欧盟铁路公益性服务合同的授权与补贴机制启示*

胥振铎

（中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员，北京100038）

1 欧盟铁路公益性服务合同机制的政策变迁与发展现状

1.1 公益性服务合同机制的初步建立：欧共体时期

欧共体最早于1969年颁布1191/69/EEC号法规，要求铁路行业必须明确区分商业性服务与公益性服务（PSO），并要求主管当局针对承担公益性服务的铁路企业提供补偿。该法规初步规定公益性服务的补贴规则。

1991年，为了配合当年颁布的91/440/EEC号指令、即实行铁路“网运分离”与引入竞争的改革政策，欧共体颁布修订1191/69/EEC号法规的1893/91/EEC号法规，提出两种公益性服务的补贴方式：一是政府与铁路企业缔结公益性服务合同，将补贴约定在协议内；二是通过行政指令要求铁路企业完成公益性运输服务，事先约定补贴额度。但同时，法规并未要求公益性服务合同必须采取市场化招标[1]。

1.2 公益性服务合同机制的确立与引入竞争：欧盟时期

欧盟成立后，先后在第三个和第四个铁路一揽子计划中修订公益性服务合同相关内容，为公益性服务合同引入竞争，并进一步明确补贴原则。

1370/2007/EC号法规（属于第三个铁路一揽子计划）强制推行“政府购买服务”模式，要求各成员国主管当局（一般是交通主管部门）与铁路运营主体之间全部签订铁路公益性服务合同，将铁路公益性服务的条件与补贴模式固化为有法律保障的协议，以此替代透明性低、存在内幕交易的行政指令。

同时，该法规要求铁路公益性服务协议原则上必须通过市场化招标进行授权，只有极特殊情况可以采用直接授权。经过2016/2370/EU号（属于第四个铁路一揽子计划）修订，极特殊情况的范围进一步缩小。从2023年12月开始，“重型客运铁路”的公益性服务合同必须开展市场化招标[2]。

1.3 铁路公益性服务合同机制发展现状

目前，欧盟各成员国已全面建立起公益性服务机制，中央或地方政府根据实际情况授权铁路企业开展铁路客运公益性服务，并对合同授权进行定期更新。2018年，16个欧盟成员国批准了106份铁路公益性服务合同，其中意大利28份、德国25份、希腊25份、波兰12份、法国3份、立陶宛2份、匈牙利2份，另外还有9个国家（丹麦、克罗地亚、斯洛文尼亚、拉脱维亚、瑞典、爱沙尼亚、奥地利、捷克、西班牙）批准了1份合同（参见图1）。其中，丹麦1份、德国18份合同是通过市场化招标程序完成，其余均为直接授权。

图1 2018年欧盟国家铁路公益性服务合同签署数量[3]

2 欧盟铁路公益性服务合同的授权机制

2.1 欧盟铁路公益性服务合同的内容

1370/2007/EC号法规第2条E款规定：公益性服务指主管当局（如政府）规定的符合公众利益要求的服务，同时经营者出于商业利益考虑不会提供该服务。这意味着公益性服务的边界需要由各国政府根据本国公众利益实际情况判断。实践中，欧盟成员国一般将城市通勤服务、城际中短途列车服务等具有城市公共服务职能的铁路客运服务定义为铁路公益性服务，与提供服务的铁路运营商签订公益性服务合同（参见表1）。

表1 欧盟典型国家铁路公益性服务范围与授权主体情况

1370/2007/EC号法规第4条对于铁路公益性服务协议的内容主要规定如下：一是清晰界定公益性运输的具体责任及有关的地理范围；二是事先制定透明的补贴机制或专属经营权的性质和范围；三是确定市场支付的运费归属于铁路运营主体还是公共行政主体；四是确定公益性服务的运价基准、服务频率、服务质量等要求，明确协议期限。

2.2 欧盟铁路公益性服务合同的授权主体分类

1370/2007/EC号法规第2条B款规定：主管当局指一个或多个成员国中有权干预某一地理区域内公共客运的任何公共当局或任何受权机构。这意味着铁路公益性协议授权主体可以是中央政府，也可以是地方政府或地方公共交通机构。

目前，欧盟成员国的公益性服务协议授权主体可以分为三类：一是完全由中央政府授权，目前有15个国家采用；二是完全由地方政府授权，目前只有德国采用；三是中央政府授权都市圈公益性运输协议、地方政府授权其他地区的公益性运输协议，目前有9个国家采用（参见表2）。总体来看，国土面积小、铁路网规模小的国家更容易采用中央政府授权模式，国土面积大、铁路网规模大的国家更容易采用中央与地方政府分工负责模式或地方政府负责模式。

表2 欧盟成员国铁路公益性服务授权主体分类

2.3 欧盟铁路公益性服务合同的授权程序

1370/2007/EC号法规第3条规定：公益性服务协议必须由政府通过市场化招标授权。市场化招标的基本原则是：一是必须接受全部持照铁路运营主体的申请；二是坚持公平、透明、不歧视原则；三是接受与铁路运营主体之间的谈判与沟通。

欧盟成员国主管当局仅在极特殊情况下采取直接授权模式：一是主管当局可以将管内公益性服务项目直接授权给完全控制的铁路运营主体，但条件是该铁路运营主体的服务范围只能局限在主管当局管内；二是补贴总额在750万欧元以内的公益性服务合同的情况；三是年运营总里程在60万km以内的公益性服务的情况；四是有效投标主体只有一家的情况；五是中标主体主动中止公益性服务合同，主管当局可直接授权新主体承接未完成的协议；六是重型客运铁路。其中，第六类特殊情况（重型客运铁路）在2023年12月以后也必须开展市场化招标。

目前，成员国正按照欧盟法规要求调整国内公益性服务协议的授权程序。总体来说，立法推动并能够实际开展市场化招标的国家为英国、德国，其他主要成员国仍处于从直接授权向市场化招标的转型过程中（参见表3）。

表3 欧盟主要成员国铁路公共服务义务（PSO）授权程序现状

2.4 欧盟铁路公益性服务合同的时限

目前，1370/2007/EC号法规第4条第3款规定，铁路及其他轨道交通的公益性服务合同时限一般不得超过15年；第4款规定，协议可在特定情况下最多延长50%的时间。2016年修订后的法规进一步规定，直接授权的公益性服务合同时限一般不得超过10年。

实践中，根据公益性服务合同签署时间与授权方式不同，协议时限也不同。

一是市场化招标。2000年7月26日前签署，则不存在时限，可以一直履行至协议结束；2000年7月26日后、2009年12月3日（即1370/2007/EC号法规生效）前签署，协议时限为30年；2009年12月3日后签署，协议时限为15年。

二是直接授权。2000年7月26日前签署，协议时限为30年；2000年7月26日后、2017年12月1日（即1370/2007/EC号法规修订版生效）前签署，协议时限事实上不超过10年；2017年12月1日后签署，协议时限不超过10年。

2.5 欧盟铁路公益性服务的市场化招标情况

2018年，欧盟27国（不含英国）铁路公益性服务产生的旅客周转量为2 290亿人·km，其中26%通过市场化招标完成授权。主要分布在德国、瑞典、葡萄牙、意大利、保加利亚、波兰、丹麦、捷克等国。

2018年，欧盟16个欧盟成员国批准的106份铁路公益性服务合同中，只有19份（德国18份、丹麦1份）是通过市场化招标方式完成，占比为17.92%，其余均为主管当局直接授权完成。

3 欧盟铁路公益性服务合同的补贴机制

3.1 欧盟铁路公益性服务的补贴机制政策要求

1370/2007/EC号法规第1条规定：行政主体必须向承担公益性服务的主体进行补贴，补贴方式分为直接补贴、授予专属经营权两种。第4条规定：采取直接补贴方式，应事先确定公开透明的基础参数；授权专属经营权，应事先明确经营权的性质与范围。补贴额度不得超过公益性服务获得的收入与成本之间的差值，防范过度补贴[4]。

另外，针对直接授权的公益性服务合同，1370/2007/EC号法规附件部分规定，补贴额度不能超过公益性服务带来的“净财务效益”（Net Financial Effect），计算方式如下：

履行公益性服务的成本-履行公益性服务合同导致铁路网出现的积极财政影响-客票及相关收入+合理利润=净财务影响

其中，合理利润是指某成员国铁路部门的正常资本回报率，同时考虑到公益性服务经营者因行政主体的干预而承担的风险。

3.2 欧盟铁路公益性服务的补贴内容

实践中，欧盟各国计算公益性服务成本时，一般计算下列费用：一是直接人员费；二是能源费（包括使用燃油、电力费用）；三是路网准入费；四是机车车辆购置租赁与维修养护费；五是调车、热车、清洁费；六是客运设备安装费；七是客票销售与营销费等。同时，部分国家还会将公益性服务运营商的历史债务及利息计入公益性服务成本。

计算合理利润时，部分欧盟成员国允许总资产回报率在2%～8%的合理利润，如波兰为2%、保加利亚与西班牙为3%、立陶宛为5%、丹麦为6%、意大利为8%等。同时，也有部分国家不认可合理利润，如法国、克罗地亚等。

3.3 欧盟铁路公益性服务的补贴额度与比例

在有详细统计数据的17个欧盟国家（不含英国等国家）中，2019年，欧盟铁路运营主体的单位收入中位数为12.14欧分/人·km，其中票价收入为5.48欧分/人·km，政府补贴收入为5.34欧分/人·km。政府补贴收入占单位总收入的比例中位数为45.78%，其中高于50%的有9个国家。欧盟国家铁路公益性服务的补贴收入略低于票价收入，但基本持平（参见图2）。

图2 2019年欧盟17国铁路公益性运输票价收入与补贴收入对比[5]

4 欧盟铁路公益性服务合同机制的启示

一是开展合同化管理，将铁路公益性服务内容约定并固化为合同条款。欧盟成员国事先发布公开、透明的铁路公益性服务合同信息，明确运营范围、授权程序、运价基准、补贴方式与额度、付款方式等信息，约定主管当局与铁路运营商双方的责、权、利，双方的合法权益受到法律保护。合同化管理有效避免“一事一议”模式下的补贴内容不完整、补贴政策不稳定等缺陷，提升政府购买服务的效率与稳定性。

二是推动铁路公益性服务开展市场化招投标。按照欧盟政策方向，目前各国铁路公益性服务合同均逐步扩大市场化招投标模式的使用范围，大力引入其他国有或私营铁路运营商，塑造良好的铁路公益性服务竞争环境。

三是明确铁路公益性服务成本计算办法，作为制定公益性服务补贴额度的基础。欧盟各成员国根据公益性服务实际开展情况，将提供服务发生的人员、能源、路网准入、机车车辆、客票销售等费用纳入服务成本。同时，部分国家允许铁路运营商提供公益性服务时获得一定比例的合理利润。服务成本与合理利润等要素共同构成铁路公益性补贴的“净财务效益”，成为计算公益性服务补贴的基础。