城市民族互嵌式社区治理政策因素研究

康家玮

[关键词]城市 互嵌式社区 治理政策

[中图分类号]D633.2 [文献标识码]A [文章编号]1671-2803（2022）01-0075-09

城市民族互嵌式社区治理应以铸牢中华民族共同体意识为主线，把完善政策举措、营造环境氛围作为施治目标，逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入。[1]建设各民族互嵌式社会结构，需要将治理政策嵌入各民族交往交流交融的全过程，增强城市各民族对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，在差异性与共同性辩证统一基础上朝着增进共同性方向发展，促进城市各民族团结统一、守望相助。城市民族互嵌式社区治理政策传导机制，是将公共政策、民族政策有机结合，按照民族因素、区域因素等进行权威性分配，运用好政策工具予以调适。在政策调适过程中，既存在多元利益或者价值主体参与治理行动的一定冲突，也涉及民族因素的一些矛盾或问题。本文对城市民族互嵌式社区治理政策因素作出探讨。

一、城市民族互嵌式社区建设及政策施治概述

研究城市民族互嵌式社区治理政策因素，首先要厘清城市民族互嵌式社区的内涵。结合滕尼斯关于社区是“固定地域内家庭相互作用的社会网络”概念[2]（P85），以及费孝通作出的“社会群体（组织）在某一地域内生活关联大集体”社区定义[3]（P125），可以将“社区”理解为一定领域内人们组成的共同体及其活动范围，并具有某种互动关系，而城市民族互嵌式社区属于社区的一种社会结构形态。由此，城市民族互嵌式社区可以看作城市不同民族群体在一定范围内居住生活、交流互动的特定时空结构，反映出城市民族互嵌式社区中各民族的组成方式及其关系格局[4]，也包括社区基础设施等社区硬件环境，以及人际交往等社区软环境。2021年召开的中央民族工作会议强调城市民族互嵌式社区建设，其目的是使城市各民族群众形成共居、共学、共事、共乐的氛围，增进各民族群众的共同情感，提升各民族团结互助的水平。

从城市民族互嵌式社区治理实践看，各族群众在城市社区内居有定所，享有城市的社会资源，其社会结构的组成方式、各族群众的关系格局受到城市各民族人口数量与结构、家庭架构、从事行业、社会分工、收入与消费等诸多因素影响。城市民族互嵌式社区开展的一系列治理行动，具有复杂性、结构性和差异性等特点，也为城市各民族群众交往交流交融创造开放性、稳定性的环境。近年来，城市民族互嵌式社区治理成效取得瞩目成绩，城市各民族“相互嵌入”社会结构与社区环境初步形成，主要表现为以下几个方面：城市社区党建引领作用得到极大地增强，城市社区民族工作能力逐步提高，城市流动少数民族人口管理服务机制得以完善[5]（P172），涌现出一大批民族团结示范社区及少数民族流动人口服务管理示范社区。

城市民族互嵌式社区治理围绕涉及城市民族工作的政策机制、城市基层社会治理机制开展治理实践其政策基础源于我国的民族政策和相关民生政策。除城市社区配套的民生政策外，民族政策传导落实是城市民族互嵌式社区治理的主要特征。将各类法律涉及民族因素一些条款应用在适合场景，落实在社区治理实践的微观场域，维护和发展我国平等、团结、互助、和谐的民族关系，切实保障城市少数民族群众合法权益。在施治环节，以《城市民族工作条例》（1993年）作为城市落实民族政策的依据之“纲”，但随着城市经济社会发展变化，而今部分条款与现实情况已不相适应。国家民委在2016年启动该条例的修订工作，修改完善意见集中体现在三个方面。一是明确当地政府负责本区域城市民族工作，完善城市民族工作机制，加强城市民族工作协调和监督。二是创造各种积极条件，引导城市少数民族群众参与社区活动，营造城市各民族群众共居、共学、共事、共乐的融洽氛围。三是针对少数民族流动人口较多的城市，可以借助社区综合服务设施设立工作站等做好管理和服务。此后，《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（2017年）再次明确城市社区加强民族团结的重要性，强调建设各民族相互嵌入式社会结构和社区环境的重要性，努力创建民族团结进步示范社区。

城市民族互嵌式社区治理政策的顶层设计对城市基层治理实践不断推进，治理活动范围覆盖较广、政策落实成效明显，但也存在一些不足。一是少数民族群众的合法权益保障仍需加强。一些少数民族群众自身维权意识不高，当其合法权益受到侵害时，囿于自我认知范围有限，开展维权的渠道狭窄。现有城市社区公共服务供给能力薄弱，与外界联动服务机制不健全，导致维权对接通道不畅通。二是在治理政策落实环节，需增进各族群众对中华民族文化认同，并朝着共同性方向发展，即将铸牢中华民族共同体意识贯穿于城市民族互嵌式社區治理的全过程。三是城市民族互嵌式社区治理主体的能力和素质仍需提升。城市民族互嵌式社区的工作范围和内容日趋广泛，治理类型不断演化扩展，协同治理的应用场景越来越普遍，增大了治理实践难度，反映出治理主体的治理能力素质与治理实践要求存在差距。在治理政策执行过程中，个别治理主体对政策把握准确性不够，依赖主观经验，会引起政策信息传导落实的偏差。

二、影响城市民族互嵌式社区治理政策的因素

城市民族互嵌式社区治理政策目标的实现过程，取决于如何有效激励各类主体参与城市民族互嵌式社区的协同治理行为。城市基层党委政府作为城市民族互嵌式社区政策施治的主导者，有责任引导其他治理主体参与城市民族互嵌式社区治理全过程。城市民族互嵌式社区建设内容各异，受不同的社会治理主体、社会空间结构、社群属性因素等影响，应采取不同政策策略。

（一）城市民族互嵌式社区的治理主体

城市民族互嵌式社区治理主体包括基层党委政府、社区居民委员会、辖区企事业单位、社会组织、居民等。在基层党委政府主导下，辖区企事业单位、社会组织参与协同治理，社区居民发挥自治积极作用，共同实现城市民族互嵌式社区共建共治共享的治理格局。增强多元主体之间的互动，对城市民族互嵌式社区治理绩效有着重要影响。从治理主体来源看，主导或参与城市民族互嵌式社区治理主体，来自不同的社会部门，在城市民族互嵌式社区治理过程中发挥着各自作用，所承担权利和义务也各不相同。

（二）城市民族互嵌式社区的治理内容

城市民族互嵌式社区的治理内容聚焦在五个领域，分别是民族团结宣传教育工作、民族团结进步创建工作、为社区提供民生服务、加强城市社区民族工作人才队伍建设、正确处理和化解城市社区涉及民族因素的矛盾纠纷等。其中，为各族群众提供更好的民生服务是开展城市民族互嵌式社区治理的内在要求。城市民族互嵌式社区拥有稳定的人口数量、相对独立的地理空间、多元一体的民族成分，具备一定基础服务设施，能够满足城市社区各族群众不断增长的民生需求，是维系城市社区和谐、民族团结的基本保证。[6]

加强城市民族互嵌式社区民生服务，也是将治理政策付诸实践的体现。城市民族互嵌式社区民生服务，实质上就是将公共产品（服务）精准有效地对接城市民族互嵌式社区各族群众，实现城市民族互嵌式社区的基本公共服务目标，如提供少数民族群众特需商品（服务）等。这个政策施治过程由五个基本环节组成（见图1）。第一，作为政策施治对象，城市民族互嵌式社区各族群众对社区公共产品（服务）以及偏好通过集体表达，传导至社区治理主导者（基层党委政府）层面。第二，基层党委政府既是社区治理主导者，又是民生政策执行、落实的行动者，适时安排公共产品（服务）决策过程，也是多元治理主体参与、协商的结果。第三，向城市民族互嵌式社区各族群众提供公共产品（服务）过程，也是城市民族互嵌式社区的社会生产与再生产的过程。第四，各族群众对公共产品（服务）的整体评价与有效反馈，也是侧面对城市民族互嵌式社区政策施治过程的绩效评估反映。第五，城市民族互嵌式社区公共产品（服务）输出需要契约化管理保障机制。

（三）城市民族互嵌式社区的社会空间结构

社会空间结构是影响城市民族互嵌式社区政策施治的基础因素，即社会空间结构决定了城市民族互嵌式社区中不同治理主体的角色定位。由于历史和现实原因，城市民族互嵌式社区社会空间结构建立在少数民族世居或迁入社区，以及各民族组成新社区的基础之上。从社区类型格局看，城市少数民族以世居聚居社区、单位制住房社区、政策改善型社区、商品住房社区等为主要居住分布形态，也有其他民族群众插花式居住，其中，亲缘、地缘、业缘等关系构成城市民族互嵌式社区的主要社会关系。

城市民族互嵌式社区社会空间结构的形成，与计划经济时期街居制、单位制管理模式有着密切联系，实质是以“单位”作为管理纽带，将“街居”作为管理节点，多节点连通“国家——单位——个人”社会结构和社会关系[7]（P120），初步奠定了20世纪50年代以后城市各族群众居住分布格局。这个时期实行城市“一元”管理模式，在一定程度上提升国家社会动员能力，强化国家对城市社区的垂直管理，团结和凝聚城市各族群众，高度整合计划经济时期的城市社会秩序。改革开放至今，“社区制”治理模式在现代社会治理理论构建下应运而生，逐步代替“街居制”，强调社会治理过程中媒介建构及协作关系。城市各族群众交错居住形态更加多样，建设城市民族互嵌式社区成为现代城市发展需要。随着城市基层社会治理从“街居制”向“社区制”的转化，城市党委政府由过去全面管控转向引导、调控等方式开展治理实践，通过外力支持或主导推动基层群众、社会组织等其他治理力量参与其中。城市民族互嵌式社区治理需要以党委政府为主导、基层群众自治、社会组织参与开展协同治理。这样，一方面城市民族互嵌式社区治理职责应包含社区管理、公共服务等职能，另一方面“后单位”形态（社区制）作为城市民族互嵌式社区主要特征，是治理政策施策应予以考虑的社会结构空间。

（四）城市民族互嵌式社区的社群属性

城市民族互嵌式社区社群属性可以表示为相互关系的社会网络，包含社群情感与社群精神。城市民族互嵌式社区的社群属性参数涉及该社区中各类社会群体的年龄、性别、民族、教育程度、职业分布、收入情况、居住状况等基本情况，还包括社区不同职业群体、各族居民等之间信任程度、交流互动、互惠性偏好等关系状况。

第一，城市民族互嵌式社区社群属性需要以政策引导正式组织（或活动）、非正式组织（或活动）有序调配和融合。组织不仅要反映技术性的知识状况，也要反映环境中的文化规则和社会观念。[8]（P222）正式组织（或活动）是城市民族互嵌式社区治理协调行为和治理力量的系统，其组织结构大多具有层级或等级，执行具有强制性、稳定性、合法性、正统性等特点，突出以治理效率为先的逻辑标准。在相关组织制度下为正式组织（或活动）提供信息沟通渠道。而非正式组织（或活动）有助于城市民族互嵌式社区治理的集体行动形成，能够促进社区治理绩效水平提升。城市民族互嵌式社区非正式组织（或活动）有序开展，加快社区各族群众交往交流交融的频率，促使新遷入居民或交往较少的各族居民加深了解，积极融入熟人社会。在熟人社会状态，社区各族群众之间互动沟通能够建立起相互信任的合作关系，进一步降低城市民族互嵌式社区治理中的沟通交流成本，帮助治理政策的顺利传导。通过非正式组织（或活动）将城市民族互嵌式社区不同治理主体融入到治理实践，强化不同治理主体之间的社会联系，也为城市民族互嵌式社区积累了丰厚的社会网络资源。在这种双重社会网络作用下，提升不同治理主体对城市民族互嵌式社区公共事务的参与程度与关注度，为治理政策执行落实做好铺垫。

第二，加强沟通交流，畅通城市民族互嵌式社区的政策信息传递渠道。积极引导城市民族互嵌式社区各类治理主体的沟通交流，营造公共事务与各族居民自身利益休戚相关的氛围，提高社区各族群众自治、社会协同治理能力，形成各类治理主体合作以及集体行动的正向效力。各类治理主体信息沟通交流越多，越有利于城市民族互嵌式社区熟人社会与治理集体行动的形成，治理主体责任范围与实现路径也更加明晰。

第三，增强城市民族互嵌式社区各类治理主体的互信程度，使各类治理主体的集体行动与互惠合作一致。城市民族互嵌式社区各类治理主体是否能使集体行动达成一致，关键在社区各类治理主体之间是否能建立相互信任关系。这种信任关系源自于各个治理主体的信誉累积和治理绩效，当治理主体合作越稳固，其治理效果愈明显。当各类治理主体协同配合逐步成为城市民族互嵌式社区治理常态时，城市民族互嵌式社区的治理集体行动就越普遍。

三、城市民族互嵌式社区政策施治的地方实践模式

（一）绵阳市“124工作法”和“三治协同”模式

绵阳市拥有47个民族，少数民族人口17.8万人，其中，生活在市区的少数民族人口数量约2万人。绵阳市在城市民族互嵌式社区治理方面取得实效，比较典型的是南山社区和迎宾社区。

南山社区属于绵阳市涪城区石塘街道，面积1.5平方公里，包括25个单位小区、152个楼栋、425个单元，共8882户2.4万余人，其中，少数民族人口617人。南山社区政策施治建立在各类资源整合基础上，以“同心共筑中国梦，聚力共建科技城”为目标，突出“党建引领、统战聚力，双向服务、共建共享”主题，将城市民族工作與社区建设过程相融合。积极发挥社区统战委员、统战成员、统战社团作用，创建出“124工作法”（建好一套机制，做好双向服务，建设服务南山、智慧南山、和谐南山、双创南山）。围绕社区改革发展、公共服务、基层治理等重点工作，聚集统战代表人士，尤其是新居民、新贤达、新艺人等新兴群体，经常开展民意收集、民主议事、发展问计、矛盾化解、法律服务、心理咨询、文化传承、义务诊疗、组织联谊等活动，凝聚各方面智慧和力量共促辖区经济社会发展、基层治理效能提升、全国文明城市创建。

迎宾社区属于绵阳市涪城区工区街道，紧邻绵阳市火车货运站，拥有60个居民小区，共5499户2.2万余人;辖区有市图书馆、市公交集团等企事业单位12个，大型批发市场6个、商户1900余家，其中13个破产改制企业的职工及家属占社区常住人口的80%，少数民族流动人口数量较多。过去，社区所面临的是环境治安管理难、矛盾纠纷破解难、居民融入社区难等问题。迎宾社区创新自治、共治、法治“三治协同”，发行“福美和”社区货币（“福美和”券，是绵阳市涪城区迎宾社区“公益爱心储蓄所”发行的社区公益积分券，旨在引导社区居民参与社区公共事务、志愿服务活动等获取相应积分，居民可以在“公益爱心储蓄所”兑换日常生活用品，或者兑换理发、家政等便民服务），引导社区居民献计出力。着力建设民主协商社区、发展共享社区、幸福友爱社区、特色文化社区、平安和谐社区，群众关心的问题得到解决、批评建议得到采纳、社区治理共同参与，居民的获得感、安全感和幸福感不断增强，曾经的“脏乱差”社区变成今日的“福美和”明星社区，先后获得“全国最美志愿服务社区”等诸多殊荣，被《人民日报》《光明日报》《中国组织人事报》等中央媒体陆续报道社区治理经验和成效。

（二）兰州市西湖街道“微治理”模式

西湖街道位于兰州市七里河区，毗邻兰州市南出口，拥有汉、回、满、藏、东乡等22个民族，辖区内形成一定规模回族群众居住较为集中的社区，也有各民族插花式居住小区。西湖街道开启“红色管家”社区微治理项目，以党建引领作为社区政策施治的主线，让街道、社区、辖区物业公司等基层党组织一起联动，共同建设城市民族互嵌式社区地方样板工程。第一，建立“红色管家”社区微治理项目机制。出台相关工作方案，街道党工委、社区党组织分别与辖区物业公司相互签订“红色管家共建协议”。第二，推选社区志愿者服务团队参加党建服务项目，对接各个社区管理服务窗口。第三，强化“街道+社区+物业+居民”党群服务联动，改善社区基础设施，化解矛盾纠纷问题，提升各族群众社区自治能力。第四，营造“四融”氛围（即社区融入楼院、社区融入治理、社区融入服务、社区融入群众），形成社区、辖区企事业单位、各族居民等共建共治共享平台。第五，为社区各族群众文化需求提供各类资源。设立群众文化活动场所，鼓励和支持社区各族群众自发自愿组织文艺团体，帮助开展活动。第六，设立“居民议事日”，作为各族群众参与基层协商民主的重要途径，广泛收集社情民意，发挥人民调解员作用，及时解决停车难、供暖不热等民生问题。

（三）西宁市文亭巷社区“一网统管”模式

西宁市城西区文亭巷社区在2015年11月成立，位于西宁市海湖新区开发区内，该开发区被定位为现代化生态新城片区。文亭巷社区辖区面积0.9平方公里，拥有13个中型住宅小区，共有各族群众约2.2万人，是比较年轻的城市民族互嵌式社区。近年来，文亭巷社区充分发挥党建引领作用，以基层党组织建设赋能社区治理，因地制宜创新出“一网统管”治理模式，即整合基层党建、社区治理、民生服务等各类事项“一网合办”，主要做法如下。一是划分17个大网格和24个小网格，设立对应的各类服务岗位，如党员先锋岗、民事代办岗、服务模范岗等。二是开展便民服务常态化，集中解决各族群众生活直接相关的急事难事，如改造小区老旧管道、拆除违章搭建老旧煤房。三是由社区建立联系服务台账，为行动不便的老人、特殊困难群众等，提供上门送餐、家政等便民服务。四是落实做细社区服务清单，组织开展预防网络诈骗讲座、家庭安全知识宣讲等，利用网络平台快捷办理就医、就业、就学服务。通过上述措施，文亭巷社区民族团结之花常开长盛，形成社区各族群众互学互鉴、互助交流的城市民族互嵌式社区和谐氛围。2021年6月，习近平同志在西宁调研期间视察文亭巷社区，也对该社区加强基层党建、完善基层治理、推进民族团结进步等举措给予肯定。

（四）昆明市金星社区“以人为本”模式

云南省昆明市盘龙区金星社区居民拥有29个民族成分，少数民族人口数量约为1800余名，其中三分之一是少数民族流动人口。金星社区按照以人为本的治理思路将社区服务融入社区治理之中，不断提升社区服务质量和水平。第一，突出城市民族互嵌式社区功能定位，强化少数民族流动人口管理服务。为更好地让少数民族进城务工人员融入城市，专门设立少数民族流动人口基层服务站，与用工单位牵线搭桥，帮助解决少数民族务工人员就业问题。为少数民族群众建档立卡，开设社区民族事务受理窗口，开通少数民族群众维权服务热线电话。第二，加强民族团结教育宣传，积极组织开展民族团结专题活动。面对当地少数民族人口散居、杂居分布现状，金星社区从民族团结进步创建工作着手，开展民族团结宣传教育活动，如在社区广场及宗教活动场所设立民族团结知识长廊，开展民族团结进步楼院、民族团结文明家庭的创建评比活动。第三，展示和弘扬少数民族优秀传统文化，让各民族文化变得“活”起来。金星社区内建有民族文化博物馆，用实物展示云南省25个世居少数民族的民俗文化特色，吸引各族群众前来参观。每年中秋节前夕，金星社区组织“民族团结百家宴”活动，汇聚街坊邻里自制美食，通过共同分享佳肴让各民族文化在餐桌融合相通，社区各民族群众交流交往交融更加密切。

四、城市民族互嵌式社区治理政策引导路径

第一，秉持“以人为本”理念，维护各族群众的合法权益。坚持以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容，满足人民日益增长的美好生活需要是城市民族互嵌式社区建设的根本遵循。城市民族互嵌式社区治理应树立“以人为本”理念，保障各族群众的基本民生需求是基础，推动个体与城市共同发展是目标，引導社会组织助力社区治理是补充，提升各族群众的社区自治能力是内力。在我国经济社会发展过程中，社会矛盾的主要产生原因是不同群体或者个人的利益分配不均衡，化解矛盾需要以人民利益为出发点，切实维护人民群众的基本权利和合法利益。[9]（P128）城市民族互嵌式社区应完善矛盾预防与纠错机制，从源头掐断危害民族团结苗头，健全维护各族群众的权益机制，稳妥处理各种问题，化解各种矛盾，促进社会和谐。

第二，坚持依法治理，提升城市民族互嵌式社区治理法治化水平。全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，[10]（P38）依法治国落实与执行的微观层面就是提升社会治理法治化水平。城市民族互嵌式社区治理离不开法治思维和法治方式，完善城市治理的法治体系，以牢固法治政府、法治社会为根基，增强城市基层社会治理活力。立足不同地域差异、不同社区实际，进一步明确城市基层党委政府的职责和职能，深化法制宣传、完善基层法治、坚持公正执法，畅通城市民族互嵌式社区的治理渠道。正确引导城市民族互嵌式社区的各治理主体的合理利益诉求表达，规范议事程序，使治理政策传导及治理过程符合法治化要求。

第三，健全城市基层社会治理机制，拓展社会治理主体。城市社区民族工作治理主体的范围和对象不断延伸扩展，治理实践呈现出多样形式，治理手段和方法得到创新发展。然而，城市基层社会治理机制还存在治理缺位和越位现象、事权和职权协调性不佳、权责不相统一等问题。反映在城市民族互嵌式社区治理层面，存在治理主体定位不够精准的问题，较多局限在本社区范围，未将社会组织、辖区单位等纳入治理主体范畴。如城市民族互嵌式社区治理过程中，有时仅强调发挥“治”的主观能动性，却忽视“理”的可协调适应性。提高城市民族互嵌式社区治理效能，需要有效扩展社会治理主体的范围，加强社区内部的互动交流、强化内外联系，完善城市社区民族工作的治理机制，推动党委政府、群众自治、社会组织、辖区单位等各类治理主体的治理实践互动。

第四，加强网络舆情治理，确保城市民族互嵌式社区网络信息安全。城市民族互嵌式社区是城市社会舆论交互密集的热点场域，因网络交流者所处地域、立场、观点、利益各异，个别混淆视听的信息言论较容易通过互联网进行迅速、广泛传播，较容易使舆论方向走偏。特别是涉及民族因素网络舆情，有时会导致不利于民族团结的虚假信息混淆视听，需要正确引导网络舆情方向。引导网络舆情正确方向，获取城市民族互嵌式社区各类治理主体的真诚态度和真实意见，客观公正公开表达网络观点，使舆情治理各环节嵌合紧密。应严格把控网络舆情检测，及时处理负面的网络信息，维护纯净的网络空间环境，更好地将治理政策传导落实。

第五，注重发挥各类社会组织作用，构建城市民族互嵌式社区多元治理格局。社会组织是政府与市场之间、政府与社会之间、政府与公民之间的桥梁和纽带，是社会治理创新的重要主体。坚持党委领导、政府负责，发挥社会组织参与城市民族互嵌式社区的民生服务作用，是社会协同治理的有力补充。引导和培育各类治理主体融入城市民族互嵌式社区治理实践，促进多维度、多层级的有效治理互动，汇聚多元治理的强大合力，是城市民族互嵌式社区治理政策落实的应有之义。