菲律宾对沙巴争端的“降级”处理及其逻辑探析

张启平，李开盛

(上海社会科学院 国际问题研究所，上海 200020)

一、问题的提出

南沙岛礁和沙巴(又称北婆罗洲)是菲律宾所涉及的两大领土主权争端。2021年3月以来，菲政坛部分人士持续炒作所谓南海“牛轭礁事件”，引发国际社会对其未来外交政策发生转变的担忧。2020年7月，菲律宾、马来西亚两国外长围绕沙巴主权归属在社交媒体上展开“论战”，但这一风波并未对两国关系产生后续影响。回溯既往，南海岛礁主权争端一直是菲重要政治与外交议题，甚至不时发展成国际关注的地缘政治热点。相对而言，沙巴争端由来已久，菲律宾的态度却日趋低调，与在南海问题上的高调立场形成明显差异。同为领土主权争端，菲律宾对沙巴的态度为何不同？其处理领土主权争端的逻辑到底是什么？这些都成为具有探讨价值的问题。

国外对沙巴争端的研究十分丰富。作为主权声索方，菲律宾的官方文献多聚焦于苏禄苏丹国对该地区的治理史和所有权的转让过程，以此夯实声索的合理性(1)菲律宾政府发布的官方声索文献主要有：Republic of the Philippines，Philippine claim to North Borneo (Vol. 1)， Manila: Bureau of Printing，1964；Republic of the Philippines，Philippine claim to North Borneo (Sabah) (Vol. 2)，Manila: Bureau of Printing，1967；Republic of the Philippines，The facts about Sabah. Manila，Bureau of Printing，1968；Republic of the Philippines，Memorandum on the Philippine claim to North Borneo.Manila: The Department，1968.。菲律宾学者对沙巴主权归属的讨论带有一定政治目的，学术性并不突出。其中费尔南德斯·E·S对菲官方立场和其他国家有利于菲方立场的文献进行了比较完善的梳理(2)Fernandez E S，Philippine-Malaysia Dispute over Sabah: A Bibliographic Survey，Asia-Pacific Social Science Review，2007，vol.7，no.2.。而马来西亚作为既得利益方，其学者主要在兼顾挖掘历史依据的同时对菲律宾的主权声索及其可能的漏洞有针对性地进行讨论(3)M.H. Baker，Sabah: the first ten years as a colony, 1946—1956，Singapore: Malaysia Publishing House，1965；M.O. Ariff，The Philippine claim to Sabah: Its historical, legal and political implications，Asian Studies，1972，vol.3，no. 1；Nicolas Tarling，Sulu and Sabah: A study of British policy toward the Philippines and North Borneo from the late eighteenth century，Journal of Southeast Asian Studies，1978，vol. 10，no.1；Norizan Kadir，Suffian Mansor，Reviving the Sultanate of Sulu Through its Claim over Sabah，Journal of Southeast Asia Social Sciences and Humanities，2017，vol.87，no.3.。例如，帕里达(Paridah Abd. Samad)和达鲁萨兰(Darusalam Abu Bakar)的《马来西亚-菲律宾关系：沙巴问题》一文比较全面地阐述了马来西亚对争端及菲律宾主权声索观点的看法(4)Paridah Abd. Samad ，Darusalam Abu Bakar，Malaysia-Philippines Relations: The Issue of Sabah，Asian Survey，1992，vol.32，no.6.。尽管其立场倾向十分明显，但也为审视菲律宾的声索困境提供了另一种视角。除争端双方外，美英两国作为菲律宾和马来西亚的原宗主国，其学者对沙巴地区的历史源流和菲律宾的主权声索立场也有一定研究(5)Michael Leifer，The Philippines and Sabah Irredenta，The World Today，1968，vol. 24，no. 10； N. M. Nisperos，Philippine foreign policy on the North Borneo question，Ph.D. Dissertation, University of Pittsburgh，1969；L. G. Noble，Philippine policy toward Sabah: Claim to independence，Tucson: The University of Arizona Press，1977.。相对而言，中国学界对沙巴争端的关注要少得多。由于沙巴争端属于菲马两国双边争端，因此它更多被视为一个研究“客体”或案例，置于东盟调解机制、美国东南亚政策、菲南部伊斯兰教问题等议题下进行讨论，专门研究这一问题的文献较少(6)国内讨论沙巴问题的文献有：铁平：《菲、马“沙巴领土”争端》，《世界知识》，1988 年第 1 期；郭剑、喻常森：《菲律宾与马来西亚关于沙巴的主权纠纷》，《南洋问题研究》，2015年第2期；邱显存：《美国对东南亚领土争端的历史态度考察》，《大连大学学报》，2020第4期；韦祎：《以马来西亚与菲律宾沙巴争端为视角透视“东盟方式”在解决领土争端中的作用》，《东南亚纵横》，2016年第5期；苏太华：《20世纪60年代菲律宾外交政策的调整:内容、限度与动因——基于地区主义视域》，《南海学刊》，2019年第5期；谢为民：《论菲律宾的“穆斯林问題”》，《东南亚研究》，1990年第2期。。但无论国内还是国外，有关研究都对菲政府的立场变化趋势和动因缺乏相对连续、全面的梳理，更加缺乏深入挖掘沙巴主权争端背后反映的菲律宾政策逻辑的成果，也缺少从主权争端政策逻辑视角下比较沙巴与其他涉菲主权争端的文献。

基于以上认知，本文的核心问题是：菲律宾政府的沙巴政策演变呈现出什么样的总体趋势？影响这一趋势的内外因素为何？哪些因素在研判其他涉菲争端时具有普遍适用性？为此，本文尝试在国内外现有研究成果的基础上，以沙巴争端产生以来菲历届政府的沙巴政策为讨论对象，探究菲律宾政府立场的变化趋势和动因，为评估和应对其未来外交政策的变化尤其是理解其应对领土主权争端的政策逻辑提供借鉴。

二、从强硬到象征性声索：菲沙巴政策的“降级”过程

沙巴问题本质上属于英国殖民时期的历史遗留，引发菲马两国不同主张的直接导火索是对一份文献的不同翻译。1878年，英国殖民者与沙巴地区的历史所有者苏禄苏丹国签署了关于该地主权安排的《割让北婆罗洲条约》，1903年的一份契约确认并扩大了割让范围。割让条约的原始文本以爪夷文书写，但英国和苏禄苏丹国围绕条约中的“Padjak”一词产生了分歧，前者将其译为“授权和割让”(Grant and cede)，而后者主张该词表示“租借”(Lease)之意。但条约至少明确规定了英国北婆罗洲公司对该地区的持续管理权，因此在沙巴作为殖民地的期间，所有权引发的争议并不严重。1962年马来西亚联邦正式组建在即，沙巴主权争端真正浮出水面并成为此后笼罩在菲马两国之间的一块“乌云”。总体来看，菲律宾政府的声索立场变化可大致分为三个阶段。

1962年至20世纪70年代中期为第一阶段，即菲律宾马卡帕加尔政府至马科斯政府前期。1950年4月，菲律宾就曾告知英国政府双方在沙巴存在主权争端。但英国坚持认为英国王室基于《割让北婆罗洲条约》对沙巴地区拥有完全的主权。在这种情况下，菲律宾外交部在一份备忘录中建议政府成为苏禄苏丹家族的利益继承人，以更好地进行主权声索(7)Manuel L. Quezon III, North Borneo (Sabah): An annotated timeline 1640s-present(March 1,2013), https://www.quezon.ph/2013/03/01/north-borneo-sabah-an-annotated-timeline-1640s-present/#_ftn132.。随着菲律宾、马来亚独立前景愈发明朗，沙巴地区的主权归属在20世纪60年代初有了新的变数。在马来西亚联邦尚未成立的1962年，时任菲律宾总统迪奥斯达多·马卡帕加尔(Diosdado Macapagal)就根据苏禄苏丹王国继承人对领地的主张，就沙巴是否归属马来亚向英国提出异议(8)REPUBLIC OF THE PHILIPPINES DEPARTMENT OF FOREIGN AFFAIRS, Statement: President Macapagal at the Press Conference (June 22,1962), https://www.officialgazette.gov.ph/1962/06/22/statement-president-macapagal-at-the-press-conference/.。1963年马来西亚建国前夕，联合国曾应菲、马、印尼三国请求派遣专门使团，对沙巴地区的主权归属和人民意愿展开调查，形成的报告最终得出了有利于马来西亚的结论。1965年，菲律宾承认了马来西亚，但“保留将来对沙巴提出要求的权利”。1967年马科斯上台后，菲律宾对沙巴问题的态度趋于强硬。马科斯曾考虑以武力方式夺回沙巴地区，结果造成了科雷吉多岛大屠杀事件(9)屠杀发生后，正是时任参议员，后来被刺杀的阿基诺二世(Benigno Simeon “Ninoy”Aquino, Jr.)向媒体揭发了这一事件。。加之同期菲律宾通过的《共和国第5446号法案》(10)尽管1961年第3046号法案已将沙巴地区划入菲律宾领土，但第5446号法案在第二节专门注明对沙巴拥有主权并保持声索。这也是马来西亚在20世纪70年代马科斯口头表态放弃声索后一直紧盯该法案的原因。，菲马两国断交，关系降至冰点。这一阶段沙巴争端不断激化，严重威胁两国安全和地区合作。

20世纪70年代中期至1992年为第二阶段，即菲律宾马科斯政府后期和阿基诺夫人政府时期。在主权声索对双边与多边关系造成重大影响后，菲方开始主动寻求缓和局势。在这一阶段，沙巴问题一度有望得到解决。1977年马科斯在吉隆坡参加东盟峰会时宣布放弃对沙巴的主权声索。1986年1月19日，菲律宾参议院提出确定菲律宾群岛基线议案，其主要内容是菲律宾可有条件地放弃对沙巴的主权要求。科拉松·阿基诺执政后，菲律宾主动表示愿意与马来西亚友好协商解决沙巴问题。同年8月，菲副总统劳雷尔应邀访马，表示菲将采取具体措施放弃对沙巴的领土要求，将在菲召开的第三届东盟首脑会议使菲政府加快了解决沙巴问题的步骤，菲议会为此通过了关于放弃沙巴主权的议案(11)此议案在铁平文中有所提及但未标明信息，有菲律宾学者声称是参议员莱蒂西亚·拉莫斯-沙哈尼(Leticia Ramos-Shahani)于1987年11月提交的第206号法案草案，提出就两国经济合作与边境问题达成一揽子协议以撤销主权声索，但并未获国会通过，这又与铁平文中内容相矛盾。参见：Manuel L. Quezon III, North Borneo (Sabah): An annotated timeline 1640s-present(March 1, 2013), https://www.quezon.ph/2013/03/01/north-borneo-sabah-an-annotated-timeline-1640s-present/#_ftn132。但几乎在同一时间，1987年12月菲国会通过了HB04428号，即撤销5446号第二节涉沙巴主权声索法案的三读。因年代久远无法获得全文内容，相关信息参见菲律宾国会官网, https://congress.gov.ph/legis/。。在这一阶段，菲律宾政府的态度逐渐趋于缓和，甚至完全放弃了主权声索。

1993年至今为第三阶段，即从菲律宾拉莫斯政府至今。经历了马科斯前期的极端强硬和阿基诺夫人的大幅让步后，菲律宾政府对沙巴地区的态度和做法回归稳定，即不放弃声索，偶有强硬表态但实际行动有限。拉莫斯上任后，将经济发展视为第一要务，对沙巴问题的态度更加缓和。2000年，时任总统阿罗约和马来西亚总理马哈蒂尔原则上同意设立专案小组，处理菲律宾声索沙巴领土主权的问题。2014年，菲律宾和印度尼西亚就西里伯斯海地区(the Celebes Sea)的海上边界进行重新划分，这为菲解决与其他国家的主权争端提供了可供参考的范例。杜特尔特上台后，在包括沙巴问题在内的周边主权问题上采取了缓和与搁置的态度。尽管在国内场合多次宣称不放弃主权声索，但在外交场合从不提及。2016年11月，杜特尔特与马来西亚时任总理纳吉布达成一致，暂时搁置沙巴争端。在2020年7月的外交争端中，菲律宾外长洛钦宣称有意重启阿基诺夫人执政时期废止的“北婆罗洲事务办公室”(the North Borneo Bureau)以重启声索(12)SOFIA TOMACRUZ, Philippines to step up Sabah claim by reviving North Borneo Bureau(September 15, 2020), https://www.rappler.com/nation/philippines-step-up-sabah-claim-revive-north-borneo-bureau.，但整个事件并未演变为更激烈的外交冲突。

通过对相关事件和菲政府态度进行梳理可以发现，菲律宾对沙巴问题的声索力度尽管有所反复，但总体上呈现出一个间有反复、整体“降级”的过程，主要体现在三个方面。

一是领导人表态的降级。1977年东盟会议上，马科斯在演讲中提出:“我谨宣布，菲律宾共和国政府因此采取明确步骤，消除东盟的负担之一——菲律宾共和国对沙巴的要求。”(13)Fernandez E S, Philippine-Malaysia Dispute over Sabah: A Bibliographic Survey, Asia-Pacific Social Science Review, 2007, vol.7, no.2.这成为菲律宾在沙巴政策上的重大转折点。尽管此后有所反复，但在两国领导人见面时有关沙巴问题的讨论大多集中于经济而非政治议题。如今，菲领导人在沙巴议题上甚至存在“承认”事实的表态。2020年9月，就在菲马两国外长“论战”后不久，杜特尔特就菲律宾公民因疫情滞留沙巴向马来西亚提出援助请求，其中他说道：“请帮助我们在贵国的公民……如果你们的公民在我国，我们也会这样做。”(14)CNN Philippines Staff, Duterte asks Malaysia to help Filipinos in Sabah despite territorial row(September 15, 2020),https://www.cnnphilippines.com/news/2020/9/15/Duterte-Malaysia-Sabah-COVID-19-.html.

二是法律层面的降级，主要体现为相关条款的反复变动。从宪法层面看，1973年宪法中，菲律宾领土被定义为拥有“历史性权力或法律权力”(by historic or legal title)的土地，从宪法层面奠定了菲律宾对沙巴主权声索的法律基础。1987年2月，菲律宾通过的新宪法将领土的定义修改为“菲律宾拥有主权或管辖权”，并删去了有关沙巴“在历史或法律上属于菲律宾”的表述。2018年通过的宪法修正案(15)The Consultative Committee’s Draft Federal Constitution, Bayanihan Federalism: Power to the People, Power to the Regions(July 23, 2018), https://newsinfo.inquirer.net/files/2018/07/INQ_Proposed-Draft_Constitution_Consultative-Committee_.pdf.在延续了1987年宪法表述的同时再次加入“历史或法律性权力”相关内容。但有学者认为，这一改变主要是菲企图利用所谓“仲裁”结果为其南海主张背书(16)丁铎：《菲宪法草案“国家领土”条款之解析》(2018年7月6日)，http://www.nanhai.org.cn/review_c/290.html。，并非为了伸张对沙巴的主权。在具体法律层面，涉及沙巴声索的有关法律更是存在前后矛盾之处。菲律宾对沙巴地区声索的主要国内法依据是1961年第3046号共和国法案和1968年第5446号共和国法案，其中后者在第二节明确写入了对沙巴地区的主权声索。2009年，菲律宾国会通过了新的《群岛基线法》(第9552号共和国法案)，未将沙巴地区纳入领海基线内(17)GOVPH, Philippine. R. A. No. 9552(March 10, 2009), https://www.officialgazette.gov.ph/2009/03/10/republic-act-no-9522/.。2011年，针对部分菲法律界人士提出的请愿，菲最高法院做出裁决：9552号法案保持了对沙巴地区的主权声索，原因是法院认为该法案并未废除5446号法案第二节，即“本法所规定的菲律宾群岛领海基线定义不影响菲律宾共和国对已取得领土和主权的北婆罗洲沙巴领土周围领海基线的划定”的条款(18)Republic of the Philippines Supreme Court, Philippine．G．R．No．187167(August 16, 2011), https://www.lawphil.net/judjuris/juri2011/aug2011/gr_187167_2011.html.。但新的《群岛基线法》中既未出现相关章节，也没有间接表明或暗示保持对沙巴主权的内容。如果将没有明确的否定意见作为“未废除”的证据，未免显得牵强。此外，最高法院的相关裁决中对前文注释中所提及的HB04428号法案的法律地位和有效性未见说明，这一放弃主权声索的纸质证据似乎被菲律宾有意“忽视”了。

三是议题地位的降级，主要表现为沙巴主权声索在菲律宾对外关系中的优先度降低。在马加帕卡尔和马科斯执政早期，沙巴问题对菲马关系具有“否决权”。20世纪70年代后，菲律宾外部环境发生了一系列变化：南沙岛礁主权争端日渐浮出水面，这一声索空间和现实利益巨大的问题取代了沙巴在菲周边主权争端中的首要地位；东盟的建立和发展为菲律宾参与地区一体化建设提供了机制依托，也使得沙巴问题不仅是菲马两国之间的争端，更事关整个东南亚地区的稳定与合作；马科斯下台后，菲律宾的外交政策更加务实，促进经济的稳定发展成为菲律宾对外交往的首要目标。这些因素都使得沙巴争端在双边关系乃至菲律宾外交全局中的地位发生了明显的下降。1993年1月，拉莫斯在与马哈蒂尔会面时说出的第一句话就是“让我们把所有的事推到后面，包括沙巴”。此后，拉莫斯提出将沙巴地区纳入东增区内并就苏禄苏丹家族的态度问题与马哈蒂尔进行“交易”(19)MARITES DA?GUILAN VITUG, Sabah, Ramos and Arroyo(March 11,2013), https://www.rappler.com/voices/thought-leaders/sabah-ramos-arroyo.。阿基诺三世上台后，尽管在南海方向采取强硬措施激化岛礁争端，但在沙巴问题上除2013年处理流血事件外几乎没有任何行动。而现任总统杜特尔特尽管在就职前夕有过坚持声索的立场(20)Philippine Daily Inquirer, Duterte set to pursue Sabah claim(June 2,2016), https://globalnation.inquirer.net/139851/duterte-set-to-pursue-sabah-claim.，但其目的在于回应时任马来西亚总理纳吉布，象征意味明显。上任后杜特尔特对沙巴争端的实际“搁置”态度证明了这一点。

三、降级政策的基础：影响菲律宾决策的多层次因素

主权问题对一个国家的政府来说是难以退让的重大事项，但菲律宾对于沙巴地区主权的声索力度却呈现在反复中降级的总体趋势。对任何一个国家来说，其外交决策过程与结果都源于对多种因素的综合研判，因此层次分析法可被用来探究菲律宾在领土争端问题上的政策逻辑。

对菲律宾而言，涉及领土主权政策决策包含四个层次：议题层次，包括历史性证据、法律性证据、既成事实(控制现状)等；国内层次，包括经济发展需求与治理问题、民族主义、苏禄苏丹态度；双边层次，包括军事力量对比和政策工具，还有双边经济关系、现实中的人文往来、历史与文化联系等；国际层次，包括其他当事国(或邻国)态度、东盟一体化机制和域外国家的介入。四个层次的因素构成了菲律宾政府制定沙巴政策的客观环境，是其决策的基础。其中，国内层次是菲律宾政府采取“降级”措施的根本性因素。

(一)议题层次

马来西亚有效管理沙巴地区的既成事实随着时间推移，不断削弱着菲律宾声索的法律基础。在沙巴问题出现之初，菲律宾政府多次考虑通过国际仲裁的方式解决沙巴争端。1968年7月21日，马科斯在菲律宾驻马来西亚使馆撤离一天后发表讲话，考虑就沙巴问题向海牙国际法庭(International Court of Justice， ICJ)提起诉讼(21)Marcos, F. E, Remarks of President Marcos on Radio-Television Chat(July 21,1968), https://www.officialgazette.gov.ph/1968/07/21/remarks-of-president-marcos-on-radio-television-chat/.。1968—1969年，菲律宾时任外长纳西索·拉莫斯(Narciso Ramos)和驻联合国代表阿图·托伦蒂诺(Arturo Tolentino)也先后提出将沙巴争端诉诸联合国和世界法院(World Court)(22)Fernandez E S, Philippine-Malaysia Dispute over Sabah: A Bibliographic Survey, Asia-Pacific Social Science Review,2007,vol.7, no.2.解决，但马来西亚并未接受上述动议。2001年3月，菲律宾根据其对沙巴的主权声索，向国际法院申请作为第三方参与马来西亚和印度尼西亚关于利吉丹岛(Ligitan Island)和西巴丹岛(Sipadan Island)的主权纠纷，但随后被驳回(23)Philippine Government Press Release, The Court finds that the application of the Philippines for permission to intervene cannot be granted(October 23, 2001), https://mirror.officialgazette.gov.ph/2001/10/23/the-court-finds-that-the-application-of-the-philippines-for-permission-to-intervene-cannot-be-granted/.。这一事件在国际法层面间接地肯定了马来西亚对沙巴地区的所有权。随着菲律宾放弃实质性声索，基于国际法的“继承原则”和“有效管理原则”，菲方长期声称的“历史证据”将日益缺乏说服力。

(二)国内层次

沙巴地区由于历史和地理原因，既与菲南部的伊斯兰教群体有密切往来，也有大量菲律宾劳工在此务工谋生。两国在族群和劳工问题上的非对称关系使马来西亚的反制措施能够切实威胁菲律宾的国家安全和经济发展。因此，在主权问题上采取过于强硬的立场无助于解决争端，加之苏禄苏丹家族在“索赔”方案上难以与菲马两国政府达成一致，这些都削弱了主权声索的可能性和可行性。

在20世纪60至70年代，时任沙巴州州长唐·穆斯塔法企图建立一个包含沙巴等在内的独立国家。因此他积极扶持菲律宾南部“摩解”组织，并在沙巴地区设立培训基地。这一行动得到了马来西亚政府的默许和支持。1969—1970年，日后成为“摩解”领导人的密苏阿里、克莱·乔治、迪马斯、阿窿东·鲁克曼、阿卡鲁安等90人先后秘密前往马来西亚接受军事训练(24)谢为民：《论菲律宾的“穆斯林问题”》，《东南亚研究》，1990年第2期。。随着菲律宾不再采取实际声索行动，马来西亚对沙巴地区伊斯兰教武装人员的态度也发生了转变。1976年，在沙巴州举行的选举中，马来西亚采取措施促使穆斯塔法下台(25)Robert O. Tilman, Malaysia-Philippines Relations: The Issue of Sabah, Asian Survey,1976, vol.16, no.6.，其继任者不再支持“摩解”武装运动，而菲律宾也放弃了对沙巴地区武装人员的培训和渗透。2001年，应时任菲总统阿罗约请求，马来西亚在菲政府和“摩解”组织和平进程(GPH-MILF peace process)中担任第三方调解人，对菲政府和“摩解”组织2014年达成最终协议起到了重要作用。

沙巴州作为马来西亚第二大州，1979年时就有接近100万菲律宾人在此务工(26)Lucio Blanco Pitlo III, The Philippine-Malaysian Sabah Dispute(May 29,2013), https://www.sharnoffsglobalviews.com/philippine-sabah-085/#:～:text=There%20are%20nearly%20one%20million%20Filipinos%20in%20Sabah,uncertainty%20that%20can%20only%20sustain%20already%20brewing%20tensions.。这些劳工很大一部分是菲南部冲突中逃至沙巴的难民(27)Henry Kamm, PHILIPPINE REFUGEES FLEEING TO MALAYSIA(March 5,1979),https://www.nytimes.com/1979/03/05/archives/philippine-refugees-fleeing-to-malaysia-moslems-seek-shelter-from-a.html.，菲律宾的声索使得他们的地位更加尴尬。因此，一些劳工会采取违法方式办理假证件(28)ABS-CBN News, NSO: Sabah workers’ birth certificates fake(March 28,2012), https://news.abs-cbn.com/global-filipino/03/28/12/nso-sabah-workers-birth-certificates-fake.，另一些则作为无证劳工受到当地雇主的剥削。这些都引发了严重的人权问题、族群矛盾和劳资纠纷。每当马来西亚对沙巴地区非法劳工和移民现象实施“打击”时，都会有大量劳工被迫回到菲律宾，带来严重的就业压力和经济负担(29)Mayen Jaymalin, Over 26,000 Filipino illegal migrants return from Sabah(March 25, 2014), https://news.abs-cbn.com/global-filipino/03/24/14/over-26000-filipino-illegal-migrants-return-sabah.。在主权声索上与马来西亚达成一定程度的“默契”有助于缓解并争取解决沙巴地区的菲劳问题。

此外，作为历史合法性的来源，只要菲律宾政府对沙巴保持形式上的声索，苏禄苏丹家族作为历史所有者的重要性就无法被忽视(30)Marston G， International Law and the Sabah Dispute，The Australian Year Book of International Law，1971，vol.4，no.1.。有马来西亚学者指出，苏禄苏丹国在1946年并入菲律宾后一直寻求以某种方式重新建立起来。苏禄苏丹家族对于沙巴的声索虽不成功，但这吸引了公众关注，并成为凝聚、维持其作为政治实体的因素(31)关于苏禄苏丹家族在菲律宾独立后至1986年与菲政府的关系，参见：Kadir, N & Mansor. S , Reviving the Sultanate of Sulu Through its Claim over Sabah: 1962—1986, Journal of Southeast Asia Social Sciences & Humanities, 2017, vol.87,no.3.。1962年，苏禄苏丹家族同菲律宾时任外长埃曼纽尔·佩莱兹(Emmanuel Pelaez)达成协议，将苏丹国的主权正式移交给菲律宾，但保留了对沙巴地区的所有权。这份被称为“鲁玛·贝查拉协议”(The Ruma Bechara Resolution)的文件中有一项规定：如果政府未能或拒绝保护其主张，苏禄苏丹家族保留以其能想到的任何方式就其对沙巴的主张提起诉讼的权利(32)Keith Richard D. Mariano, Razon-led Bloomberry sells casino in Jeju Island(June 24,2016), https://www.bworldonline.com/content.php?section=Opinion&title=The-Sabah-standoff&id=66240%20%20.，这也为后来双方激化的矛盾埋下了伏笔。

由于菲律宾政府的主权声索未能见效，菲政府与苏禄苏丹家族的分歧逐渐扩大，苏禄苏丹家族的各种行为对菲政府造成了困扰和负担，前统治者的身份又使政府不得不“照顾”他们的个人要求。1987 年 10 月 ，在科罗娜·阿基诺授意下，外交部长劳尔·S·曼那布斯试图把苏禄苏丹的亲属们团结起来首先达成一个统一立场，政府再和马来西亚商议与苏禄苏丹后裔们共同解决领土问题。不过，由于贾马鲁尔·基拉姆三世反对，对话行动搁浅。1989 年 2 月，贾马鲁尔·基拉姆三世宣布取消 1962年将苏禄苏丹国主权转让给菲律宾的决定。在1993年拉莫斯和马哈蒂尔的会谈中，后者坚持只与一位家族继承人进行协商。为此拉莫斯曾指派其秘书何塞·阿尔蒙特(Jose Almonte)进行协调，但这一努力最终失败。1996年，塔尔哈塔·基拉姆公主的女儿、遗产管理人德楚瑞因·基拉姆(Denchurai Kiram)公主致信马哈蒂尔，要求将租金提高到100万美元。她还表示，如果吉隆坡能提供公平的解决方案，她和其他继承人愿意放弃索赔，结果遭拒。2001年，苏禄苏丹家族再次通过阿罗约总统致信马哈蒂尔，要求对所谓的“租金”进行调整。2012年10月，菲律宾政府与“摩解”同意在南部建立名为“邦萨摩洛”的新政治实体，但苏禄苏丹认为该地区涉及苏禄苏丹的历史统治范围。出于不满，马鲁尔·基拉姆三世单方面宣布自行采取行动追讨沙巴领土。次年发生了苏禄武装分子入侵沙巴地区的流血事件，但在菲马两国政府的沟通下最终得以平息。

(三)双边层次

在与马来西亚的博弈中，菲律宾缺乏主动采取激烈措施夺取沙巴地区的能力和基础。尽管此时菲律宾的军事实力相对于马来西亚具有一定优势，但总体水平较低。加之英国在马来西亚独立之初保留有一定的军事存在，秘密行动成为菲律宾政府诉诸武力的唯一方式。但科雷吉多岛大屠杀标志着马科斯通过武力手段攫取沙巴的企图完全失败。在20世纪80年代初，马来西亚的国防投入随着经济发展超过了菲律宾(见图1)(33)由于数据来源缺少菲律宾1965年预算数字，故将1964和1966年取平均值。数据来源于“世界银行”“斯德哥尔摩和平研究所”网站。，并逐渐拉开差距，这使得菲律宾采取军事手段的可能性和可行性更小。而如果采取民族自决方式，菲律宾的声索也难以获得成功。在1962年联合国调查时，沙巴人民基于自决原则做出了归属马来西亚的选择，这是由客观条件决定的。信仰方面，沙巴地区的伊斯兰教人口占比在1960年就达到了37.9%，近年来更升至65.4%(34)Zurairi AR, Citing unity, mufti wants Sabah’s Bumiputera Muslims made Malay(September 28,2013), https://www.malaymail.com/news/malaysia/2013/09/28/citing-unity-mufti-wants-sabahs-bumiputera-muslims-made-malay/533421.(2010年数据)，远高于菲律宾6.01%的比例(35)Philippine Statistic Authority, Factsheet on Islam in Mindanao(September 28, 2017), http://rsso11.psa.gov.ph/article/factsheet-islam-mindanao#:～:text=With%20a%20total%20of%206%2C064%2C744%20followers%20or%206.01%25,where%2093%25%20of%20the%20entire%20Islamic%20population%20resides.(2015年数据)。从经济上看，马来西亚的经济水平无论从基数还是发展速度来看都远好于菲律宾(见图2)(36)数据来源于菲律宾国家统计局(PSA)网站，https://psa.gov.ph/sites/default/files/attachments/cls/Tab42_4.pdf。，加入并留存于马来西亚联邦有利于沙巴地区的发展。而基于安全局势考量，菲南部地区恐怖主义、极端主义和分裂主义活跃，治安形势较为严峻。综上所述，采取以公投为代表的政治解决途径也不利于实现主权声索。

(四)国际层次

菲律宾希望在此事件中争取到美国和周边国家的支持，但均未得到积极回应。作为前宗主国，美国对沙巴地区的主权声索经历了从有限支持到反对的微妙转变。在菲律宾殖民时期和独立早期，美国曾就沙巴地区的归属问题与英国进行交涉。1946年7月10日，英国颁布《北婆罗洲让渡法令》后，正是美国前总督、后任菲律宾外交事务特别顾问的弗朗西斯·伯顿·哈里森(Francis Burton Harrison)首先注意到这一法令的政治和法律影响，此后时任国会议员的马加帕卡尔等人推动了一项旨在回应英国的议案(37)即众议院《第 42 号共同决议案》(House of Representatives，H． Ct． R． No． 42)。1951年，菲国会再次通过了一项名为《ex abundante cautela》的法案，声称在新加坡设立领事馆的行为不被视为对沙巴声索的放弃。该法案为拉丁文，意为“为格外谨慎起见”。参见Fernandez E S，Philippine-Malaysia Dispute over Sabah: A Bibliographic Survey，Asia-Pacific Social Science Review，2007，vol.7，no.2.。但在沙巴问题于1962年浮现后，基于冷战时期整体的亚洲战略，美国此时并不支持菲律宾的主权声索。在2020年的美菲推文风波中，尽管菲律宾外长洛钦对美国驻菲律宾大使馆的推文做出激烈反应，要求对方删除有关沙巴属于马来西亚的表述，但美国大使馆拒绝了这一要求(38)U.S. Embassy in the Philippines(@USEmbassyPH), @usaid_manila donated 500 hygiene kits to the @dswdserves Region IX for use by returning Filipino repatriates from Sabah, Malaysia……(July 15, 2020), https://twitter.com/USEmbassyPH/status/1287711922259984384?ref_src=twsrc%5Etfw.。在面对参议员询问时，洛钦不得不尴尬地声称时任美国务卿蓬佩奥将“照顾”这一外交上的“失态”(gaffe)行为(39)Katrina Domingo, Locsin scorns Southeast Asian countries’ ‘patronizing attitude’ on PH’s Sabah claim(October 8，2020), https://news.abs-cbn.com/news/10/08/20/locsin-scorns-southeast-asian-countries-patronizing-attitude-on-phs-sabah-claim.。但迄今为止，华盛顿既未删除这一推文，也没有在正式场合做出任何回应。

除美国外，东盟也不希望沙巴问题阻碍地区一体化进程，因此积极采取措施促使两国展开磋商，但对主权争端并不预设立场，在调解过程中也不“选边站”。互不干涉是东盟处理成员国主权争端的重要原则，沙巴争端也不例外。在沙巴争端早期，菲律宾向马来西亚表达抗议的方式主要是断交、关闭使馆等激烈的外交动作，其结果直接导致了东南亚联盟的解体，其后建立的东盟合作机制也因此一度陷入困境。这种将其他国家“捆绑”起来的行为给地区合作和发展带来的负面伤害远大于对马来西亚一国的影响。为此东盟在菲马两国之间中积极斡旋，但是并没有直接提出干涉性意见，只是以非正式的方式劝说菲马双方保持克制和冷静。这种促进局势稳定的“不选边政策”事实上有利于马来西亚，使得菲律宾单方面改变现状的意图难以实现。

通过对上述要素进行归纳，可以发现，菲律宾对沙巴地区的主权声索面临诸多限制，而且随着时间的推移这些限制更为明显。在这种背景下，菲律宾政府的沙巴政策面临着调整和改变的必要。

四、降级政策的形成：菲律宾政府的认知与抉择

在各层次客观因素与最终的政策结果之间，事实上还受到历届菲律宾政府主观因素的干预性影响。在菲律宾政治体制下，所谓菲律宾政府事实上并非单数的个体，其决策受到如下部分认知的综合影响：通过定期选举上台的总统，外交部、国防部等官僚集团，以及能够对政府施加压力的舆论、民间组织等社会性因素。这些主观因素对客观因素起着“过滤器”的作用，最终促成了降级政策的形成。

(一)总统

菲律宾总统作为政府首脑和武装部队总司令，在外交政策的制定上拥有充分的裁量权和最终的决定权。由于菲律宾在议题、国内、双边和国际四个层次上均缺乏实现沙巴主权声索的基础和条件，加之总统不必为连任竞选考虑，因此推动局势降级以促进经济发展就成为历任总统合理且必然的选择。在放弃以强硬方式夺回沙巴后，历任总统的沙巴政策主要有两类：寻求达成妥协的实质性“交易”和保持沙巴主权声索的“休眠”，即在不影响两国关系的同时保持一定存在的状态。

菲律宾虽然无法实质性改变沙巴地区的主权归属，但试图将主权声索作为与马来西亚谈判的“筹码”。历史上菲领导人多次就沙巴问题进行“交易”。1977年马科斯宣布将放弃声索，但菲律宾政府并未真正履行这一承诺。后来在面对参议员质询时马科斯对此回答：“第一，马来西亚并没有开出相应的交换条件表示尊重他的承诺。第二，苏禄苏丹继承人的私人声索要求也没有解决。”(40)郭剑、喻常森：《菲律宾与马来西亚关于沙巴的主权纠纷》，《南洋问题研究》，2015年第2期。这段表态从侧面反映马科斯在实质性放弃声索和获得尽可能多交换条件之间的复杂心态。无独有偶，2013年菲律宾前外交官赫尔墨斯·多拉多(Hermes Dorado)声称，前任总统阿基诺三世的父亲阿基诺二世曾在1983年回国前向马哈蒂尔承诺，菲律宾将放弃对沙巴的主权要求，以获得其在驱逐马科斯行动中的支持(41)Janvic Mateo，‘Ninoy vowed to drop Sabah claim to get KL support vs Marcos’(March 13，2013), https://news.abs-cbn.com/nation/03/12/13/ninoy-vowed-drop-sabah-claim-get-kl-support-vs-marcos.。尽管此事并无直接证据，且阿基诺二世在抵达马尼拉机场时即遭刺杀去世，但多拉多认为后来阿基诺夫人(Corazon Aquino)执政期间沙巴问题的缓和与1987年宪法对领土定义的修改间接证明了此事。2010年阿基诺三世执政后，中菲间围绕南沙岛礁的主权争端激化，菲律宾政府再次打起“交易”沙巴争端的算盘。据《马尼拉时报》2015年3月报道，为了换取马来西亚在南海仲裁案上对菲律宾的支持，马尼拉有意在沙巴主权问题上向吉隆坡作交换(42)The Manila Times, PH offers Sabah to win KL support(March 29, 2015), https://www.manilatimes.net/2015/03/29/news/headlines/ph-offers-sabah-to-win-kl-support/172767.。

即使总统作为国家元首，在主权争端上达成不可逆的解决方案也将承受巨大的政治风险。因此历任总统在寻求最终妥协方案的同时也都会采取一些象征性举措以重申主权声索。例如在2008年，阿罗约发布了第162号总统备忘录通告，要求政府机构不能把(当时)有80万菲律宾人居住的沙巴当作“一个更大的国家或联邦领土的一部分”，不得采取任何行动或发表任何声明明示或暗示承认外国对沙巴的主权(43)Eduardo Ermita , Memorandum Circular No.162,s.2008(August 20,2008), https://mirror.officialgazette.gov.ph/2008/08/20/memorandum-circular-no-162-s-2008-2/.。此类措施的实质性意义相当有限，却能够引发菲马两国间的有限争论，从而形成政府“维持”声索沙巴的形象。

(二)官僚部门

尽管总统最终决定外交政策的内容和走向，但内阁中某些重要职位，如外交部长、国防部长、国家安全顾问在政策的讨论与形成过程中具有举足轻重的作用。在大多数情况下，这些重要职位都会与总统的外交方针保持一致，但也有一些特殊情况。

有观点指出，菲律宾的地理环境和历史背景塑造了“将政治权力视为个人利益的工具，而非以公共利益为目的”的普遍认知(44)杨超：《菲律宾政治集团在南海问题上的共识、分歧及成因》，《国际安全研究》，2021年第3期。。由于这些要员本身大多拥有较为深厚的政治资本，总统也无法完全约束他们的行为。在此背景下，部分内阁要员或为塑造政治形象，或为备战政治选举，会通过象征性重申声索，以损害双边关系为代价为自身政治生涯增添履历。2020年7月，外交部长洛钦以美国大使馆推文为导火索持续炒作沙巴主权归属，导致菲马两国互相召见对方大使，使得沙巴争端面临自2013年流血事件以来再次激化的危险。

作为具体政策的执行者，官僚集团同样影响着菲律宾的沙巴声索立场。他们可以运用自身权限推动或架空一些较为重要的决定，从而对声索立场的力度起到调整作用。除少数试图利用沙巴争端、别有用心的政客外，多数官员在沙巴问题上的态度是复杂而矛盾的：一方面，他们不希望沙巴争端发生任何实质性的激化，例如在2013年武装分子入侵沙巴事件中，菲律宾外交部和国防部主动同马方沟通，表明这一行为事先未经授权以及政府的反对态度(45)Karen Boncocan, DFA to Sulu ‘royal army’: Return to your homes(February 15, 2013), https://globalnation.inquirer.net/64569/dfa-to-sulu-royal-army-return-to-your-homes.；另一方面，官僚集团中的大多数也反对促成任何指向“默认”马来西亚拥有沙巴地区主权的行为。在拉莫斯执政时期，菲律宾外交部考虑到沙巴地区菲劳工的尴尬处境，曾有意在该地设立领事馆，但被部门内法律办公室所否决(46)Glenda M. Gloria, Sabah, Merdeka and Aquino(March 3,2013), https://www.rappler.com/voices/thought-leaders/sabah-merdeka-and-aquino.。

由此，从决定政策走向的总统到负责具体执行的官僚集团，菲律宾政府在多层次因素不利于自身的情况下普遍认为应采取“休眠”主权声索的政策。但出于担忧政治风险、谋求个人利益、迎合民意等因素，菲律宾政府的沙巴政策在总体稳定降级的情况下存在着一定程度的不确定性，而这很大程度上来自于某些别有用心的重要内阁成员。

(三)社会压力

菲律宾民众对沙巴问题的关注和意见同样影响着政策的走向。在对待沙巴问题的态度上，社会精英的态度和一般民众的普遍民意有所不同。由于卸任官员、大学教授等精英人士并不需要承担外交政策带来的政治后果，因此他们中的一部分将沙巴问题作为批判政府“软弱”、展现自身民族主义立场的话题平台。例如，专栏作家罗仁扎纳(Lito Monico C Lorenzana)在《马尼拉时报》(47)Lito Monico C. Lorenzana, Ramifications of WPS and Sabah(October 21,2020), https://www.manilatimes.net/2020/10/21/opinion/columnists/ramifications-of-wps-and-sabah/783286/.和远东大学法学院院长斯塔·玛丽亚(Mel Sta. Maria)在新闻网站Rappler的评论文章(48)MEL STA MARIA, Sabah and the West Philippine Sea are ours(September 4,2020), https://www.rappler.com/voices/thought-leaders/opinion-just-saying-sabah-west-philippine-sea-are-ours.就将南沙岛礁主权争端与沙巴争端相提并论，试图以此刺激民众对沙巴争端的民族主义情绪。

但民众的注意力并不在此，他们对沙巴问题的关注来源于劳工收入和对恐怖袭击的担忧。根据菲著名民意调查机构“社会气象站”(SWS)在2002年12月所做的调查，45%的受访者对于当时菲劳工被驱逐出沙巴的新闻有所关注(49)Social Weather Stations , SWS 4th Quarter 2002 Survey: GMA’s Rating Slips to +6, Amid Anxiety about Terrorism And War(December 16,2002), https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20160104180923.。由于普通民众在局势激化时同时承受着马来西亚反制措施和安全局势恶化带来的冲击，因此他们在沙巴议题上更加关心经济、安全议题而非主权归属。2013年，当部分民族主义精英在社交网络和主流媒体上抨击政府在流血事件中面对马来西亚表现“软弱”时，民意调查却显示政府应对苏禄苏丹家族武装分子的举措提高了民众对政府打击恐怖主义的信心(50)Social Weather Stations , First Quarter 2013 Social Weather Survey: Net satisfaction with National Administration at “very good” +53(June 11,2013), https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20151217091642.。

各阶层在沙巴争端中的核心关注点各不相同，但按照具体影响可将其分为降级和升级两类(见表1)。从表1可以看出，民众对自身利益的关注通过民意和选举政治等方式传导至总统，两者的核心关注点十分接近。而社会精英和政府官僚尽管有一定的舆论影响力与政策权限，但难以改变既成事实，菲马两国紧密的经济、安全联系限制了他们炒作沙巴议题的空间。

表1 菲律宾各阶层在沙巴争端中的核心关注点及其影响

五、结 语

本文梳理了1962年沙巴问题出现至今，菲律宾历届政府的声索立场变化及其发展总体趋势。通过运用层次分析法进行研究，本文认为，“降级”处理是菲律宾政府在各层次条件不利于自身背景下做出的长期选择。尽管间有反复，但究其原因，均源于菲国内部分个人或势力获得政治资本的需要，这些激化局势的行为缺乏在较长时间内持续甚至扭转“降级”政策的能力和条件。马来西亚充分利用了经济优势和跨界伊斯兰教群体两大杠杆，使菲律宾的主权声索危及自身安全和发展，迫使其态度软化。

相比沙巴争端，南沙岛礁主权争端更为复杂，中国需要面对的不仅是菲律宾，也包括南海周边其他声索方以及美国等域外国家的插手。南海争端固然有其不可比性，但沙巴争端的缓和至少对前者有两点启示：一是菲律宾政府对主权或实际控制权是能够做出实质性让步的。在国内安全和经济发展受到切实威胁的情况下，主权争端可以得到控制和降级。二是菲律宾声索主权的各类证据存在漏洞，在沙巴问题上突出体现为对历史性证据和法律性证据的双重态度(51)Bunn Nagara, Why the Philippines has no justifiable claim to Sabah and never had(November 1,2020), https://www.scmp.com/week-asia/opinion/article/3107859/why-philippines-has-no-justifiable-claim-sabah-and-never-had.。由于国际法原则和司法实践均不利于自身，菲律宾在声索过程中反复强调苏禄苏丹国1878年前的主权所有历史和政府对声索的承继地位。这与其在南海岛礁主权争端中主张“历史服从于法律”(History yields to law)(52)DFA, STATEMENT: DFA DEPLORES CHINESE EMBASSY RESPONSE TO SECRETARY OF DEFENSE’S STATEMENT(April 5,2021), https://dfa.gov.ph/dfa-news/statements-and-advisoriesupdate/28811-dfa-deplores-chinese-embassy-response-to-secretary-of-defense-s-statement.的立场形成了鲜明对比。

因此，通过充分利用有利于降级的因素，如经济优势、既成事实等，有望推动中菲之间的南沙岛礁争端逐步可控化，或至少不对两国关系造成重大损害。要做到这一点，就必须在更深理解菲律宾主权争端逻辑与政策的基础上，进一步完善有关政策，通过有效使用日益多样化的政策工具，推动南海问题向着争端稳控与和平解决的方向发展。