中缅打击毒品犯罪的问题分析与对策研究

王东明 秦斌斌

(西北政法大学，西安·陕西 710063)

跨境毒品犯罪是影响国家和社会政治稳定的重要因素，在发展过程中常常与黑恐以及国家分裂势力合流，社会危害性叠加效应明显。同时由于其形成机制复杂，在层出不穷的毒品犯罪手段的渗透作用下，仅凭单一国家的防治是不足以有效遏断毒品犯罪的蔓延，因而需要加强政府间的禁毒合作机制的建设，维护边境地区社会治安稳定。

一、中缅毒品犯罪的现状研究

(一)政治动荡导致中缅毒品犯罪猖獗，难以遏制

从新的地缘政治的角度去考察，政治因素是探究中缅边境跨境毒品犯罪的重心。缅甸北部地区政治动荡，地方武装割据势力长期盘踞经营，制毒、贩毒活动猖獗。毒品的生产与交易甚至成为了这两个地区地方武装势力维持自身生存的经济手段，助推了中缅边境地区毒品发展形势进一步严峻。正如美国康奈尔大学的陈国霖(Ko-LinChin)的专著《“金三角”：东南亚的毒品贸易》中认为，毒品问题的根源在于缅甸的政治混乱；(1)Ko-LinChin.TheGoldenTriangle:InsideSoutheastAsia’sDrugTrade [M].NewYork:CornellUniversityPress,2009.缅甸的毒品问题与其国内政治问题、民族问题相互交织在一起，缅北民族武装一直追求民族自治，“以毒养军,以军护毒”，这些都导致国际社会与缅甸的禁毒合作难以有效推进。(2)杨得志.中缅跨境民族问题研究，华中师范大学博士学位论文[D].2014(7).同时由于缅甸北部与我国南部边界接壤，在我国国内毒品消费旺盛的市场环境刺激下，虽然缉查力度不断加大，但境外毒品走私内流现象仍十分严重，对我国国内毒品犯罪形势的遏制造成了严重阻碍。

(二)中缅跨境毒品种类更新换代快，贩毒运作流程更加专业化

根据我国官方部门发布的《2020年中国毒品形势报告》可以看出，毒品来源绝大多数来自“金三角”地区，仍是现阶段中国毒情的主要特征。(3)2020年中国毒品形势报告[R],中国国家禁毒委员会办公室,2021.2020年，全国缴获 “金三角”地区的毒品总量占全国总量的百分之八十以上，而滥用合成毒品的人数占现有总吸毒人数的一半以上。与我国毒品犯罪形势相对应，缅甸罂粟种植面积和烘干鸦片的潜在产量虽然总体上有所减少，但是依旧保持高位。(4)2020年世界毒品问题报告[R], 联合国毒品和犯罪问题办公室,2020.(详见图1与图2)。罂粟的铲除数量近些年来较之前有较大增加(详见图3)，但合成毒品生产数量大幅增长，使得冰毒晶体、氯胺酮等合成毒品甚至超过传统毒品海洛因(5)上海研究院、上海大学编.国际禁毒蓝皮书：国际禁毒研究报告(2019)[M].北京：社会科学文献出版社，2019年.，第三代毒品比重逐步加大，呈现出三代毒品叠加、毒品种类此消彼长的发展态势。

年份最可靠估值(b)下限(a)上限(a)2007年2770022500326002008年2850017900370002009年3170020500428002010年3810017300581002011年4360029700596002012年5100038249643572013年5780045710699182014年57600(c)41400873002015年55000(c)42800696002016年2017年4100030200519002018年37300(c)2970047200

年份最可靠估值(b)下限(a)上限(a)2007年4602008年4102009年3302134452010年5803508202011年6104208302012年6905208702013年87063011002014年670(h)4819162015年6475008202016年2017年5503957062018年520410664

2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年铲除(公顷)482040878267705823718122881518813450756135332605

同时借助于互联网和新科技手段，使得毒品贩卖方式和运送渠道更加隐蔽化、专业化。贩毒组织在缉毒力度高压下不断优化贩毒流程，通过孕幼等特殊不易识别的群体贩运毒品，人员单线联系，采用远程邮递、人货分离等控制方式完成毒品交易，有时会变成难以阻断的较松散的关联贩毒网络，使得缅北地区的毒品以云南省为主要集散点加紧向我国内陆地区渗透扩散，侦查机关查缉难度加大，跨境贩毒形势严峻。

(a)统计得出的置信区间上下限。(b)可能包括面积调查日期之后铲除的面积。(c)2014年、2015年和2018年的估计数包括克耶邦和钦邦的卫星图像估计数。因此，这些年份的估计数不能与其他年份直接比较。此外，2016年的种植面积没有相关数据公布。

(a)统计得出的置信区间上下限。(b)可能包括面积调查日期之后铲除的面积。(h)2014年、2015年和2018年的估计数包括克耶邦和钦邦的卫星图像估计数。因此，这些年份的估计数不能与其他年份直接比较。此外，2016年对于缅甸烘干鸦片的潜在产量没有相关数据公布。

(三)毒品犯罪分工格局转变，打击难度加大

近年来在国内对毒品犯罪的高压打击下，我国国内规模化的制毒犯罪已经基本销声匿迹，制毒活动呈现出加速向境外转移的趋势。同时，由于毒品市场的需求变化改变了以往由缅甸地区向我国单向输出毒品的毒品犯罪态势，导致国内国外毒品制造加工呈现分工配合机制。随着境外毒品生产加工格局的变化，合成毒品加工规模的扩大及利润的增加，缅方边境制毒区域对于我国境内的易制毒化学品的市场需求总量不断提高。而制造合成毒品对于原材料的需求使得中国境内的易制毒化学品和其“前体”(易制毒化学品原料合成所需的化学品)向缅北地区流失严重。特别是大多数易制毒化学品“前体”是非列管化学品，进一步加大了对其监管、堵截、查处的难度。整体上形成了一种中国国内提供易制毒化学品及“前体”—缅甸制毒区加工合成毒品—合成毒品回流中国毒品消费市场的从原料供应到制作加工、跨境贩卖的新的毒品犯罪分工格局。上述政治因素以及中缅两国毒品的发展形势，成为中缅两国进度合作的重要背景。

二、中缅禁毒合作机制的形成与现状

(一)中缅禁毒合作机制国家层面宏观框架体系的形成与发展

中缅两国禁毒合作的形成机制较早，对于推动区域禁毒合作具有开创性的意义。中缅禁毒合作的效果直接决定地区安全建设的进程，影响着我国国家安全战略的实施和一带一路项目的建设与推进。禁毒合作目前主要在双边和多边两个层面的合作机制框架之下运行。

1.中缅双边禁毒合作宏观框架机制的构建与发展

中缅双边禁毒合作机制的构建最初是由中国政府提议，由联合国禁毒机构牵头主动与缅政府沟通开创达成的中国与缅甸之间的第一个合作机制。1991年中缅双方以会议纪要的形式强调缉毒情报对禁毒合作的重要性。其后又签署了禁毒合作备忘录、管制药品和替代种植方面的协议。(6)2001年、2016年分别签署了《加强禁毒合作备忘录》和《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于禁止非法贩运和滥用麻醉药品和精神药物的合作协议》；2007年又签署了《中缅替代种植的行动方案》.同时，自2001年以来，中缅双边建立了年度禁毒合作会晤机制，截止至2021年已成功举办17届，促使了两国政府禁毒部门联合禁毒效率的提升。

2、中缅多边禁毒合作宏观框架机制的构建与发展

1993年10月，中老缅泰四国和联合国禁毒署签署《大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录》(MOU)。同时自2000年以来，中国政府就与包含缅甸在内的东盟国家展开了禁毒合作，定期举行禁毒合作国际会议，以加强双边和多边合作。2020年中国与东盟明确指出开展10+1禁毒合作协调会议。除此之外，中缅双方作为联合国麻醉药品委员会的成员国，也是在麻委会构建的多边合作机制下框架下开展禁毒合作。

(二)中缅边境地方政府间行动与成就

1.边境禁毒联络机制的建立

在指派“缉毒联络官”的基础上，2012年我国禁毒部门正式批准建立中缅边境瑞丽、南伞等六个边境禁毒联络官办公室，负责协调、组织与指挥中缅禁毒合作，以改变之前由于程序不规范导致缉毒行动效果大打折扣的不利局面。自边境禁毒联络官机制建立以来，促进了双方禁毒情报信息的交流，有力地推动了中缅两国禁毒执法合作效率的提升，构建了两国警务执法合作联络平台。

2.替代种植项目的推广

替代项目的种植是能够在源头上禁绝毒品的有效途径。云南地方政府20世纪90年代就充分利用其区位和经济技术优势在缅甸推广替代种植项目，与缅甸政府合作在缅北毒源区发展替代种植农作物以挤压毒品原材料种植面积的种植空间，从源头上减少该地区毒品供应。为了推动替代项目的推广，中方除了向缅北地区提供资金、技术支持外，在云南省相关政府部门的支持下于2008年成立了替代种植发展协会以规范行业秩序，为国内企业对缅替代项目种植投资提供投资建议，保护相关的替代项目种植企业在境外的合法权益，推动替代种植项目的长效发展。

3.禁毒执法官员队伍建设的培训援助

自21世纪初，中国政府依托于国内公安院校尤其是云南警官学院得天独厚的禁毒前沿优势，为缅方提供外警培训项目援助，有针对性地开展毒品检验、情报调研、禁种及跨境替代项目种植等课程，促进培训人员禁毒理念和禁毒专用设备使用能力的提升，增强培训的实效性。另外，外警培训项目的开展已经成为了中缅双方开展双边警务交流合作的新窗口，在便利双方禁毒执法人员掌握彼此禁毒工作开展的第一手资料的同时，增强中缅警界情源。

4.借力民间组织力量推动禁毒合作

号召民间组织力量积极参与禁毒战争，是云南地方政府与缅方开展禁毒合作的创新举措。姐相乡边境派出所创新工作思路，织密中缅两国禁毒合作“天网”，于2014年牵头成立了中缅民间联合禁毒中心，旨在利用中心人员熟悉当地社会情况的优势，充分发挥民间组织在边境禁毒情报信息交流、禁毒宣传领域的作用，开辟境外战场，提高境外毒品的阻击率，形成了共治共管共建的良好工作格局。

三、掣肘中缅两国禁毒合作的因素

(一)中缅双边刑事司法协助机制不完善

中缅现行禁毒合作机制尚不全面，禁毒合作长期仅限于执法合作，两国之间禁毒合作刑事司法协助的官方性文件缺失。相关的官方文件的缺失致使中缅两国打击毒品犯罪实践缺乏具体明确的操作指引，可能会导致中缅双方禁毒合作在犯罪人员的引渡、域外证据的认定等问题上产生矛盾，掣肘了两国禁毒合作的效率。

同时，中缅两国并未就管制药品范围和毒品折算标准达成共识，形成规范性文件，这无疑会对毒品犯罪刑事侦查和司法工作造成极大阻碍。管制药品范围和毒品折算标准的不一加之于两国定罪模式的不同可能会导致两国司法机关对于毒品犯罪人予以不同的处罚方式和标准，导致双方在毒品犯罪刑事案件管辖权上产生冲突。

(二)禁毒执法合作的工作机制还不完善，执法困难

中缅双方虽然已经形成了较好的双边与多边禁毒合作机制，并加强了边境地区地方政府间的禁毒合作，但定期的联合扫毒行动也给予了毒贩可乘之机，使得毒贩可以避开严打时期交易，因而联合扫毒行动的实际成效有限。另外，缅甸国内政局的变化影响缅方禁毒的决心和重视程度，加之于中缅警务合作条约的缺失在一定程度上降低了警务执法合作的实效。如2021年初，缅甸政变使得金三角地区和缅甸禅邦内部的安全和治安进一步恶化，缅甸警方几乎已经完全停止开展禁毒活动，导致贩毒组织借此机会通过压低毒品价格开拓新市场，发展了更多的吸毒群体。

同时，现行中缅禁毒合作多限于毒品缉获方面，但是由于贩毒分子可以付出批发成本补上损失的毒品，除非缉获量特别大，否则不能指望毒品缉获本身能扰乱毒品市场，只能起到治标不治本的微弱效果。虽然中缅双方禁毒合作在境外禁毒除源工作取得了一定成效，但仍存在执法合作深度不够的问题，如在打击境外毒枭、打击境外毒品加工厂等方面成效不明显。(7)刘爱娇、乔义然. 中缅边境地区跨境毒品犯罪的形势及对策[J].四川警察学院学报，2021(2)

(三)替代种植后续乏力，毒源区弱势群体抵御风险能力不足

替代种植是彻底解决毒品种植问题的重要举措，通过发展毒源区经济，从源头上切断毒品供应。但是由于替代种植措施在实施过程中受诸如缅北地区武装冲突频发致使替代种植的持续性不足、缅北地区民族特区政府对待替代种植的态度不够坚定(8)刘新.中国与金三角国家禁毒合作研究[D].华中师范大学硕士论文，2016(4).、新冠肺炎带来的社会经济问题等多种因素的影响，可能使得替代种植工作后续无力。特别是新冠肺炎的大流行加之于缅甸政府控制能力的降低可能会导致更多的缅北毒源区民众不得不从事非法作物种植，容易进一步造就缅北地区民众因贫致毒、因贫返毒，导致前期替代种植效果大打折扣。

(四)边民回流促使中缅边境管控难度加大，加大毒情防控难度

边民作为以生存和生活为原动力而不断迁移的特殊群体，流动性过大。近些年来，国内安定团结的环境促使很多受缅北战乱之苦的边民开始回流国内定居，大量的无证和“三非”人员流入我国边境地区导致当地户籍管理难度增大。边民之间族源、生活文化习惯上的相似性和跨境通婚人员增多使得边境缉查部门对于边民身份的甄别核查难度加大。而中缅边境边民合作管控的缺位使得很多毒品走私人员也借机混入其中，偷越国境走私毒品，加大了禁毒防控难度。

四、提升中缅禁毒合作成效的对策探究

(一)筑牢中缅双方命运共同体意识,坚持不干涉缅方内政原则

中缅两国在边境安全上相互依赖(9)封顺、郑先武.中缅跨境安全复合体及其治理.国际安全研究，2016(5).，因而建立互利共赢的“中缅两国国家命运共同体”是中国构筑周边战略安全的关键一环，也是推动中缅两国禁毒合作关系不断向前发展的理念共识。因而中缅禁毒合作首先应当主动融入中国周边外交大局，与国家战略对标看齐，与周边外交同频共振，以合作促安全、以安全求发展，筑牢中缅双方命运共同体意识。

另外民族问题和政治因素是缅甸治理毒品泛滥的最重要的因素，也是掣肘中缅两国合力打击毒品犯罪的核心要素。(10)东盟与中国合作积极禁毒建立无毒区任重道远[EB/OL].https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJvXWe，2012-6-26.制毒贩毒正是这些少数民族武装组织得以存续的手段，但是受缅甸内部政局动荡等诸多因素影响其短期内难以被打击。双边缉毒执法合作要在互不干涉内政的原则，进一步加强与缅甸中央政府的禁毒合作，在已有合作基础上增强战略互信。同时要根据实际情况，恪守“共同、综合、合作、持续”的安全理念，牢固树立风险意识(11)罗圣融、兰丽. 澜沧江—湄公河合作机制下的澜沧江—湄公河次区域毒品治理问题探析.东南亚纵横，2020(3).，在始终秉持尊重缅方内政的原则上尝试与缅北地区有禁毒意愿的少数民族地区开展禁毒合作。

(二)建立健全中缅双方禁毒合作刑事司法协助规范

中缅刑事司法协助应充分考虑到由于法律文化的不同而导致的两国在诉讼程序、证据规则等方面的差异，对差异之处进行变通和转换。同时中缅两方应该在总结禁毒合作、毒品治理经验的基础上，立足于毒品治理合作的总体布局，在本国刑事司法协助相关立法规定的框架下，尽快促进中缅双方在案件管辖、犯罪成立、逮捕条件、犯罪嫌疑人权利保障等刑事司法协助等方面达成共识。加强对境外证据的合法性互认工作，探究灵活选用取证模式新机制,(12)徐柯、陈巧琪.打击跨境毒品犯罪中控制下交付的思考——以国际执法合作为视角.云南警官学院学报，2021(1).推动中缅双方在管制药品范围和毒品折算标准上达成共识，尽快签订关于中缅双方刑事司法协助的条约，促进具体操作指引的确立，建立健全中缅禁毒合作刑事司法规范。

同时，加快促成中缅双边引渡、跨境追逃等条约的建立，以条约约束力的形式使得中缅双方在打击毒品犯罪的过程中相互引渡对方通缉的逃犯，从而建立完善的司法合作机制。当然在同等条件下，也可以采用如吊销罪犯护照、要求被请求国驱逐出境等程序更简便的方法遣返回国，以提高禁毒合作的效率。

(三)完善禁毒执法合作机制，积极出击打击制毒贩毒集团

1.进一步巩固毒品情报信息交流机制，加强执法人员培训

情报的获取和有效利用是禁毒国际合作的首要内容。(13)曹旭.我国参与禁毒国际执法合作的范围及路径探析[J].呼伦贝尔学院学报，2018(6).中缅两国应联合构建信息预警、情报共享研判和安全评估机制。同时要强化毒情调研及情报交流工作，了解新的毒品犯罪动态并设计有效的禁毒干预措施。充分发挥双方基层民间力量在情报信息搜集和交流的力量，延伸情报搜集触角，建设多元主体参与的情报队伍，构建警民联动的情报网络机制。同时积极推动对缅方禁毒援助项目的建设，加大对实验室、戒毒中心的援建，加强对缅方警务的禁毒设备支援力度。

2.加强缉毒合作内容共识的确立，增强灵活执法权限

在中缅禁毒合作机制的框架下加强中缅打击跨境毒品执法合作内容方面的共识。拓宽中缅警务缉毒合作执法的范围，不断在易制毒化学品管制、协调解决缅甸籍特殊涉毒人群接收、互联网涉毒情报监测等重大禁毒问题上达成一致共识。既要防堵毒品走私，又要防堵国内生产的易制毒化学品流失到境外成为制毒原料和配剂。同时，中缅双方应尽快推动建立常设性禁毒合作协调机构，促进两国禁毒工作的务实合作。

3.从“境内堵源”到“境外除源”，转换禁毒合作的打击重心

要在保持持续高压打击境内制毒贩毒活动的同时，警惕境内规模化制毒活动“死灰复燃”，加强边境地区的禁毒宣传与预防教育，规范快递物流、互联网等重点行业的监管，加强境内毒品专项整治力度，完善毒源截流机制。同时，加强多警种专业人才队伍培养，提高执法队伍域外打击能力，将执法机构的执法目标从缉获毒品向捣毁贩毒组织与缉获毒品并举转变。要在加大对毒品制造、贩卖打击力度的同时，结合中缅两国毒品犯罪新形势，针对大规模制造合成毒品行为在中缅禁毒合作体制框架下着重打击。

(四)将禁毒合作与消除毒源区贫困问题相结合

1.坚持替代种植工作，不断探索替代发展方案

在对缅北地区替代种植工作持续加大资金和技术支持的基础上，因地制宜开展多种粮经作物种植，发展养殖项目，加强对缅北地区毒源区农民的农业技术培训，增强缅北地区农业产品的市场竞争力。不断探索缅北地区毒源区替代发展方案的多元化发展道路，通过收入渠道多元化、加强信贷、储蓄和社会保障帮助毒源区弱势群体民众增强抵御风险能力，避免因贫返毒，巩固替代种植项目已有成效。

2.发展多元产业，致力于民生改善

加快中缅铁路的建设，以多举措促进毒源区民众生活水平的提升，推动保障当地民众脱贫且不返贫的长效援助机制的建立。同时可以利用亚投行加强基础设施建设，大力发展当地旅游业，以此来引导毒源区摆脱对毒品经济的依赖程度，转而发展其他行业。同时依托中缅经济走廊建设，开展经贸交流合作，致力于改善民生，深化胞波情谊。

(五)建立中缅双边边民共管协商机制，实现国籍信息互通互认合作

要改变以往的由中方单方管控边民回流的局面，与缅方协商共管，完善中缅边民户籍互通互认合作机制，严格落实对回迁边民身份信息的甄别、鉴定，采取分类管理的方式，妥善安置回迁边民。同时要严厉打击借“回迁”之名实施偷越国边境的贩毒走私行为，加强边境防控的人防、物防、技防的同步建设与援助，形成连点控线、连线控面的边境一级查缉堵截圈。(14)牛何兰、任周阳、陈彦奇.总体国家安全观视域下的云南边境问题分析.云南警官学院学报，2018(6).