乡村振兴项目的融资机制设计

郭凯

【摘要】乡村振兴是党的十九大做出的重要战略部署，蕴藏着我国经济发展的巨大潜力。文章从金融视角出发，在综合分析当前农村发展薄弱环节的基础上，重点针对融资主体和融资模式两个重要方面进行思考设计，立足现阶段乡村实际，提出可行的机制建议，为乡村振兴项目建设提供思路借鉴。

【关键词】乡村振兴；融资主体；融资模式

【中图分类号】F038.1

一、当前农村发展的薄弱环节

一是农村发展质量不高，发展不平衡问题相对突出。全国各地的镇与镇、村与村之间，经济发展水平差异较大。農业发展质量不高，农产品科技含量低，精深加工少，乡村旅游等新业态发展还不充分。与城市相比，农村居民人均可支配收入较低，消费水平和消费层级还有待进一步提高。年轻劳动力流失严重，能够充当农村致富带头人的专业人才、实用人才匮乏。资源环境问题突出，农村生活垃圾、污水无害化处理率偏低。

二是制度创新不足，体制机制运行不顺畅。目前，虽然国家、省市等各层面出台了一系列乡村振兴意见，但总体仍偏向于规划指导层面，具体可操作的实质性举措不多。比如，城乡建设用地增减挂钩节余指标交易的运转机制不成熟，缺乏具体制度支撑，部分省市的成功案例偏少。

三是农村基础设施建设和公共服务供给相对不足。农村基础设施配套率低、标准不高，交通、水利等设施覆盖不足，供气供电难以满足生活需求。比如，农村道路缺乏维护，运行维护机制尚不完善，城乡公交线路体系不完善，交通运输一体化发展不足；农村水网覆盖不足，农村安全饮用水标准还需提高；小城镇驻地、集散型农村新型社区集中供暖未实现全面覆盖。农村文化、教育、卫生、养老等社会事业存在短板。比如，乡村基层文化设施利用率不高，乡村文化产品不够丰富，针对性不强，难以满足农村精神文明建设需要，传统美德有所缺失；农村义务教育水平不高，农村普惠性学前教育资源供给不足，乡村教师资源匮乏；乡村医疗卫生队伍建设不足，村卫生室标准化建设和健康管理水平不高；农村养老模式难以满足需求，养老设施不足，特困老人养老问题亟须解决。

四是投融资困境突出。乡村振兴资金缺口较大。公共财政投入总量不够，涉农资金分散在财政、发改、国土、城建、农业农村、水利等多个部门，无法形成投资合力。涉农金融产品供给不足，新型农业经营主体由于抵御风险能力弱、有效抵押资产少等，缺乏担保抵押，面临融资难问题。乡村振兴项目大多分散在各区市的乡镇，体量偏小且不集中，多数为农村道路、供水污水管网、社区建设、生态修复治理等无收益的公益性项目，难以实现自身资金平衡。县乡层面的融资主体实力较弱，大多依托于项目而成立，综合实力不强，融资建设和后续运营经验欠缺。此外，该类公司对区域乡村振兴总体规划等方向性问题把握不准确，容易造成各自为政的混乱局面。

二、对乡村振兴融资主体的几点思考

乡村振兴项目建设涉及的资金规模巨大，为了保证项目顺利建设运营，需要具有较强实力的融资主体统一组织实施。

（一）乡村振兴融资主体应具备的基本能力

一是具备市场化运营能力。乡村振兴融资主体应当发挥在产业融资、提升、融合等方面的综合平台作用。在承接各类金融资源的基础上，乡村振兴融资主体必须打造技术、品牌、信息等综合服务能力，开展农村基础设施建设，推动农产品生产、储存、加工、物流、贸易等一体化发展，帮助提高农村基础设施水平、拉长农业产业链、扩大盈利空间。

二是具备统筹资源的能力。由于农村经济发展相对落后，乡村振兴融资主体必须能够有效统筹盘活政府、市场、农民等各类资源，对外主动吸引社会资本，推动实现资源变资产、资产变资金。要积极争取政府支持，发挥集中力量办大事的机制优势，避免出现县乡各自为政的混乱局面，提高抵御各类风险的能力。

（二）乡村振兴融资主体的构建

按照上述功能标准，现存的区县级城投公司具有一定的局限性，不适合直接担任乡村振兴融资主体。一方面，现存的区县级城投公司普遍小而散，大部分公司还款压力较大，缺乏盈利性项目，不具备农村产业项目的市场化运营能力。另一方面，各区县城投公司存在各管一摊、单打独斗的情况，很难形成统一合力，不利于乡村的整体振兴发展。

当前最适合发展为乡村振兴融资主体的主要有供销社和市级城投两类企业。供销社具备全国统一、遍布乡村的网络组织架构，并且在过去一段历史时期发挥了重要作用，比较适合承担新时期下乡村振兴融资主体的重任。市级城投扎根当地，具备较强的综合实力和统筹政府资源议价能力。此外，城投公司作为过去一段历史时期城镇化发展的成果，承担服务乡村振兴的任务，也能体现城市反哺乡村的政策意图。

无论是选择现有的供销社或市级城投公司，还是重组兼并建立新的企业，在打造乡村振兴融资主体的过程中需要循序渐进，可参照如下路径不断做大做强。

一是匹配优质资产，提升融资主体资产质量。整合分散在各行政事业单位的土地、矿产、国有企业股权以及自来水、垃圾处理、热力管网、道路交通等特许经营权资源，筛选其中规模较大、债务负担较轻、现金流量充足、预期价值高的经营性资产，将其注入融资主体，提高该部分优势资源的开发经营价值，帮助融资主体扩大资产规模、提升资产质量、增强盈利能力。

二是甄别历史债务，理顺存量债务还款机制。全面清理核实乡村振兴事业融资主体的存量债务，政府要按照与融资主体签订的协议为其配置资产、授予特许经营权及发放财政补贴资金。对于乡村振兴事业融资主体因承担公益性建设举债、主要依靠政府财政性资金偿还的债务，要明确双方权利、义务关系，将债务的还本付息纳入财政预算安排，建立健全偿债准备金制度和公益性项目投资土地收益补偿机制，逐步消化部分融资主体的历史性债务。

三是在国家层面，积极改革推动农村资源变资产。乡村振兴是实现共同富裕的重要内容。农村发展相对落后，既有农村经济发展的客观因素限制，也有我国过去农业支持工业的历史因素。所以，在新时期，我国要从体制机制层面，积极探索农村资源变资产的制度安排，为大规模资金投入乡村振兴领域创造良好的环境。通过健全制度安排，农村可供变现的资源可以考虑以下两类：一是耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩，二是“碳达峰、碳中和”目标下，农村生态产品的价值实现。

三、乡村振兴项目的主要融资模式设计

乡村振兴作为一个重点发展的新兴领域，未来相关项目建设的资金需求规模巨大。同时，由于当前乡村发展基础相对薄弱，其项目建设的融资必须立足乡村实际、体现乡村特色，设计合适的融资模式，才能吸引资金真正落地乡村。

（一）“龙头企业+股份合作社+农户”模式

对于额度较小、区域特色突出、经营性较强的项目，可以以经营性项目为主，整合部分配套的公益性或准公益性项目，如特色产业经营及相关基础设施等，通过经营性项目收益覆盖整体投资运营成本，由具备实力的法人统一实施。该模式适用于社会资本出资、运营能力较强，具有较高经营性并能形成还款现金流的组合项目。

在实施过程中，可探索改变龙头企业流转一批耕地、雇佣农民进行种植的传统单一业态、单一主体模式，支持村集体牵头组建股份合作社，农户将耕地、闲置宅基地流转给村集体，变资产为股份，并由村集体与龙头企业签订二次流转协议，股份合作社入股成立项目公司，参与项目分红。通过村集体和股份合作社的二次流转设计，降低单个农户与企业直接进行土地流转的波动风险，提升议价能力，增强项目整体规划设计的便利性。龙头企业负责开展业态设计、种养殖、休闲旅游等项目经营和投融资运作。金融机构结合企业情况和项目情况提供贷款，构建龙头企业担保、土地承包经营权质押等多元化信用结构。本模式可应用于水利基础设施、农田整治、特色产业等项目融资（见表1）。

（二）“产业园区+公共服务”配套模式

在经济水平较高的农业大县，可以建设高水平现代化的农业产业园区，“筑巢引凤”吸引各类产业，特别是将现代农业与互联网、物联网平台充分结合的优质企业迁入园区内，减少要素流通成本，实现人员、技术、材料共享，形成现代农业产业与物联网、互联网平台充分融合的协同效应。依托产业园区，可以进一步推动配套公共服务设施建设，改善周边环境，产城融合、以产兴城，强化农业科技创新、种业发展、集成关键技术推广、机械化、智慧农业等支撑点，打好乡村产业转型升级的攻坚战。充分挖掘特色生态、旅游等“绿水青山”自然资源产品价值优势，统筹推动公共服务设施补短板和基础设施提档升级，依托生态环境和人居环境改善，实现生态优化和经济效益的统筹协调。本模式可应用于乡村旅游、休闲农业、养老健康等项目融资（见表2）。

（三）“公益性+经营性项目整合”PPP模式

该模式的主要框架是，将公益性项目与有现金流的经营性项目整合为一个标的，用经营性项目收益覆盖整体投资和运营成本。该模式适用于公益性项目和经营性项目在一定区域内交错分布、互为补充，实施主体具有较强的投资运营能力的情况，如道路等基础设施建设与周边商业业态打造相结合的整体开发项目。本模式可应用于乡村旅游、乡村基础设施建设等项目融资（见表3）。

（四）“特许经营+股权合作”公司现金流平衡模式

对于经营要求比较高的项目，通过“特许经营+股权合作”的方式，引入市场化运作经验更为丰富的社会资本进行运作。对公益性和准公益性项目现金流与贷款本息偿还存在时间错配的，可由地方政府协调配套现金流充沛的经营性项目，交由投融资主体运营，或采取划转部分经营性项目资产、赋予特许经营权、投融资主体专项补贴等方式，加强其自身造血机能，并约定公司新增收益定向用于公益性项目还款，通过借款人公司现金流综合平衡实现“以丰补歉”。该模式主要适用于投融资主体财务状况好、运营能力强且能够获得地方政府政策支持的项目。本模式可应用于乡村产业、生态修复等项目融资（见表4）。

（五）“公益性/準公益性项目+可行性缺口补助”PPP模式

对于缺少现金流的公益性与准公益项目，采取PPP模式融资，政府通过可行性缺口补贴方式填补投资和运营资金缺口。社会资本可通过承接PPP项目施工，进一步增加综合收益。该模式适用于政府出资能力有限，社会资本出资和运营能力较强，具有一定收费来源并能形成还款现金流的组合项目，如供水、污水与环境污染治理等项目。本模式可应用于垃圾污水处理等项目融资（见表5）。

乡村振兴是一项系统性工程，各地在全面启动乡村建设前，政府部门应当立足长远、总揽全局，加强顶层设计，做好项目融资等重难点问题的前瞻性研究，严守不新增地方政府隐性债务的底线。特别是面对乡村资金相对有限的客观条件，应加强与农民、金融机构、企业等经济主体的沟通对接，努力建立利益联结机制，盘活各类资源、资产、资金，解决好资金“从哪来、到哪去”的问题，真正使乡村振兴成为一项长期可持续的经济发展动力。

主要参考文献：

[1]周冲.乡村产业振兴投融资模式创新与产业提升机制设计[J].中国经贸导刊，2020（2）：94-97.

[2]李佳娣，孙欣羽.陈晓明.青岛市乡村振兴战略路径分析[J].合作经济与科技，2020（16）：30-31.