复杂系统理论视角下普通高中办学自主权落实的审思

李子彦

（泰山学院 教师教育学院， 山东 泰安271000）

一、问题提出

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《纲要》）、《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022 年）》均强调“推动普通高中多样化发展”“鼓励普通高中办出特色”。 2019 年国务院办公厅印发《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》，再次明确提出“到2022 年普通高中多样化有特色发展的格局基本形成”。 普通高中特色化发展实现的关键在于学校办学自主权的充分下放，否则特色化发展难以实现［1］。 普通高中学校只有拥有充足的办学自主权才能依据法律法规制度、教育方针和政策，遵循教育规律，视自身办学现状有针对性地开展校本管理，特色发展。 个体学校特色化发展又是以普通高中教育多样化建设为基础的［2］。 《纲要》明确提出：“扩大普通高中及中等职业学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面的自主权。”但是，实践中，学校办学自主权始终没有走出“一放就乱，一收就死”的怪圈。 办学自主权没有落实到位，普通高中所拥有的办学自主权依然有限。 究其原因，既有研究主要聚焦于政府高度集权的教育管理体制，认为政府教育管理存在越位、缺位和错位严重的问题［3］。 有研究认为，在已有制度框架下，高中校长缺乏办学自主权，在人财物、招生、课程改革、内部治理、升学等方面的自主办学空间极其有限，推动学校多样化改革缺乏政策保障［4］。 另有学者认为，从整体上来看，政府仍然牢牢地掌握着高中教育办学权，几乎垄断着整个高中教育办学，譬如学校的人事、教师职称改革、经费投入、校长任免甚至日常的教育教学及其改革等［5］。 政府包办教育，限制了普通高中学校发展类型与规模，导致学校缺乏办学自主权，无法适应社会环境的变化，使学校在外部运作及内部管理上缺乏竞争力［6］。 普通高中的管理体制重统一管理、轻多元共治［7］。 实践证明，普通高中办学自主权的落实是一项政府与学校互动、市场驱动、社会推动及多方协同的复杂系统工程，涉及政府、学校、社会、教师、学生、家长等多元主体及其利益诉求，绝非一蹴而就，应坚持系统思维，充分认识其复杂性。 对此，既往研究鲜有从复杂系统理论的视角来审视。 本文尝试从复杂系统理论的视角，着力探究普通高中办学自主权落实的复杂性，以期进一步推进其有效落实，从而促进学校自主发展、自主管理，满足社会公众公平优质和多样化的教育需求，实现普通高中公共教育利益最大化。

二、普通高中办学自主权落实的复杂性分析

（一）复杂系统理论及其核心观点

学界一般将20 世纪诞生的耗散结构理论、协同学理论、混沌理论、自组织理论等统称为复杂系统理论。 该理论旨在探索世界复杂性，揭示自组织演化规律，突破传统部分思维方式，强调整体思维方式，打破简单因果论和线性论，主张有机的、非线性的和整体性的研究范式，为解决自然科学和社会科学中的诸多问题提供了新策略。

复杂性是系统的一种属性，既体现为系统的多样性和无序性，又表现为系统的同一性和有序性。 复杂系统理论的核心观点：其一，强调开放性、非线性、整体性与非平衡性；其二，强调协同，组织中各个部分合作产生的生产力大于每个部分独立作战时的生产力之和；其三，强调自组织性，系统本身内部能够自行组织、自行创生、自行演化，能够自主地从无序走向有序；其四，强调涌现性，系统的性质和功能不是由组分的性质和功能简单叠加而成，而是在组分的相互作用的基础上产生出新的性质和功能；其五，强调相关性，系统中相互关联的要素相互作用、相互联系和相互制约，同时受系统外部环境的影响与制约；其六，强调原动力源于系统内部，而不是外部［8］。

（二）普通高中办学的复杂性分析

“教育是联结人和社会的纽带，是人类每一个文明社会和个体人生旅程所不可或缺的东西，是一种人类社会所特有的更新性再生系统，可能是人世间复杂问题之最。”［9］普通高中教育和普通高中学校的发展受多重因素叠加的影响，具有多样性和不确定性。 普通高中教育目标和任务、教育对象、教育处境、受关注度等诸多方面都具有复杂性［10］。

首先，从普通高中教育的产品属性来看，它具有消费的竞争性和收益的排他性，属于准公共产品，这一本质属性决定了普通高中教育以政府供给为主，其他供给方式为补充。 当前义务教育财政拨款相对充足，高等教育经费不仅来源于财政拨款和学费，高校还可以通过自筹、校办工厂、校友捐赠等渠道获取经费。 普通高中经费保障严重依赖于地方的经济发展水平和财政实力，区域间政府财政支付能力和政府教育支出意愿存在一定的差距，这势必导致普通高中教育经费总量的不均衡。 “十四五”期间，高中经费保障仍将在投入的充足性、渠道的多元性以及地区间和区域内的均衡性上面临巨大的挑战和困难［11］。 调研过程中，一位县教育局结算中心负责人向笔者介绍了当前普通高中办学经费的窘境：“高中学校的收入就像一个蓄水池一样，以前是好几个水龙头往里面注水，比如学费、择校费，复读生费、补课费等，现在政策只允许收学费，就等于只有一个水龙头注水了。 政府把上述收费项目取消，并没有相应的配套措施来弥补这个缺口，财政投入也没有增加。 学校开支只增不减，维持收支平衡较为困难。”当前仍有一部分普通高中受到欠债的困扰。 “合理的经费投入机制尚不健全，普通高中债务问题尚未得到有效解决。”［12］从办学经费来看，普通高中是整个教育体系中最为薄弱的环节，这就意味着办好普通高中需要发挥多元主体的协同效应。

其次，从普通高中教育的培养对象和肩负的任务来看，具有复杂性。 普通高中教育的根本任务是立德树人，促进学生全面而有个性的发展。 肩负着为成人做准备（人格教育）、为未来公民做准备（公民教育）、为终身发展做准备、为升学做准备、为就业做准备等多元目标和任务［13］。 高中生心理发展逐步成熟但易冲动，思维敏捷活跃，叛逆思想和行为表现明显，各自有着不同的思想观念、价值取向、人格尊严、多样需求和独特个性。 但是，当下“千校一面”“千人一面”“模式化应试”很大程度上扼杀了学生主动创新的意识和探索未知的勇气，与培养能够担当民族复兴大任的时代新人的目标相去甚远。 在学生主体性得到充分认可和发挥的时代，普通高中育人方式需要调整，为学生的终身发展奠定基础［14］。 但是，学校推进育人方式改革面临现实挑战，其中一个重要的方面就是政府与学校间的权责边界不明晰，政府弱化学校的自主权限，学校缺乏足够的育人自主权，学校育人实践遭遇教育政策供给与实施偏误频发。 对于“升学率”等办学指标的追崇和设定导致学校长期处于“内卷化”的境遇，缺乏相应的创新意识和创新能力［15］。

最后，从普通高中教育的社会关注度和回应性来看，作为连接义务教育与高等教育的纽带，普通高中教育直接关联着中考和高考，在各级各类教育中受关注的程度最高。 当前义务教育后实行中考“普职分流”“普职比大体相当”的教育政策，这就意味着每年有相当一部分初中毕业生无法接受普通高中教育，而不得不接受中等职业教育。 2019—2020 年全国普通高中教育和中等职业教育在校学生数据统计如表1 所示。

表1 2019—2020 年全国高中阶段在校学生数据统计

各省各地区的普职化会有一定的差别。 由于种种原因，家长和社会对中等职业教育的认可度仍然很低，而大多都青睐普通高中教育，希冀子女通过接受普通高中教育读大学，提升人力资本，改变命运，打破阶层固化。 “普职比大体相当”对于一部分初中生来说无异于剥夺了他们向上流动的机会，继而引发与加剧家长和社会的焦虑，甚至导致“中考焦虑”远超“高考焦虑”。 在新的形势下，看似简单的普职比例关系，其实已经上升为一个难以回避的阶层分化与流动的社会问题［16］。

新高考改革增加了高中学校的选择权和决策权，同时赋予了学生更多的选择权，促进其个性化、多元化发展。 学生的选择权表现为学生选课和选科的权力。 然而，在实践中，一方面，选课出现功利化现象。 一是学校刻意诱导和限制学生选课；二是学生投机选课。 另一方面，学生选科带来与之紧密相连的走班教学问题，打破传统的分班制，甚至形成一个学生一张课表现象。 新高考方案“3+1+2”模式，可以为学生提供12 种不同的选考科目套餐。 由于学校教室、师资等资源配置不能满足所需，以至于走班教学频频遇冷，形式化问题严重。 这些问题表面上来看归因于新高考的选考机制，实质上是高中利益相关者强烈的“升学”“升学率”欲求心理所致［17］。

师资短缺表现为两方面：一是学科教师缺编严重。 以地理学科为例，江苏某国家级示范高中缺编8 人，另一普通高中高一14 个班级只有1 位地理教师，要么4 个班一起上大课，要么上视频课，教师超负荷工作，教学质量难以保证［18］。 二是教师总量不足。 有研究采用队列要素人口预测方法，以“36 班、每班40 人”和1 ∶12．40 的师生比作为普通高中学校建设标准测算，考虑到自然减员，“十四五”期间全国需新增44．2 万名专任教师，增量约是“十三五”期间增量的2 倍［19］。 由于高考的高利害及其功能的异化，无论是地方政府、教育行政部门、普通高中学校、社会和家长，都高度重视高考成绩及其派生的“一本率”“清北率”，并将之作为评价学校办学质量的重要依据。 这不仅关系到当地政府的政绩、学校的生源和办学资源的获得，乃至学校的生存和发展，还关系到家长的幸福感、获得感和安全感。 可以说，高考牵动着多方利益相关者，可谓“牵一发而动全身”。

上述问题也势必导致新高考赋予学校在走班教学、多样化课程开设等方面的选择权和决策权的行使大打折扣。 社会公众对普通高中教育的需求呈现多样化、个性化和立体化特征，这就意味着需要满足人民群众对优质公平普通高中教育的诉求和需求。 正是社会公众需求的强弱、差序，影响着普通高中教育系统中政府、学校、社区、家长等主体相互关联的程度，相互作用的力度与运动变化的速度，支配着整个系统的存在状态，使其必须不断做出调整和改革，及时回应社会的关切。

（三）普通高中办学自主权落实的复杂性分析

普通高中办学自主权的落实具有复杂性和不确定性，是一项复杂的系统工程。

1． 普通高中办学自主权的落实涉及多元主体

普通高中办学自主权的落实涉及政府、学校、教师、家长等多元主体，他们都是理性经济人，有着各自的特殊需求和利益诉求，对学校办学自主权及其落实的认知不同，其价值观、立场、目的和行为方式势必表现出差异性和不确定性，从而导致办学自主权的落实偏离其初衷。这就意味着必须依据普通高中办学自主权落实的价值取向和目标，将其视为一个有机系统，增强协同效应，优化系统整体功能。 以普通高中学校这一主体为例，由于种种原因，国家示范高中、省示范高中、市示范高中和一般普通高中的办学定位和使命、治理能力及行使办学自主权的能力各异，且处于动态变化中。 因此，即便在同一时期，不同地区、不同办学条件的学校对办学自主权的认知和需求程度也必然不同，其拥有的办学自主权也势必有所差异。 从此意义上讲，普通高中办学自主权的落实具有非平衡性和平衡性，是利益相关者之间博弈的过程，特别是政府与学校之间的博弈。 这就意味着各主体应在信任的基础上开展平等对话、协商，达成共识，形成利益共同体，共担风险和责任，以协同治理方式推进落实。

2． 普通高中办学自主权的落实是一个动态调控的复杂系统

“学校自主权来自政府放权。 政府对各级各类学校都要放权。”［20］但是，政府在推进管办评分离的过程中，存在不放权、假放权、适当放权的现象。 政府通常以权力委托或权力让渡的形式下放权力，以“明确政府教育管理权限”为由妨碍学校办学的自主性［21］。 与此同时，普通高中办学自主权的落实涉及主体系统、方式系统、反馈系统、监督和评价系统等多个子系统。 在办学自主权落实的网络结构中，利益相关者重视和关注学校自主发展需求的动态变化，希冀新的序参量出现，积极沟通协商，寻找有效的机制来促进各要素、各子系统的耦合，引导整个落实系统从模糊和无序走向清晰与有序，在不断生成和转化过程中达到更高的平衡，实现合作共赢。 这就意味着办学自主权的扩大和落实存在不确定性，必须用动态发展的眼光正确看待和处理办学自主权落实过程中遇到的各种复杂关系和不确定性，并在无序中寻找有序、冲突中实现和谐、竞争中开展协作，依法依规扩大或收回办学自主权。 既要考虑学校自身科层制组织的特性，又要正视社会系统的复杂性。 因为“开放系统的魅力就在于很好地结合了科层理论和社会系统理论的那些合理且有价值的特征，而又回避了这两种理论固有的倾向：趋于封闭系统的偏向和静态的特性。 如果把学校看成一个结合了科层模式和社会系统模式的连锁事件循环的网络，我们就能够对问题解决循环中的决策形成更为有效的理性认识。”［22］168

3． 普通高中办学自主权的落实是一个需要协同的复杂性系统

首先，在落实普通高中办学自主权的过程中，存在信息不对称和知识的不完备现象。 办学自主权落实的各子系统、各要素之间及其与环境之间的相互联系和作用，总是存在着各种随机因素、模糊因素、非线性因素的干扰，不确定性是其基本特征之一。 由于政府远离教学第一线，政校间信息传递不畅和滞后，往往造成信息不对称和扭曲，加之政府知识的不完备以及政策效应的滞后性和不平衡性，这些因素叠加导致政府对学校的认知与学校运行的真实状况难以完全相符，于是可能会产生误判，进而造成教育决策失真。 譬如，在教师补充方面，在既定范围内教师总量可能已达到生师比的要求，但同时也可能某一学校存在教师结构性缺编，造成部分学科师资紧张而影响教学的情况。 然而，政府往往出于压缩财政开支的考量而可能不再补充教师，造成“有编不补”和缺编教师严重同时存在的现象。 于是“政府失灵”，学校人事自主权难以落实，进而引致教育服务供给与需求脱节，供需矛盾凸显，达不到政府管理学校的预期目标。由此可见，信息不对称、知识不完全和情势变动都会给办学自主权的落实带来难度。

其次，政府与学校之间、横向同一层级政府职能部门之间及纵向不同层级政府间的关系没有理顺，权责利边界模糊，权责配置失当，职权交叉重叠，加之体制机制的障碍，极易导致普通高中办学自主权落实的动力不足，难以形成合力，效率低下。 例如，普通高中人事管理自主权中的师资管理问题，实际上已超出教育的范围，仅在教育系统找办法、提要求难以奏效，因为它涉及教育、财政、编办、人事等诸多职能部门，部门之间利益掣肘，加之政府及其官员的“经济人”特性和激励不相容问题，协同效应难以形成。 恰如马克·汉森（Mark Hanson）所言：“学校系统的输入-输出循环不可避免地要与其他组织发生联系。 这些联系有时可能是具有解放力量、起支持作用的，但有时会起到限制和阻挠作用……学校管理者控制不了对其组织中的事务处理起重要作用的外部系统。 学校管理者很少不受外界的影响而独立得出结论、做出决定。学校管理者的控制范围在很大程度上为校外那些看得见或看不见的主管、法官和官僚们的决策所限制，而那些人所考虑的重点与学校管理者是不一致的。”［22］162

三、推进普通高中办学自主权落实的策略

普通高中办学自主权落实的复杂性，意味着我们需要以复杂系统理论为指导，更加注重落实的系统性、整体性、协同性。

（一）系统性策略：提高办学自主权的知晓率，完善相关教育法律法规制度体系

首先，加强和完善学校党组织建设。 一是加强党组织的政治领导、组织领导和考核评价领导。 要把依法依规落实普通高中办学自主权提升到实现教育治理现代化的高度，并以之作为深化教育领域综合改革的突破口，将学校办学自主权的落实成效纳入当地政府和教育行政部门的政绩考核。 二是在普通高中学校加强党组织领导的校长负责制。 “加强党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证，要在中小学校建立党组织领导的校长负责制，把政治标准和政治要求贯穿办学治校、教书育人全过程各方面。”［23］确保政府下放的权力在学校内部进行“二次放权”，保障学校办学自主权的规范运行。 三是完善党组织建设，发挥党组织政治核心作用，把党的思想政治组织优势转化为落实办学自主权的优势。 确保学校全面贯彻党的教育方针，全面落实立德树人根本任务，系统推进普通高中育人方式改革，着力培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

其次，加强学校办学自主权政策的权威解读、宣传和专业指导。 从系统理论来看，教育政策及其落实就是政策主体、政策客体与政策环境相互作用的结果。 任何一项政策的落实首先必须得到政策目标群体乃至社会公众的熟知和认可。 基于此，治理主体只有对办学自主权及其落实的公共性、价值和策略有充分的理性认知，彼此达成共识和共同目标，形成共同的规范、价值观和公共精神，才有可能以“利益相关者”的身份主动参与和合作，分担社会责任［24］。 而从我国相关教育政策法规来看，涉及学校办学自主权的表述模糊和空泛，缺乏可操作性和强制性。 这极易导致治理主体对落实办学自主权的价值、目标、执行意愿、实施策略等方面的理解存在偏差。 诚如学者所言：“在许多项目中，学校对自己拥有的权力及如何使用这些权力并不十分清楚。 大多数学校，缺乏为承担新角色而进行的深入细致的培训。”［25］

组织变革理论告诉我们，个体和组织面对模糊和不确定性的事物会有一种担心和恐惧。变革是对未来事情的一种安排，是一种带有挑战性的安排，有很多模糊性和不确定性。 或许激发变革最困难的方面就是，随着个人相信变革是可能的而且也是能够达到的，用某种个人安全感来平衡让人痛苦的否定信息［26］。 否则，将会得不到个体和组织的支持，甚至会受到他们的抵制。 笔者调研发现，部分学校怕承担责任和后果而缺乏承接政府下放的办学自主权的意愿。相当一部分老师担心，如果学校在人事、教学等方面享有充分的自主权，是否会导致校长权力异化、自己工作变动或工作量增加，等等。 综上分析，很有必要对相关学校办学自主权的政策进行权威解读、宣传和专业指导，提供实施指南或操作工具包。

最后，完善相关教育法律法规制度体系。 “良法是善治之前提”。 以法治逻辑替代传统的高度集权管控逻辑是推进落实学校办学自主权的重要思维方式。 关于普通高中办学自主权的表述散落在相关教育法规和规范性文件中，法律位阶偏低，缺乏强制性。 为此，有必要出台《学校法》，将普通高中办学自主权上升至法律的高度予以实施和推进。 一方面，明确界定政府教育职能的范围、权限、责任、行政程序和方式及手段。 明示不得法外设定权力，严格规范其行政裁量权，以刚性手段约束政府随意对学校干预和滥用权力，最大限度地简政放权。 明确规定政府如果越位、缺位、错位、滥用和误用权力，如何依法追究和问责。 如学者所言，依法行政要求国家应制定出台管理政府或控制政府的法律，既要对政府确定实体规范，使其教育行政行为在法律授权范围内行使；又要对政府确立程序规范，使教育行政行为严格依照法定程序行使［27］。 另一方面，明确规定普通高中学校的权利、责任和义务，一旦学校滥用和误用权力、不依法行使获得的办学自主权，如何对其追究和问责。

（二）整体性策略：深化基础教育领域“放管服”改革和教育评价改革，差异化赋权，构建良好区域教育生态

学校办学自主权之所以难以走出“放乱收死”的怪圈，关键在于政府没有把学校办学所必须拥有的权力下放到位、部分学校没能较好地承接、社会参与不足。 因此，落实学校办学自主权需要在政府、学校、社会的关系框架内进行整体性思考。

首先，深化基础教育领域“放管服”改革。 在我国政策语境下，学校办学自主权落实的成效取决于政府放权的范围和力度。 实践反复证明，“教育放权改革要取得成功，必须创新教育管理体制与机制。”［28］十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次强调，“十四五”时期，要加快转变政府职能，深化“放管服”改革。 这份纲领性文件体现了改革的整体性，具体到教育领域则表现为教育“放管服”改革，这是政府的“自我革命”，其价值追求是善治，实现公共教育利益最大化，办好人民满意的教育，核心是落实学校办学自主权，这标志着我国教育管理体制改革走向成熟和系统化。 同时持续推进教育“管办评”分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。 值得指出的是，教育“放管服”改革的实际效果差强人意，政府对学校依然采取过多过细的微观管理方式，在“放”和“服”方面做得非常有限［29］。 因此，持续推进教育“放管服”改革依然是今后相当长一段时期内的一项艰巨任务。

其次，深化新时代教育评价改革，对普通高中学校差异化赋权。 毋庸置疑，政府向学校下放权力，绝不可采取“一刀切”的方式，应区别对待，采取“绩效换自主”的策略，即视学校办学水平、教育质量和治理能力而赋予其不同的自主权。 对那些办学水平和质量高、社会美誉度高、内部治理结构完善和办学能力强的学校，赋予其更大的自主权，反之则相反。 这就意味着，国家应抓紧制定出台普通高中办学质量评价标准，坚持统筹兼顾，对学校进行科学合理评价，扭转过去以高考升学率为唯一标准对学校评价的导向，针对不同办学类型和层次的学校，分类设计，增强教育评价改革的系统性和整体性，强化过程评价，探索增值性评价，健全综合评价，突出以学生全面发展的培养情况作为主要评价指标，切实转变不正确的政绩观和绩效观，着力构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系。 在此基础上，优化高中教育资源配置，规范招生，从而形成良性循环，区域教育生态得以改善，人民群众的获得感和幸福感得以增强。

最后，明晰政府与普通高中学校之间的权责。 权责对等统一是现代管理的基本理念。 实践中，在政府与学校之间的博弈过程中，表现为政强校弱，处于严重的“纺锤型”状态。 二者之间的权责配置不对等、不合理，政府职能越位、缺位和错位现象时有发生。 “责任是权力的孪生物，是自然的结果和必要的补充。 权力所到之处，责任随之而来。”［30］有责无权，则无法尽其责；有权无责，则易滥用权力，不能尽其责。 明确政府与学校之间的权责，是规范政府和学校权力行使、防止和制止权力失范的必然要求。 为此，应建立健全清单管理制度。 一是建立健全政府权力清单和责任清单，遵循“法无授权不可为”“法定职责必须为”原则。 二是建立健全学校的权力清单、责任清单和负面清单，明确学校办学权利和责任。

（三）协同性策略：优化协同机制，多元共治，提升多元治理主体的能力

第一，优化普通高中办学自主权落实的协同机制。 共生协同逻辑认为，数字化时代可以将政府、学校、学生、社会等视为一个共生的生态系统，通过先进的技术赋能实现一体化合作，打破部门壁垒，整合学校内外部资源，实现生态系统效率的最优化。 如此，将给学校带来更大的增值［31］。 首先，普通高中办学自主权的落实，实质上是教育管理权在落实主体之间合理分配的问题。 权力涉及利益。 从此意义上说，政府放权就等于放弃部分利益，学校拥有更大的自主权意味着获得更大的发展利益。 因此，需要重塑新型的政校关系，使政府和学校从国家治理现代化的高度审视，从实现公共普通高中教育利益最大化的目标出发，从而促使政府愿意放权，学校能够依法行使办学自主权。 其次，府际间应通过沟通、对话与协调，明晰权责边界，理顺彼此之间的关系，打破部门间的利益藩篱，克服政出多门、职能交叉、权责不清、相互推诿和效率低下的诟病。 构建合作伙伴关系，达成共识，形成合力。 因为在“碎片化”规制空间中，“各部门倾向于回避充满观念分歧与利益冲突的改革议题，并采取有选择性的渐进放权改革路径。”［32］再次，学校内部各主体，以及学校与家长、社区、社会公众等主体之间也要进行沟通、对话、协商与合作，考虑彼此的利益诉求，化解彼此之间的抱怨、矛盾和利益纠葛，促进相互之间宽容和融洽，促进社会有序参与，以形成共建共治共享的教育治理新格局。

第二，构建致力于能力建设的教育机制，提升多元治理主体的能力。 自身能力至关重要，决定着政府能否依法有效下放权力、学校能否依法规范行使办学自主权、社会能否有效参与。 在政府治理层面，首先，提升政府“元治理”能力。 这实质上是有限政府理念的具体体现。 简政放权的结果对政府的治理能力提出了更高要求，必须持续提升政府的政治领导能力、顶层设计能力、宏观调控能力、统筹规划和协调能力、对话沟通能力、技术支持能力、监督辅导能力和合作授权的能力［33］；增强资源调配能力和利益整合能力，确保学校依法办学，以及教育的公共性和公益性，维护教育公平。 其次，提升政府基于数据的治理能力。 将大数据、互联网和人工智能等现代信息技术与教育治理业务全面深度融合，提高教育决策的科学性、民主性和人性化，加强统筹协调和提高监管的技术含量。 再次，创建学习型政府，提升政府法规政策的理解能力、执行能力和创新能力。 “如果地方政府的学习能力不强，政策执行就只能采取象征性策略，等待其他地方出台实施细则后，再采取模仿行动。”［34］因此，有必要建立政府学习机制，并培育政府管理人员的公共行政精神，以提升政府的执行力。 由表2 可知，如果地方政府的学习能力较强，即便政策法规的表述模糊，也能够因地制宜和因校制宜，有针对性地推进落实。

表2 普通高中办学自主权落实的模式

在学校层面，应加强学校依法依规行使自主权的能力。 事实证明，办学自主权的落实，很大程度上取决于学校行使自主权的能力。 学校“能否自主发展，能否承担相应的管理责任，能否合理地运用自主权，其关键不在于拥有更多的自主权，而在于学校成熟状态、责任意识和自主自治能力。”［35］对政府下放的权力，学校只有接得住，用得好，才有可能把自主权落实好。 否则，“拥有更多的自主权并不一定是‘福音’，可能成为负担，甚至会给学校带来‘灾难’。”［28］近年来，学校因治理能力不足而导致办学自主权的行使异化的现象足以验证这一点。 这意味着必须提高校长正确行使办学自主权的意识和能力。 “明天的学校要取得成功将依赖于领导者的能力：利用地方性因素的能力、增强感觉和意义的能力、创建责任团体的能力。”［36］一方面，明确新时代普通高中校长的角色。 校长不再是简单的行政人员和管理者，而应成为聚焦于改进学生学业成就的教学领导者，自身和教师专业发展及学校利益相关者参与的推动者、学校绩效责任的承担者，以及学校办学自主权落实的捍卫者。 另一方面，完善学校内部治理结构，将办学自主权在学校内部进行再分配，充分尊重和保障教师的专业自主权，教师、学生及家长的知情权、参与权、表达权和监督权。

在社会参与层面，家长、社区、社会性组织等是学校利益相关者，理应参与学校治理。 但受我国高度集权的教育管理体制和根深蒂固的传统观念影响，学校利益相关者参与意识薄弱，而且参与学校治理所需的专业知识及表达、协商、沟通、分享、合作和决策等方面的能力依然不足，这就意味着可能导致其缺乏理想的行动逻辑。 为此，一方面，学校应转变自身的管理理念和决策方式，树立协同治理理念，将学校利益相关者视为平等、互信的合作伙伴和教育共同体，形成有助于社会参与的决策机制，明确社会参与学校决策的事项和程度，优化家校社协同育人机制。 另一方面，健全学校章程、家长委员会、校务公开制度、听证会等，拓宽社会参与的渠道，搭建参与的平台，构建平等对话沟通协商机制，增进彼此信任。 此外，还要进行相关教育和培训，加深学校利益相关者对学校的了解程度，凝聚共识，提升参与意识和能力。

总之，依法依规真正落实办学自主权对普通高中自主、多样化有特色发展起着至关重要的作用。 普通高中办学自主权的有效落实是一项复杂的系统工程，必须冲破线性逻辑思维方式，从复杂视域来审视这一问题，坚持系统性、整体性和协同性的思维方式实质性推进。