞争的方向发展，最终可能会导致黄河流域的协同治理走向以邻为壑和逐底竞争的困境。

3.主体差异导致协同风险较高。协同主体间的差异性过大，可能会破坏协作的平等基础，增加协同风险。就川甘生态协同保护来看，四川是中国西部大开发的战略要地，是西南地区科技、金融、交通、商贸和通讯的中心和枢纽，其政治地位、经济发展水平和社会影响力均远高于甘肃。这意味着在川甘协同过程中，甘肃可能会丧失一部分自主性，处于相对劣势的地位。此外，强制力推动下的府际协议机制，具有较高的协作成本，且在实际运行过程中两省缺乏协同监督和问责机制，也将极大增加两省之间的协同风险。

（二）黄河中游生态协同保护的现实困境

1.生态环境脆弱与经济发展冲突加剧。黄河中游位于我国干旱半干旱地区，流经黄土高原，水土流失严重，2020 年潼关水文站实测输沙量和含沙量分别高达2.4 亿吨和5.11 亿吨[23]。水土流失导致水资源利用难度增加，影响农业和工业生产，同时也造成下游河段的淤积。此外，黄河中游地区是我国重要的能源基地和粮食产区，化工能源产业和农业较为发达，工业和农业生产的污水排放，造成中游水污染严重。在黄河中游陕西段13 条河流26 个监测断面中有5 个Ⅳ～Ⅴ类断面，3 个劣Ⅴ类[24]，可见陕西段黄河流域水质污染依然严重。

2.生态用水与工业用水矛盾突出。黄河中游地区是我国重要的煤炭能源基地，煤炭产量和开发规模稳居全国第一，现有煤炭产区685 处，煤炭储量超过4000 亿吨，年煤炭生产量约占全国的70%[25]。陕西省作为黄河流域一次性能源的富集区，能源化工、非金属矿物制品业、有色冶金工业是该省的支柱产业。这些产业在促进本省经济发展的同时，也不可避免地带来用水危机。黄河水资源总量少，但开发利用率却高达80%[3]。能源产业粗放式发展带来的严重水质污染，使该地区极易出现工业与民争水与生态争水的情况。

3.管理分散难以满足协同需要。目前，陕西跨部门生态协同保护已取得初步成效，累计治理水土流失7.29 万平方公里，减少沙化面积88.91 万亩[26]，但仍然存在管理分散且难以满足协同需求的现实困境。陕西省生态保护管理仍按照原有的职能权力分配执行，如陕西省自然资源厅负责组织划定生态红线，牵头建立和实施生态保护补偿制度，水利厅主要负责保障水资源的合理开发与利用，生态环境厅主要负责污染防治的监督与生态修护工作。以职能划分为依据的管理体制会增强各部门之间的资产专用性，进而提高协同的难度。

（三）黄河下游生态协同保护的现实困境

1.协作基础薄弱致使合作成本过高。山东和河南目前已签署《协同实施黄河流域生态保护和高质量发展战略合作协议》，并签订了黄河流域第一个省际生态补偿协议，以污染指数变化“对赌”，促进生态环境改善。山东和河南两省省会直线距离仅为370 公里，但联通两市的第一条高铁（郑济高铁）在2021 年12 月才建成通车。鲁南、京雄商高铁正在建设当中。交通是反映两省合作密度的重要标志，这说明山东和河南在黄河流域生态协同保护方面缺乏一定的合作基础，这将减少两省对固定伙伴的投入力度，从而增加合作成本。

2.发展协同性不高导致协同意愿较低。流域管理的碎片化特征会人为地在地理空间上为黄河流域生态治理设置障碍，这极易引发不同区域之间的矛盾和冲突。从现行的鲁豫协同机制来看，山东省对于协同的积极性显然要更高一些，一直扮演倡导者的角色，牵头签订各类政策协议，举行各种会议。此外，两省形成的网络联系较为松散，协同合作粘性较低。尽管河南省近几年经济发展迅猛，城市地位不断提高，但与山东相比仍存在较大差距，政治和经济地位差异也会降低协同主体的参与意愿。

（四）黄河流域不同区段生态协同保护现实困境比较与原因分析

由于黄河流域不同区段存在发展情况、实践模式和特点等方面的不同，使得黄河流域上中下游生态协同保护面临的具体困境存在明显的差异性，具体如表2 所示。黄河上游涉及五个省区，该区段矛盾复杂，各种问题相互交织，其中川甘开展协同较早、力度最大，因而具有典型性，其所存在的利益冲突和协同主体间差异过大问题是黄河上游的核心问题。黄河中游主要涉及陕西和山西两省，与山西相比，陕西省所存在的用水矛盾突出、结构化水污染严重及管理分散问题是黄河中游的核心问题。黄河下游涉及河南和山东两省，其关键核心问题是合作基础薄弱、协同性较低。

通过上述黄河流域不同区段现实困境的比较分析，发现造成黄河上中下游生态协同保护现实困境的原因虽然有所差异，但也有着一般规律性的影响因素。具体而言，主要包括五个方面。

表2 黄河流域不同区段生态协同保护现实困境比较

第一，行政壁垒高耸，难以实现行动耦合。我国流域治理采取以区域管理为主，流域管理与区域管理相结合的方式。这种以行政区划为管理边界的流域管理体制，致使协同主体之间行政壁垒高耸。这使得沿黄各地难以在生态协同保护的目标、标准和政策上形成公认和共识。此外，以职能划分为边界的流域管理制度会进一步固化部门利益，容易导致管理部门之间在权益方面相互争夺，在承担责任方面相互扯皮。

第二，缺乏统一有效的流域协调管理机制，导致协同合力难以形成。首先，虽然我国在新中国成立之初就成立了黄河水利委员会作为黄河流域的统一管理机构，但作为水利部的派出机构，其并不具有流域的统一管辖权，相反在权力行使上还会受到上级部门的限制。其次，在黄河流域不同区段虽设有相应的协调管理机构，如黄河上中游管理局、山东黄河河务局和河南黄河河务局，但作为黄河水利委员会的派出机构和事业单位，缺乏强势协调权。这与其名义上所承担的复合职能不相匹配，显然无力协调协同主体之间的矛盾。

第三，生态补偿机制尚不健全，致使各地参与协同意愿不高。目前，从总体上来看，黄河流域生态补偿仍以中央和各省区内的纵向财政转移支付为主，横向省际补偿发展滞后。黄河上游主要以草原湿地补偿为主，在补偿资金来源、补偿范围、补偿力度等方面存在不足。黄河中游各省以省内生态补偿为主，以水质为主要补偿基准。黄河下游则主要存在补偿主体和补偿方式单一的问题。

第四，缺乏约束机制，导致失信风险。黄河流域生态协同保护属于高度异构的复杂合作，协同主体间具有较高的合作风险。在黄河流域生态协同保护的实践中，上中下游普遍缺乏相应的协同问责机制，用以确保各参与主体的行为。黄河上游虽然建立了相应的联合监测、联合查处和协同绩效评估的制度，但缺乏协同监督机制。黄河中下游普遍在执法、检查、监督、司法等领域形成了协同，但缺少协同绩效评估制度，这大大增加了协同合作的风险性和不确定性。

第五，协同机制单一，协同效能难以充分发挥。从黄河流域不同区段的生态协同保护实践来看，协同各地主要以一种协作机制的使用为主。单一协作机制存在的缺陷，会使协同效能难以充分发挥。以自愿要素推动下的嵌入式网络机制为例，它具有较高的灵活性和较低的成本，可以最大限度地保证协同参与主体的自主性，但对互信合作的基础和社会网络关系的密度要求较高。此外，由于其自愿属性，此类合作机制的不确定性风险较高。

五、推进黄河流域生态协同保护的治理策略

黄河流域生态协同保护是促进流域生态改善的重要举措，也是维护国家生态安全的关键之举。本文在把握不同区段协同规律的基础上，基于全流域协同治理视角提出黄河流域生态协同保护的治理策略。

（一）进一步深化流域协同合作，打破行政壁垒

行政壁垒高耸是黄河流域最突出的问题。因此，流域各主体应以黄河战略为契机，以《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》为指导，以水资源为最大约束，统筹推进流域协同发展。首先，依靠中央政府强大的政治权威，协调跨域和跨部门的生态协同保护议题，形成连续的政策和统一的目标，实现行动耦合。其次，流域各主体应持续加大开放合作力度，深化立法、司法、科技、利益补偿、交通、文旅等方面的合作，协同解决流域的突出问题。最后，依托现有政府平台，建立共商共享的流域生态环境综合信息大平台，对整个黄河流域的水质信息、水量信息、污染信息、防治信息等进行整合、梳理与鉴别，进行实时数据的共享，从而增强各主体协同的信心和意愿。

（二）完善流域协调管理机制，形成协同合力

协调管理机制的建立可以起到统筹全局的作用，协调各主体间的利益冲突。首先，应进一步扩大黄河水利委员会的权力，使其拥有统一管理和协调流域各种资源的权限，以解决因事权和执法权不匹配导致的执行困难问题。其次，应实现协调机构的权责匹配，使之具有与其所承担复合职能相匹配的实际权力，进一步强化协调职能的履行，真正实现在统一目标和政策的指导下，根据不同区段的特征，协同开展生态保护的目标。最后，应扩大黄河水利委员会的人员组成，由国家相关主管部门、沿黄各地政府、专家学者共同组成，以体现其代表性。还应进一步扩大流域行业代表、社会组织和公民的参与途径，使其决策和行动符合多方利益诉求，从而减少协同过程中的阻力。

（三）进一步完善横向生态补偿机制，增强协同动力

黄河流域生态协同保护具有投入沉没和绩效难测量的特点，这意味着生态协同保护存在一定的分配风险。因此，应在中央的领导下，通过流域协同主体自主协商，建立基于流域尺度的横向生态补偿机制，并建立相应评价和沟通机制，以确保补偿行为实施的长期有效性。首先，应进一步拓宽生态补偿资金的来源，引导社会资本进入生态补偿领域，持续扩大生态补偿的力度和范围，使其覆盖森林、荒漠、禁止开发区等各个领域。其次，应加强黄河左右两岸的协同合作，除水质和主要污染物之外，还应将水量、用水总量和用水效率纳入补偿基准。最后，除资金补偿之外还可探索产业、技术、园区建设、人才输送、用水权、排污权等市场化的补偿方式，进一步扩大生态补偿的主体，制定差异化的补偿标准。

（四）健全约束机制，降低失信风险

约束机制的建立可以降低协同保护的失信风险。黄河流域的协同问责机制应由流域内各主体共同协商制定，协同主体共同构成问责机构，以确保问责的公正性和统一性，同时也应明确各主体的责任与参与责任，规定问责情形、责任目标、程序和责任监督，避免无序问责和无效问责。就黄河上游而言，应尽快实现纵向和横向监督部门的联动，利用大数据和互联网技术，对环境污染进行实时定位和追根溯源，提高监管的针对性和有效性。对于黄河中下游而言，应加快建立协同绩效评估制度。协同绩效评估制度应包括生态协同保护的全过程，即对协同保护环境、协同保护投入、协同保护过程和协同保护结果四部分进行评估，以确保评估的客观性和真实性。

（五）加强复合型合作机制建设，充分发挥协同效能

任何一种合作机制都不是完美的，都不可避免地存在某种缺陷。黄河流经9 个省区，涉及多重利益主体。流域内生态保护问题、经济发展问题相互交织，矛盾冲突错综复杂。单一合作机制的使用，无法完全解决黄河流域生态协同保护中的问题。因此，后续协同过程中，协同主体应根据协同区域的具体特征，嵌套使用多种合作机制，即加强复合型合作机制的建设。以黄河上游协同为例，强制力推动下府际合作机制后期协同成本较高，易产生信任和沟通危机。因此可采取合作成本低、形式灵活、回应速度快的嵌入式网络合作机制对其进行弥补。此外，川甘两省协同区域的利益冲突也是造成两地协同困境的关键原因之一，因而可考虑采取联席会议机制，加强两省之间的沟通与协调，形成一致性目标，以内化的方式解决利益冲突。