循序渐进推动“租购同权”的政策研究

■张 璐 曹诗琦 周博颖

一、“租购同权”问题的提出

长期以来，我国住房市场租购结构相对失衡，租赁市场发展滞后已成为制约大城市房地产市场健康发展的结构性短板。近年来，国家对租赁市场发展的重视度与日俱增。从国家“十三五”规划纲要提出“以建立购租并举的住房制度为主要方向，深化住房制度改革”，到十九大报告明确要求“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，培育和发展租赁市场，已成为我国深化住房制度改革的主要方向，也成为大城市解决好住房突出问题的重要抓手。

“保护租赁利益相关方合法权益”是构建租赁市场长效机制的重要举措。2017年，作为全国首批12个住房租赁试点城市之一，广州市率先提出赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障“租购同权”。各大城市也相继提出促进“租购同权”的指引性政策要求（表1）。2020年中央经济工作会议明确要求“逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利”，这标志着保障“租购同权”进一步上升为国家层面推动的政策导向。

表1 部分大城市关于促进“租购同权”发展的政策要求

一方面，“租购同权”旨在缓解租房居民对住房权属附带公共服务待遇的后顾之忧，增强租购选择之间的可替代性，提升租赁消费意愿和需求，推动形成更加合理的住房消费结构。另一方面，高房价背景下的健康城镇化，迫切需要通过保护承租人的居住权及其延伸出的市民权益，实现新市民公平共享城市基本公共服务，缩小住房导致的社会阶层待遇差异，进而支持城镇化健康发展和保障社会和谐稳定。

然而，当前“租购同权”仍面临一定现实制约，各地政策落地缓慢。不仅公共服务供给难以做到权利平等[1]，在新冠肺炎疫情下，有些地方甚至出现过租户被禁止进入小区等不合适现象，这折射出社会治理对租赁权益认识的极大不足[2]。当前，亟须立足我国实际国情和大城市“租购同权”的发展现状，构建“租购同权”的发展路径，为建立租赁市场健康可持续发展的长效机制提供有力支撑。

二、我国“租购同权”政策的实施现状

（一）“租购同权”的内涵理解

落实“租购同权”首先需要厘清同什么权，进而才能判断“同权”的实施情况[3]；“租购同权”的实质是宪法中公民平等权的具象化[4]；“租购同权”的核心困境是公共资源的稀缺[5]；“租购同权”的关键在于义务教育权利的均等化[6]；租购权益的差异主要体现在户籍权益、教育权益、社区服务权益、公积金使用权益这四方面[7]。从各地实践来看，哈尔滨市提出的完善租购并举住房制度的途径中明确提出要从租赁合同规范和公共服务上实现同权[8]；北京住房租赁条例中也明确提出为推动“租购同权”，要加强住房租赁合同监管，确保承租人的居住权益，同时推动租房备案工作，依法办理积分落户、子女义务教育入学、公积金提取等公共事务[9]。综合学界认识与地方实践，“租购同权”的内涵应包含租房人与购房人在居住权利和市民权利两方面的“权利”公平：

1.适当的居住权利。1976年《温哥华宣言》[10]强调：“适当住房和社区服务是一个基本人权，这一点使得国家承认了保证其国民实现这一人权的义务”。“适当住房权”主要表现为住房使用权法律保障的适当性、住房设施的适当性、住房费用支出的适当性、住房安全健康的适当性、住房获得机会的适当性、住房地点便利的适当性、住房建筑文化的适当性等七个方面[11]。

租赁市场发达的国家，普遍强调对租房者“居住权”的保护。如德国，突出了以租金管控和稳定租赁关系为核心的承租人权益保障特征，在1971年颁布的《住房租赁法》中对租房合同签订、履行、租金水平与涨幅、解约程序方面进行了严格规范[12]，即使受新冠肺炎疫情影响，柏林在2021年也仍然裁定了租金封顶政策依然有效[13]；美国通过《房租管制法》《租赁公寓拒租禁止法》等法律明确了房东、房屋中介和承租人之间的责任和权利，限制住房租金不合理上涨，避免承租人非自愿性搬迁[1]。同理，平等享有适当居住权，是“租购同权”最本质、最基本的要求。

2.基本的市民权利。享有基本公共服务是公民的基本权利，公共服务具有满足社会公共需要和公民平等享受两个主要特征[14]。基本公共服务对全体公民的机会均等[15]。承租人作为城市常住居民的一部分，保障其享有基本公共服务是其公平享有市民权的重要体现。

在一些发达国家，公共服务供给的制度中没有将住房租赁人和产权人区别对待。在美国加州，通过居住期认定的居民均可享受基础教育[16]；在英国和法国，医疗制度与房屋产权也没有关系：“英国的全民公费医疗制度规定，凡是在英国正当居住的公民，都享有公费医疗系统的免费医疗保障（NHS）。无论是否在当地拥有自有住房，都在公费医疗范围之内；法国的医疗保险、失业救助等社会福利也不区分承租人和产权人，公民可在全国范围内享受公共服务资源，实现了社会保险全国联网”[1]。在我国，一些城市公共服务与户籍、“居住证”紧密捆绑，并一定程度上与住房产权产生关联。因此，以基本公共服务为重点，保障租房人的市民权利是我国“租购同权”政策的核心要务。按照《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，城市基本公共服务主要包括公共教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等8个领域①。在公共服务之外，国家逐步推动的承租人应享有的市民权也应包括合理享有国家住房政策支持与民主政治的权利，如提取公积金用于支付房租、平等参与本地民主政治及基层治理活动等。

（二）“租购同权”政策实施的现状评价

使租购住房者在享受公共服务上具有同等权利是当前“租购同权”的政策重点，本文聚焦公共服务享有的差别性，选择了北京、上海等10个人口净流入城市②的“租购同权”政策进行研究，重点分析各地租房、购房居民在“基本市民权利”上的“同权”情况。通过限制性条件的设定和资格排序先后进行赋值打分，得到户籍与租购住房双维度考量下的大城市“租购同权”政策落实的发展现状评价（图1）。

图1 房产权属与户籍差异对享受基本公共服务的影响分析

从图1可以看出，在前述8个城市基本公共服务领域，同权发展程度有所不同。基本劳动就业、基本社会保险等公共服务不与购房情况挂钩，基本实现同权；基本医疗卫生服务在多数城市也能实现同权，个别城市设有一定限制，如合肥要求非户籍承租人需居住满6个月，并凭租赁备案证明在社区卫生服务机构享受与当地居民同等的基本卫生服务，主要包括办理孕产妇手册、儿童保健和疫苗等。而基本公共教育与住房产权关联紧密，租房人群处于显著劣势状态，主要体现在对租房者适龄子女入学设置较高的限制性门槛、较后的入学排序等。在绝大多数城市的入学排序中，购房与否是更优先于户籍的、享受优质教育资源的因素。

（三）“租购同权”政策实施的主要问题

我国大城市“租购同权”的发展尚处于起步阶段。各地政策普遍较为笼统，对同权内容缺乏明确规定，多数城市仅提出要研究出台承租人享受与本地居民同样的基本公共服务政策措施、适时建立承租人权利清单，但对具体同权的内容暂无明确规定与实施细则。这也导致承租人无论在居住权保障还是市民权保障上都可能遭遇“不平等”环节：

1.缺乏租赁关系与租金稳定性的制度保护不够全面，承租人“适当居住权”难以充分保证

自1998年推行住房商品化改革以来，我国住房体制改革重点围绕房屋所有权进行，住房租赁制度在住房体制改革中长期处于辅助性、从属性的地位[17]。保障承租人权益的法律法规和相关政策相对缺乏，购房者拥有的房屋产权属于物权，受《物权法》保护，产权界定清晰；而租房者拥有的房屋租赁权在《物权法》中未明确体现，权利范围较为模糊，受《合同法》的约束[18]。

租赁市场上“重房东—轻房客”的体系，显著地赋予出租人从议价能力、违约成本和权利内容等方面，较承租人的明显优势地位[19]。租期较短且不稳定成为我国住房租赁市场的普遍现象。房东或中介为方便调涨房租或机动售卖房屋，更倾向于签订短期租赁合同。研究显示，天津市住房租赁合同一年期以上只有4%，广州市一年期以上的租赁合同只有8%；大量品牌长租公寓也多采用6个月至1年的签约模式，而租客期望的租期则更长，在期望签1～2年租约的租客中约有40%的人对实际租期不满意[20]。

由于缺乏承租人具有优先承租权的法律规定，合同届满后，出租人可以自由选择承租人，存在合同期满不予续期、大幅提高租金等情况。承租人在居住稳定性与租金稳定性方面的权益难以得到保障，合约期间难以避免被骚扰、被提前驱赶，在合同约满往往又要付出频繁被迫搬家的时间和资金成本，凸显出租房和购房居民在适当居住权上的不平等。

2.承租人申请居住证和落户的限制条件较多，制约其公平享有基本公共服务

各地普遍将房源及合同登记备案作为承租人申领居住证和享受相关公共服务的前提条件。部分城市对租房者申请居住证还会额外附加对租房合同、产权证、房主身份证等要求（表2）。一方面，相比自购住房，租赁住房申办相关服务需要产权人的配合，实际操作中存在部分产权所有者拒绝配合的情况。另一方面，对一部分非居住用地闲置房屋改建租赁住房的情况，一些城市均不予办理居住证，使得此类住房的租户很难享受城市基本公共服务。

表2 部分城市对于租房申请居住证的附加材料要求

在落户管理严格的城市，承租人在积分落户排序上也有所不同。以北京的积分落户政策为例，租购住房的积分分值存在差异（自有产权住所每连续住满1年计1分，合法租赁住所或单位宿舍每连续住满1年计0.5分）。杭州市在落户分值的基础分指标中设置“住所”指标及分值，其中“自购产权住房且实际居住”可获30分，而“租住合法居住房屋”仅可获6分。这明显对承租人获取并依托户口公平享有公共服务造成了一定制约。

3.公共教育供需不平衡，租购住房居民在入学安排上存在显著差异

除了居住就业时间、租赁住房备案、租住成套房屋等方面的要求之外，许多城市会根据租购住房情况和户籍情况进行入学排序。户籍购房家庭在入学排序上有最大的优势，研究范围内的城市中，除杭州以户籍优先以外，其他城市的购房群体均优先于租房群体。在周边学位紧张的情况下，大部分城市都提出，承租人子女在满足一定条件下，可以保障在本市或本区入学，但无法保障其就近入学，施行统筹安排入学③。

4.租房提取公积金限制严格手续繁琐

承租人提取公积金的要求相比自购住房的要求更复杂、额度限制更多。目前部分城市已经允许提取公积金支付房租，多数城市的提取条件为办理租房备案凭证，部分城市还需要提供房屋所有权凭证，需要房屋产权人的配合。在提取额度方面，多数城市设定了提取上限或设定租金与收入的比值，并按照所租住房的类型分类管理，相比购房提取公积金在额度方面限制更多（图2）。

图2 案例城市对租赁住房提取公积金的要求

三、关于分类、分阶段推动“租购同权”的政策建议

“租购同权”并不意味着各项权利必须无条件完全对等，而是需要在我国税费制度和公共资源供给能力的前提下，明确相对公平合理的同权领域及可以实现的同权程度，妥善处理好承租人与出租人的权利分割。我国大城市公共资源供给有限的状况短期内难以缓解，同时相关系统性、制度性安排尚未改革到位，片面强调“租购同权”可能会放大住房权与公共服务获取权之间的内生矛盾，弱化住房租赁的消费功能[3]。

为保障房地产市场发展的总体稳定，确保政策的可落地可实施，“租购同权”的发展应该遵循循序渐进的原则，区分承租人对权益需求的迫切程度[21]，分类型、分层次有序推进，从单项、基本同权逐步实现多项、全面同权，最终从满足市民需求到实现市民权利平等[1]。

（一）“租购同权”应区分承租人需求发展层次分类推进

“租购同权”应按照居住权、非紧约束服务资源同权和紧约束服务资源同权的顺序逐步推进。以新市民为主的租房人的需求有一定的阶段成长性，首先是要实现稳定就业和日常生活便利，在成家定居后才会伴生育儿需求。因此，应首先保障买房人和租房人享受到同等的“适当居住”权，确保租房人能获取相对稳定、安全健康、租金可负担的居所，不被随意驱赶、频繁涨租金；其次应保证租房人在申报居住证和其他办事办证等非紧约束服务资源获取上的公平性、便捷性，进而享受以居住证为前提的公共服务方面的同权；资源供给条件具备的城市和地区，应逐步向租房人提供生育服务和义务教育方面的同权。

（二）“租购同权”须区分房源类型逐步解决权利共享

“租购同权”应按照公租房承租人、居住用地住房承租人和非居住用地住房承租人逐步实现同权。相比市场主体供给的租赁住房，应优先确保保障房租房人与周边购房人各项基本公共服务同权。政府新建和筹集的公租房，以保障户籍中低收入家庭为主，承租人具有长期稳定的家庭生活需要，政府有义务为承租人同步提供与住房配套的基本公共服务。同时，保障中低收入家庭享有公平的基本公共服务，也有利于缩减阶层分化，促进社会和谐稳定。

从供给端看，考虑城市公共服务设施规划主要与居住用地配套关联，在测算公共服务需求的过程中没有将非居住用地改为居住功能的部分纳入公共服务供给需求[22]。从需求端看，本研究调查显示，已婚人群对子女就学的平等性表示不满的占比为47.6%，未婚人群的占比仅为19.1%④，这表明青年未婚群体在目前的阶段对子女教育暂无强烈需求。因此建议应优先解决居住用地上租房人的同权，在充分评估周边资源供给和租房人实际需要的前提下，逐渐推动“非改租”租赁住房的承租人实现同权。

（三）“租购同权”须优先保障“基本权利”再逐步实现更高程度的权利公平共享

“租购同权”应优先确保承租人享有教育“基本权利”，再根据供给能力逐步提供更高程度的权利公平共享。考虑优质教育资源供给紧约束的客观事实，以及我国租购人群对周边教育税费贡献的差异，为保证租房人和购房人之间的公平性，防止过度炒高房租，在周边学位有限的情况下，可通过跨学区学位调剂，先保证承租人合理空间范围内的义务教育学位，再努力实现在邻近划片学区就近入学。

（四）落实“租购同权”要切实扩大公共服务供给

制约“租购同权”的核心在于城市公共服务资源的稀缺性与居民需求之间存在的巨大差距，尤其是与“学区”紧密联系的优质教育资源明显短缺[1][3]。各地应聚焦公共服务供给短板，科学统筹全体常住居民需求，增加公共服务供给数量和质量，进一步落实和优化教师轮岗等政策，实现包括基础教育在内的公共服务质量均等化，从而奠定“租购同权”的前提基础。同时，应优化基本公共服务设施建设标准和规划布局，结合一定周期内“学位到房”等政策，分类测算城市不同地区租赁需求带来的差异化教育服务需求。城市新建地区应配备充分的公共服务资源，从而保障承租人能够就近入学并实现其他服务同权；存量地区应逐步挖潜，努力扩大公共服务资源保障能力，不断推进更高层次的教育同权。

（五）推进“租购同权”必须以系列体制机制改革为支撑

本质上，“租购同权”更取决于我国城市公共服务供给能力的提升和管理能力的现代化，需要系列性的体制机制改革和制度安排[1][19][21]。首先，“租购同权”不能停留在理念引导层面，必须通过立法和地方性实施细则来确立，同时要明确同权内涵，规定政府部门和房屋产权人必须提供的协助。其次，“租购同权”所涉及的公共资源分配的公平性、均等性等问题单靠一个部门、一个政策或是一部法律难以解决，未来仍需要进一步构建户籍、教育、医疗等一系列综合政策体系提供全方位的支持。

注释：

①《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（国发〔2017〕9号）提出的《“十三五”国家基本公共服务清单》包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生等8个领域的81个项目。

②10个案例城市分别为：北京、上海、广州、深圳、合肥、南京、沈阳、武汉、杭州、长沙。

③统筹入学指在就近入学录取后剩余学位统筹录取入学，原则上在实际居住地附近3公里范围内进行分配。④结合住房和城乡建设部2021年科学技术项目计划软科学研究项目《培育和发展住房租赁市场政策研究》（2021-R-075）进行的《针对大城市新市民、青年人群体租赁住房特征及需求的调查问卷》结果分析，问卷数据样本量为846份。