关于财政事权划分改革下高速铁路干线项目分类的思考*

陆 瑶，周予婷，刘牧涵，于 剑，孙洪涛

（1、2、3、4中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员，北京100038；5中国铁路经济规划研究院有限公司 副研究员，北京100038）

0 引言

2019年6月，国务院印发《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2019〕33号），明确了铁路、公路等六方面的中央与地方财政事权和支出责任。新的财政事权划分将城际、市域（郊）、支线铁路和铁路专用线的建设归为地方财政事权，但对中央和地方共同事权的“干线铁路”，缺乏更具体的划分，导致具体项目在落实事权时不明确。因此，从财政事权划分机理出发，进一步对干线铁路项目进行分类，并明确其事权归属，对铁路可持续发展具有重要意义[1]。由于影响高铁干线和普铁干线划分的因素具有差异性，对其分类指标和方法的研究应分别开展，本文重点阐述高铁干线的建设事权划分方法。

党的十八大以来，随着财政事权与支出责任划分改革提上议事日程，国内研究人员和学者在财政事权与支出责任划分理论探索[2-5]以及关于铁路基础设施投融资体制改革[6-8]两方面进行了较为广泛的研究，但结合新的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》在政府间铁路项目微观层面的分类方法研究尚未进行。

本文在总结高速铁路事权关系现状及问题的基础上，分析财政事权划分改革下高铁干线项目再划分的必要性，提出划分的原则、指标体系，并对分类方法进行初探。

1 高速铁路事权关系现状

1.1 央地出资比重与项目批复时间相关

根据对已建成共计3.5万km的133个高速铁路（不含城际）项目的统计，央地出资比重的变化以2013年原铁道部转企为转折点（参见图1）。2013年原铁道部转企前，83个项目中62个为以原铁道部代表中央出资为主，原铁道部出资占项目资本金总额的72%。2013年原铁道部转企后，地方主导修建的高铁项目个数占比显著增加，49个项目中27个为以地方出资为主，地方出资占项目资本金总额的60%。

图1 1998—2019年高铁项目投资情况

1.2 央地出资比重与项目所在地区相关

从项目所在地区来看，根据对已建成高速铁路（不含城际）的统计，东北和西部地区中央主导投资项目占比较高，达到项目总数的60%以上，东部地区最低，在50%以下（参见图2）。跨区域的项目，如武广、石太、郑西、长昆、贵广、大张、赣深等，多数以国铁集团出资为主。由此可见，在以往铁路建设中，对地方发展的支持和地方财力的考虑是影响项目出资结构的因素之一。

图2 分地区项目出资情况统计

1.3 存在线路功能与出资不对应的情况

分“八纵八横”高铁主通道和区域性高铁对投资数据进行分析，61%的高铁主通道项目和46%的区域性高铁由中央主导出资，可见，并非“八纵八横”高铁主通道项目均为以中央主导出资，区域性高铁也并非完全由地方主导出资。原因是“八纵八横”高铁主通道规模较大，构成主通道的部分线路运量以地方为主，另外项目的出资与前两种因素时间和区位亦有关联。

部分建设时间较早的区域性高铁出资以中央为主，如沈丹高铁、哈佳高铁等主要服务于地方的区域线路中，国铁集团出资占比超过50%；部分服务于跨省中长途客流的干线铁路，例如京张高铁、银兰客专等，地方承担了更多的支出责任，这是地方追求铁路的建设和国铁集团负债压力的增加共同导致的结果。

2 财政事权划分改革下高速铁路干线项目再划分的必要性

根据现状情况，在以往的工作实践中，高铁干线项目的支出责任并未根据其事权从属来确定，而多是在已有的支出关系框架基础上，通过路地博弈确定支出责任。

2013年，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，希望通过明晰央地事权关系同时明确支出责任，调整央地财政分配关系，提高财政效率，防范系统性风险。党的十九大报告也要求“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。这些都表明了权责划分的重要性。

根据《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，高铁干线属于共同事权，区别于仅由一级政府单独承担义务的独立事权，共同事权由不同级政府共同承担义务。关于共同事权划分的原则方面，《推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中指出，对属于中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，“区分情况”确定中央和地方的支出责任以及承担方式[9-10]，但对于具体情况并未作详细阐述。从逻辑上来看，共同事权范畴内的公共产品和服务相当于未被划分，容易导致财权集中和事权下放的局面。因此，为落实财政事权划分改革方案，有必要进一步将高铁干线划分为以中央事权为主和以地方事权为主两种类型，明确央地政府间的主导方。

3 高速铁路干线项目分类原则

结合财政事权划分的机理和《推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出的一般原则，提出高铁干线的分类原则如下。

3.1 体现基本公共服务受益范围原则

体现基本公共服务受益范围即把受益对象和受益区域作为事权划分的重要依据。按照公共产品理论，对于在高速铁路网中起骨干作用，受益范围偏向于全国的高速铁路划为以中央事权为主；对于主要服务于某一区域内，受益范围偏向于地方的高速铁路划为以地方事权为主。

3.2 相对公平和适度集中相结合原则

相对公平即事权划分要公平合理，同类项目事权划分应该大体相等，如同样是连接首都与省会的高速铁路，其事权归属应保持一致；适度集中即在事权公平划分的同时，对涉及全局性、难以决策的重大铁路通道项目由中央政府负责决策、协调，包括涉及国家安全、国土完整、国际交流、国家战略等相关的项目，以及涉及维护统一市场的项目等。

3.3 相对稳定和动态调整相结合原则

相对稳定和动态调整相结合原则即稳定事权划分、保持分类的连续性，同时结合铁路建设进行修正、更改。随着路网的完善和运量的增长，事实上，事权划分程度和判定标准存在动态性，如哈齐客专，若只限于既有路网判断，其功能更多是服务于黑龙江省，但随着通道的延伸，通道功能将日益强化。因此，在判断铁路事权时，首先以规划期网络为基础，保证其划分的相对稳定，其次，也会随着路网的发展，对某些项目进行动态调整。

4 高速铁路干线项目分类指标体系

结合分类原则，主要从可以反映受益范围角度，提出高铁干线项目分类指标体系，包括政治、区位和运量三个层面内容。参见图3。

图3 高铁干线项目分类指标体系

4.1 政治层面

由于铁路线网规划和建设首先体现国家意图，线路在国家战略、国际交流等方面发挥的战略作用，是判断项目性质的重要依据，也是项目分类的重要影响因素。铁路项目中以国防、外交、国家安全为其主要功能的铁路项目为中央事权主导。

由于政治因素很难定量判断，目前暂无相应的量化指标进行衡量，一般采用专家经验法，从项目对国家战略、国防安全、国际运输的支撑作用方面对项目进行评价。

4.2 区位层面

线路在我国地理版图中的位置决定其功能，主要由其衔接节点等级来体现。具体而言，节点所在地区的政治、经济、社会等方面特征决定了其在铁路网中的重要程度，而不同重要程度节点间的线路承担的功能和作用不同。

对于高速铁路而言，考虑其发展目标，将节点划分为两个等级，分别为省会（直辖市、或首府）及地级市。构成各省会城市（直辖市、首府）间连接最优网络的线路，是实现旅客关键时刻在全国范围内快速、高效运输的保障，也是维护民族团结、国家统一的重要支撑，原则上以中央事权为主。其他线路结合政治因素及运量因素进行进一步判断。

4.3 运量层面

运量是交通运输业最基本的指标，反映了铁路线路与经济发展的内在关系，很多国家均把运量作为判断铁路类型的重要依据。干线铁路承担运量的结构直接反映其服务范围。反映运量结构的指标主要有中长途客流占比、线路平均运距两个。一条线路承担的中长途运量占比越高、平均运距越长，表示其服务范围越广，其利益溢出的空间越大，类似于公共产品理论中的准全国性公共产品；若短途运量占比越高、平均运距越短，表示其利益溢出空间较小，类似于公共产品理论中的准地方性公共产品。

以丹大高铁和京广高铁承担的运量结构与受益范围的关系为例进行阐述。通过对两线承担的所有客流进行分析，丹大高铁的平均运距为200 km，其承担的大于200 km、300 km、500 km及1 000 km客流占比分别为47%、12%和0%；而京广高铁的平均运距为565 km，承担相应距离客流占比分别为75%、61%和45%（参见表1）。可见，京广高铁承担的较长距离的客流比重远高于丹大高铁，京广高铁的服务范围几乎遍及全国，因此，其事权应以中央为主。

表1 丹大、京广高铁承担运量结构表

5 关于高速铁路干线分类方法的思考

结合分类原则和分类指标体系，提出以中央事权为主和以地方事权为主两种类型高铁干线的判定依据如下。

5.1 以中央事权为主的高铁干线

首先，政治因素是判断以中央事权为主高铁干线的首要因素。对于以保障民族团结、社会稳定功能为主的线路，原则上以中央事权为主。

此外，根据区位因素，对于构成各省会城市（直辖市、首府）间连接最优网络的线路，认为其是实现旅客关键时刻在全国范围内快速、高效运输的保障，也是维护民族团结、国家统一的重要支撑，原则上是以中央事权为主。

另外，根据运量因素，对于中长途客流占比超过一定比例的线路，认为其具有较强的通道功能，受益范围偏向全国，应以中央事权为主。具体比例初步采用《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》中提出的高铁主通道线路中长途客流比重70%作为标准，未来建议通过对既有高铁通道承担客流结构情况进行梳理，寻找规律并进一步确定。

此类高铁干线是在高速铁路网中起骨干作用的线路，具有重要的政治、经济和国防意义，建议国家全资或绝对控股。

5.2 以地方事权为主的高铁干线

以地方事权为主的高铁干线是以中央事权为主的高铁干线以外的其他干线铁路，包括跨区域非骨干网高铁干线及区域性高铁干线。此类项目中长途客流占比一般小于骨干网线路，主要服务于地方经济，建议以地方控股为主。

6 结语

中央与地方财政事权划分，其目的在于明确政府间权责。本文从事权划分原则出发，提出高铁干线项目的分类指标体系及方法，并提出相应的支出责任建议。未来，为保障政府有效运行，还需要构建一套完善合理的激励体系，对政府进行正确引导。