儿童友好城市建设的国内外实践述评

2022-04-21 09:32:48吴金群骆嘉威朱文婷
城市观察 2022年2期
关键词:友好城市联合国儿童基金会倡议

■吴金群 骆嘉威 朱文婷

由联合国儿童基金会和联合国人居署于1996年发起的儿童友好城市倡议,得到了越来越多国家和城市的重视。目前,这项倡议已遍及全球60个国家的3000多个城市和社区,其中有900多个获得了正式认证①。儿童友好城市的建设可以充分体现以人为本、保护弱势群体、实现公平正义、推动可持续发展的价值理念。同时,通过儿童带动家庭、通过家庭联动社区、通过社区撬动城市,也可以成为解决人口老龄化问题、推动城市治理整体转型,并进而实现市域治理体系和治理能力现代化的有力抓手[1]。

一、儿童友好城市的内涵和建设框架

所谓儿童友好城市(Child Friendly City),是指致力于实现儿童权利的城市、镇、社区或任何地方治理体系②。其中,儿童是指18周岁以下的人;权利主要包括生存权、发展权、受保护权和参与权;儿童友好适用于任何地方治理体系,主要是但不局限于城镇和社区;儿童的心声、需要、优先事项和权利是公共政策、程序和决策不可或缺的一部分。

联合国儿童基金会儿童友好城市倡议的愿景是:每个儿童和青年都能拥有愉快的童年和青年时光,在各自的城市和社区中,平等享有自身权利,充分发挥自身潜力。长期目标是:通过建设地方利益相关方的能力,确保为儿童带来可持续的成果,不遗余力地促进儿童权利。具体目标是:有权受到重视、尊重和平等对待;有权表达意见;有权享受基本服务;有权在安全的环境下成长;有权与家人在一起、享受游戏和娱乐。为推动有利于保障儿童权利的变革,取得可持续的成果,儿童友好城市必须采用一系列战略,包括:出台儿童友好政策和法律框架;宣传推广、增强意识、推动倡导;全市战略规划(儿童友好城市倡议行动计划);为儿童事务划拨专项预算;跨部门协调和伙伴关系;有包容性的儿童参与机制和流程;培养能力,为儿童实现可持续的成果;通过监测,采集数据和实证资料[2]。联合国儿童友好城市倡议研究中心结合实践设计了一套行动框架,主要包括工作框架、实施案例、合作与网络、主要建设板块、数据库、研究中心等六大内容(图1)。

图1 如何建构儿童友好城市

我国历来重视儿童问题、强调儿童权利。但从国家治理的角度讲,需要经济社会发展到一定阶段之后,普惠型的儿童友好问题才会列入全国政策议程。2021年,我国在“十四五”规划中首次提出建设儿童友好城市。同年,国家发展改革委等23个部门出台了《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》,其中明确指出:到2025年,通过在全国范围内开展100个儿童友好城市建设试点,推动儿童友好理念深入人心,儿童友好要求在社会政策、公共服务、权利保障、成长空间、发展环境等方面充分体现。到2035年,预计全国百万以上人口城市开展儿童友好城市建设的超过50%,100个左右城市被命名为国家儿童友好城市,儿童友好成为城市高质量发展的重要标识,儿童友好理念成为全社会共识和全民自觉,广大儿童享有更加美好的生活。

二、儿童友好城市建设的国外实践

根据各国响应儿童友好城市倡议的不同进程,联合国儿童基金会在网站上展示了实施分布图(图2)。深色表示获得儿童友好城市倡议认证的国家;浅色表示计划实施儿童友好城市建设的国家。儿童友好城市建设没有固定的模式,发达国家较为关注物理环境、交通规划设计和安全等,而发展中国家则更为关注教育、医疗和营养等基本服务[3]。也就是说,尽管联合国儿童基金会给出了统一的战略框架,但各个国家或城市会灵活制定符合自身特点的目标和行动方案。依据治理策略组合的功能和目标,可将其划分为三类:规范性治理策略是指较为完整地使用联合国儿童基金会设定的9个原始构建模块;创新性治理策略是指在原始构建模块的基础上选择适宜的构建模块并增加新的构建模块;保障性治理策略是指在原始构建模块中选择部分模块进行逐步实践[4]。

图2 儿童友好城市倡议的实施情况

儿童友好城市的建设意味着不再视儿童为由成人控制的社会化过程的被动主体,儿童的健康发展开始转向由内而外的生成过程,而非由外而内的塑造(规训)过程[5]。接下来,拟重点梳理芬兰、日本、美国和巴西等4个国家的建设实践。芬兰的战略和步骤得到联合国儿童基金会的较大认可,尤其是其高度重视儿童参与以及建立跨部门战略伙伴关系。日本比中国更早步入老龄化社会,深受少子化困扰,其儿童友好城市实践可以为我国城市建设和解决人口问题提供经验。美国特别注重儿童友好空间的营造,其实践探索值得其他国家或城市学习借鉴。巴西与中国同是发展中国家,人类发展指数也比较相近,其经验对中国有比较强的参考意义。

(一)芬兰:持续促进儿童权利的实现

芬兰的儿童友好城市建设从2012年开始,由联合国儿童基金会芬兰全国委员会领导。截至2021年10月,芬兰有44个城市参与了该倡议,其中15个城市已被认定为儿童友好城市。该倡议覆盖了芬兰近50%的儿童③。在2012—2013年,芬兰实施了一个为期两年的试点项目,实行试点项目的一个主要目的是为了评估儿童友好城市倡议能否使芬兰的自治市受益以及如何使其受益,此外也探究如何倡导并落实儿童权利。在两年的实践后,如果想获得儿童友好城市认证,需要将工作结果提交全国委员会评估,并据此决定是否给予承认“儿童友好城市”,该认可有效期为两年。为了续签,市政当局必须继续遵循该模式。在芬兰,“证书(certificate)”“鉴定合格(accreditation)”或“印记(stamp)”这类词从未被使用过,而是采用“承认”(recogni⁃tion)一词,目的是强调促进儿童权利是一个持续的过程,而不是一个一次性的项目。

在实践中,芬兰设立了10个儿童友好城市建设模块:宣传儿童权利;平等和不歧视;参与:服务的规划、评价和发展;参与:公共空间的规划与开发;参与:议程设置和影响决策;参与:民间社会活动;参与:同伴和成人关系;参与:重视儿童和童年;战略规划、协调机制和儿童影响评估;广博的知识基础。芬兰从两个维度上确保了儿童参与:一是在顶层设计上,在委员会设计的10个模块中,有6个是关于儿童参与的,最后的评估清单也有很高的儿童参与要求;二是在城市层面上,使儿童或青年理事会成为参与城市生活的主体之一,并保证相应的预算用于行动。部分市政当局考虑到决策文件常使用孩子们难以理解的术语,就为儿童准备一本小字典。里面有决策常用的各种术语,比如“行动计划”“战略”“预算”等。在老师的帮助下,学生可以更好地认识市政当局实施的关键举措。同时,芬兰的试点项目强调在地方建立协调小组,这个小组需要由不同政府部门、民间组织以及儿童和青少年代表组成。芬兰全国委员会还组织建立各地方城市之间和各部门之间的交流平台,促使儿童友好城市的跨区域和跨部门协调④。

(二)日本:鼓励儿童参与社区营造

早在1994年,日本就出台了《儿童权利保护条约》。但是,对于儿童友好城市建设项目,日本在初期一直持消极态度[6]。2013年,为了更好地帮助经历了2011年地震和海啸袭击的城市重建校园,岩手县大槌镇在联合国儿童基金会日本委员会的支持下举行了题为“未来课堂”的工作坊,让五年级的学生为他们的新学校提出想法,并最终生成报告提交给大槌镇政府。这次经历极大地激励了日本开始儿童友好城市的建设。到2018年,就有5个市町村启动了检查清单的验证工作⑤。

在儿童友好城市的认证体系上,日本避免了标准化操作,主要采取自我评估,以显示各自的特色。经过为期两年的工作,联合国儿童基金会日本委员会将检查清单改良为适应日本情况的版本。例如,日本难以适应非黑即白的判断,最终选择了三阶段的评价量规式评价,用◎、○、△表示不同的等级阶段以确定定性评价的具体项目。在◎、○、△三段中计入具体的项目,并在下一年度的计划里,把△变成○、○变成◎,来进行项目计划的制订[6]。此外,每年年末,参与儿童友好城市倡议的自治体会在专门网站(https://www.unicef.or.jp/cfc/)上收集公众的意见。就公众反映的问题,运用PDCA循环工作法,即制定相应的解决方案(Plan),然后实行(Do),对结果进行检查(Check),如果顺利则结束。如果不顺利,再重新执行(Act),制定相关联的计划(Plan),计划—实行—检查—执行循环,直到解决问题。

(三)美国:儿童友好城市空间营造

在2020年的国际青年日(8月12日),美国发起儿童友好城市倡议。第一批参与倡议的地区包括得克萨斯州的休斯敦市、加利福尼亚州的旧金山市、明尼苏达州的明尼阿波利斯市以及马里兰州的乔治王子县,为期两年。为了在两年后获得儿童友好城市的认证,政府官员和社区领导人对每个城市的儿童福利状况进行分析,并以此制定并实施计划,确保每个儿童都有一个安全、健康和快乐的童年。美国种族主义横行,儿童还面临着新冠肺炎疫情的威胁,为了让城市和社区领导人更好地应对这两个问题,儿童友好倡议赋予并提高了领导人在决策中的发言权,以使得社区可以成为更适宜儿童及其他民众生存的地方。在具体实践中,希望以儿童友好城市建设为契机,来营造更加友好的城市空间,进而提升全体民众的生活水平。

一个典型的例子是,在北卡罗来纳州的夏洛特,居民通常要到市政中心办理各种业务,而有些时候由于家里孩子无人照顾,需要将其带在身边,但是有些市政中心对孩子不是很友好。孩子们在等待父母办事的时候,只能焦躁不安地等待。于是,在征集社区居民意见的基础上,当地政府决定在政府中心外的广场上设置一系列家庭友好活动设施来激活该空间。在花费不到2000美元的情况下,建造了一些园艺空间和一个适合全年龄段人群的游乐场。当父母在附近办事的时候,孩子们就会在这里玩,无聊的等待时光也因此变成开心时光。

(四)巴西:特色指标评价体系

巴西主要有两个儿童友好倡议:城市中心平台(Platform for Urban Centres)和联合国儿童基金会市政批准印章(UNICEF Municipal Seal of Approval)。城市中心平台倡议更强调促进和保护巴西大城市内儿童的权利。2008年,城市中心平台倡议在里约热内卢和圣保罗首次启动。该倡议4年为一个周期,到第三个周期(2017—2020年)时,已经从最初的2个城市发展到了10个城市。其目标旨在解决四个方面的问题:降低青少年杀人率、防止学校排斥、促进幼儿发展、保障青少年性权利与生殖健康权利。为实现这些目标,主要的战略包括收集分类数据、专注最脆弱儿童的公共政策、促进青少年社区参与和加强部门间规划等。市政批准印章倡议则旨在鼓励巴西半干旱地区和亚马孙地区的市政当局实施公共政策,减少生活在这两个地区的儿童和青少年所经历的不平等。主要针对的是小城镇和农村地区,但也包括人口在10万以上的部分城市。对生活在其社区的儿童和青少年进行情况评估后,联合国儿童基金会将会援助其制定和执行市政行动计划,以解决影响儿童的关键问题。如果自治体想要获得印章,需要接受两个主要领域的监测和评价:一是公共政策;二是反映保健、教育、儿童保护和参与等关键领域社区进展的社会影响指标。印章的认证有效期为4年。

联合国儿童基金会市政批准印章倡议的评分系统采用两种颜色(绿色和红色),主要对两个维度(社会影响和战略行动)进行评价。当市政当局的情况或进展等于或优于评估组的平均水平,或者举办了一项活动并取得了成功,为绿色,得1分;当市政当局的情况或进展比评估组的平均水平更差,或者在确定的活动中没有取得积极成果,为红色,不得分。评价的两个具体维度分别是:(1)社会影响维度:反映贫困指数、保健、教育、儿童保护和参与等关键领域的社会经济指标,设置14个指标,需要达到8个绿色指标;(2)战略行动维度:据联合国儿童基金会的标准制定战略行动,设置27个指标,至少6项必须是社会参与行动(包括3项强制性行动),需要达到19个绿色指标。

三、儿童友好城市建设的国内实践

城市化不一定能为儿童带来可持续的环境。城市带动繁荣,同时也带来不均衡,而不均衡的空间易让儿童受到伤害。因此,从全球到地方,都在试图通过创建繁荣和公平的城市,让儿童生活在健康、安全、包容、绿色和繁荣的社区中[7]。在本质上,儿童友好城市的核心价值是儿童权利保护。1990年,中国签署了联合国《儿童权利公约》。1991年通过的《未成年人保护法》明确指出,未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。从2006年开始,联合国儿童基金会在中国推广儿童友好城市理念。2009年,国务院妇儿工委等部门首次举办了“创建儿童友好城市高层论坛”。2010年,国务院妇儿工委办公室起草《中国“儿童友好城市”的创建目标与策略措施》,鼓励地方政府制定有利于儿童发展的公共政策。2011年,国务院颁布了《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》,从儿童健康、教育、法律保护和环境四个领域提出了儿童发展的主要目标和策略措施。2021年,国家发展改革委等23个部门《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》明确提出了社会政策友好、公共服务友好、权利保障友好、成长空间友好、发展环境友好等五大体系。在地方层面,长沙、深圳、上海、温州等城市先后提出了建设儿童友好城市的战略和行动计划,并已取得不错的实践效果。

(一)长沙市的主要实践

2015年,长沙市响应联合国儿童基金会的倡议,明确提出创建“儿童友好型城市”的目标。自2016年开始,建设“儿童友好型城市”每年都写入长沙市政府工作报告。2019年,长沙市自然资源和规划局、教育局和妇联联合出台了《创建“儿童友好型城市”三年行动计划(2018—2020年)》。围绕政策友好(政策引领、促进参与)、空间友好(拓展空间、友好出行)、服务友好(强化保障、宣传推广)三个方面,推出十大行动、42项任务,包括开展“儿童友好型校园”“儿童友好型社区”和“儿童友好型公园”建设试点,在学校门口划出“爱心斑马线”,在公共场所设置标准母婴室等,全面推动长沙儿童友好城市建设。2020年,长沙市成立了“儿童友好型城市”创建工作领导小组,逐步形成政府主导、社会参与、全民行动的工作体系。

(二)深圳市的主要实践

深圳市分别于1995年、2001年和2012年颁布实施了《九十年代深圳市儿童发展规划》《深圳市儿童发展规划(2001—2010年)》《深圳市儿童发展规划(2011—2020年)》。在儿童健康、教育、福利、法律保障和环境等领域取得的发展成效,为儿童友好城市建设奠定了良好的基础。2015年,深圳提出要建设儿童友好城市。2018年,深圳市出台《深圳市建设儿童友好型城市战略规划(2018—2035年)》以及《深圳市建设儿童友好型城市行动计划(2018—2020年)》。2021年,深圳市出台全国首个建设儿童友好城市的地方指导意见——《关于先行示范打造儿童友好型城市的意见(2021—2025年)》。同年还发布了儿童参与工作、儿童友好实践基地建设、困境儿童分类保障等工作指引。

深圳系统性地提出“建设中国首个儿童友好型城市”目标,在城市治理中引入儿童视角,完善城市公共政策体系,构建适合儿童身心健康成长的城市环境,既是为城市可持续发展提供人才支撑的重大战略考量,更是深圳建设先行示范区、打造民生幸福标杆的内在要求[8]。总体上看,深圳的儿童友好城市建设工作呈多领域、多层次、广覆盖的特点,并探索出了一条城市治理的新路径。一方面,建立党政统筹和多方协同的机制。建设儿童友好型城市专项工作小组在党委领导下,以副市长、市妇儿工委主任为组长,市相关单位及各区妇儿工委分管领导为成员。同时,形成由企业、社会组织、儿童代表、公众等多方主体参与的共建平台。另一方面,特别聚焦民生突出问题。从群众迫切需求出发,着重解决群众反映强烈的民生问题,在此过程中,打造大数据支持体系,开发智慧平台,建立儿童友好城市行动项目库,为儿童提供更加精准的服务。

(三)上海市的主要实践

2017年,上海发布《妇女儿童发展“十三五”规划》,提出创建儿童友好型城市。在早期,上海探索的重点主要集中在儿童友好社区建设,并积累了较为丰富的经验。2019年,上海市妇儿工委在《上海“儿童友好城市”指标体系研究》《优化配置本市社区儿童活动场所研究》等一系列课题研究的基础上,提出在全市范围内立足街镇创建儿童友好社区,从儿童生活的社区开始,逐步推进建设儿童友好城市。

比如在徐汇区,探索从政策、空间、资源三大维度为儿童创新服务。在政策上,保障儿童友好型小区创建。自2018年不断推出各项政策,如社区联动机制、资源整合机制、学习交流制度、宣传培训制度等。在空间上,大力支持儿童友好空间的创建,依照儿童活动场地设置标准,包括场地面积、开放时间、空间布局、儿童元素等,以区妇女儿童活动中心为平台,与各街镇儿童服务站点形成“一中心多站点”的空间网络布局。在资源上,妇儿工委吸引专业社会力量,向基层配送儿童服务资源和提供专业儿童友好社区建设指导⑥。在杨浦区,翔殷路491弄小区建于1993年,居民以老人和儿童居多,但健身设施几乎都是按照成人尺寸设计的,给成人带来乐趣的器材容易对孩子造成意外伤害。经过社区空间“微更新”,重点改造了户外亲子活动空间。根据场地特点及居民生活习惯,针对性地调整了社区平面布局,取消停车位,增设出入口,模糊功能区分区界限,不仅成功塑造了孩子们喜欢的“大象乐园”,而且促进了邻里交流[9]。

(四)温州市的主要实践

浙江省打造共同富裕示范区,为温州提供了特殊的改革场景。温州先后将儿童友好城市建设纳入温州市《社会发展和基本公共服务体系“十四五”规划》《儿童发展“十四五”规划》等重要战略规划。温州结合自身的儿童产业优势,创造性地推出“儿童产业友好”,形成独具特色的政策友好、服务友好、权利友好、空间友好、环境友好、产业友好六大体系。

温州市已经形成“1+1+3”的方案体系,即《关于建设儿童友好城市的实施意见》《建设儿童友好城市三年行动方案(2022—2024年)》《儿童友好城市建设“三张清单”》,明确了“1639”工作体系和“六大友好”30项行动、122项具体任务,并围绕“六大友好”进行两批梳理并形成40项政策举措清单。其中,“1639”工作体系是指锚定一个目标,提出“六大友好”建设任务,明确三类建设支撑,开展儿童友好九类试点建设。温州将儿童友好城市建设与贯彻落实优化生育政策、打造“浙有善育”金名片以及编制“一老一小”整体解决方案等工作通盘考虑,推动公共资源优先配置、公共服务优先保障。而且,温州也特别强调协同共建和儿童参与。2021年,温州市组建了温州市儿童议事会,并推动建立各级儿童议事会,全面保障儿童在社会生活、社区发展、家庭事务中的知情权、表达权、参与权。通过建立协同化领导、全域化推进、专班化运作、常态化宣传等长效机制,温州在浙江省率先全域推进儿童友好城市建设,进而形成一批可复制可推广、彰显温州特色的先进经验和典型示范[1]。

四、在比较借鉴中加快推进我国儿童友好城市建设

真正的儿童友好城市,不是把儿童当成未来的城市主人,而是把儿童当成今天的公民来重视。城市怎么样,儿童的未来便会怎么样;儿童怎么样,城市的未来便会怎么样。我们为儿童建设一个友好的城市,也就是为所有人建设一个成功的城市。当这个目标实现时,儿童可以安全地探索周围的环境,父母可以节约更多的时间和财力,环境也能变得干净没有污染,社区变得更加适合居住,充满快乐,邻里环境更加和谐、健康[10]。投资儿童是国家人力资本积累和应对老龄化的新战略[11],有必要在比较借鉴中,形成适合中国本土和各自城市特色的框架体系和实践路径。

第一,锚定战略方位,明确实施原则。儿童的福祉是衡量健康住区、民主社会、良好治理的终极指标[2]。联合国儿童基金会提出的儿童友好城市倡议愿景、长期目标、具体目标、可采用的一系列战略和包含六大内容的行动框架,为各国城市提供了明确参考。如果想获得联合国儿童友好城市倡议的认证,中国城市的建设战略及行动框架就需要符合相对一致的标准。《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》明确了儿童友好城市建设的基本原则是:儿童优先,普惠共享;中国特色,开放包容;因地制宜,探索创新;多元参与,凝聚合力。可见,中国的战略定位和实施原则在遵守联合国儿童基金会“共同价值”的基础上,还特别强调中国特色和因地制宜。因而在这个意义上,各地实践不必纠结于能否获得联合国儿童基金会的认证。对建设成效突出的城市,可以命名为国家儿童友好城市。有条件的城市,也可以发起“一带一路”儿童友好城市联盟。

第二,理清目标任务,探索特色内容。如何实现儿童友好,全球的共性是强调儿童参与,但具体实践没有统一的模式,各地可以根据实际情况制定目标任务和重点内容。比如长沙提出了“儿童友好产业链”,温州则在“五大友好”的基础上,推出了第六大友好——“产业友好”。在具体开展过程中,可以按照“先试点、再扩面、全覆盖、成示范”的思路,逐步修正完善。

第三,加强组织领导,健全协同机制。无论在国外还是在国内,儿童友好城市的创建都需要强有力的组织和协同。在实践中,大多数国家儿童友好城市的治理架构呈现去中心化和分权管理的特点[3],但中国稍有不同。国家发展改革委、国务院妇儿工委办公室、住房和城乡建设部等统筹协调儿童友好城市建设工作,地方政府主要履行主体责任,制定落实建设方案。儿童友好城市建设,是将各级政府和其他利益相关者有机连接在一起进行网络化协同的契机。其中,城市主要领导的重视程度以及多元主体之间的协同机制颇为关键。

第四,强化监测评估,完善配套保障。联合国儿童友好倡议的认证有比较严格的流程,其中的监测评估就是非常重要的一环。我国正在组织制定儿童友好城市建设的评估指标体系。各地需要在监测评估的基础上,高质量推进相关建设工作。另外,不能忽视几项重要的配套保障:一是资源匹配。儿童友好城市建设不仅涉及重要民生事项,而且是撬动城市治理整体转型的契机,必须在财政资金和规划土地等方面予以优先保证。二是数字赋能。各地需要积极推进数字化改革,共建共享儿童友好的数据库和管理系统,为儿童成长及社会服务赋能。这也是未来创建工作的一个重要突破口。三是宣传交流。需要加强儿童友好城市建设的宣传交流,提高社会各界的知晓度、共识度和参与度。同时,也要加强对外交流合作。这不仅是吸收借鉴国际经验的需要,也是提升中国儿童友好城市国际影响力的过程。

注释:

①参见儿童友好城市官网:https://childfriendlycities.org/initiatives/?location=kr。

②参见儿童友好城市官网:https://childfriendlycities.org/what-is-a-child-friendly-city/。

③参见儿童友好城市官网:https://childfriendlycities.org/finland/。

④参见:The Child-Friendly City Initiative in Finland,http://bytdevelopment.com/childfriendlycities/wpcontent/uploads/2017/10/CFCI-Case-Study-Finland.pdf。

⑤参见儿童友好城市官网:https://childfriendlycities.org/japan/。

⑥参见:《从“一米视角”出发打造儿童友好社区》,国务院妇女儿童工作委员会网站,http://www.nw⁃ccw.gov.cn/2021-12/24/content_297507.htm。

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