新时代铁路建设项目综合效益评价体系探讨*

2022-04-18 07:29:44王妍
铁道经济研究 2022年2期
关键词:建设项目效益铁路

王妍

(中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员,北京 100038)

党的十九大报告指出,“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位”。进入新时代,推动高质量发展成为我国当前和今后一个时期的明确发展思路。科学的规划设计在铁路项目的前期工作中占有举足轻重的位置,直接影响着铁路的高质量发展。客观评价、合理衡量铁路项目预期的财务效益和经济社会效益是铁路项目规划的第一步,不仅影响着铁路项目能否获得审批,更关系着项目建成运营后的运营质量与效果。本文的目的在于,立足新时代铁路高质量发展需要,分析铁路建设项目综合效益评价的内涵、指标体系与评价模型,指出评价结果对于铁路分层分类建设的指导意义,为新时代铁路项目的高质量建设提供决策支持。

1 相关研究文献评述

自20世纪80年代我国开始实行建设项目决策的可行性研究,建设项目经济评价就成为了铁路建设前期工作的重要组成部分。除铁道部等单位发布的《铁路建设项目经济评价办法》外,还有许多专家学者也对铁路建设项目的经济评价工作开展过讨论。例如,《铁路建设项目经济评价理论与方法》等铁路建设项目经济评价系列丛书对铁路建设项目经济评价工作的强化与完善进行了有益探索[1-3];《铁路建设项目后评价理论与方法》按照“基础理论研究—实际调查—理论架构—指标、方法与参数的确定—实证分析”的技术路线构建了铁路建设项目的后评价体系[4];《高铁经济学导论》按照高铁“规划—建设—运营—后评价”的项目实施过程,应用数量经济的理论方法对高铁数量经济问题进行了研究[5]。此外,国外诸如国际铁路联盟、欧洲联盟委员会等研究机构对各种交通方式外部性的测算结果对于铁路建设项目的外部效益评价也具有一定的参考价值[6-7]。

进入党的十八大以后,国内从系统性、全局性视角关注铁路建设项目综合效益、高铁经济的研究占比逐渐加大(如图1)。例如,林晓言从空间、时间、时空、技术、产业等多个维度对高铁经济的研究进行了梳理,以支撑高铁规模、结构、时机、模式、战略、体制的科学决策[8]。李学伟解析了新时代创新、协调、绿色、开发、共享五大发展理念对中国高铁建设的理论指引作用,从高铁在宏观层面的产业效应和区域影响,在微观层面的区域可达性、交易成本、要素流动新变化等方面,分析了高铁对新时代经济社会发展的引领作用[9]。周雪峰和乔晓丽基于文献分析认为高铁开通的经济影响主要体现于区域经济和微观企业两个方面,在区域经济方面体现于增长效应(包括拉动投资、促进旅游业发展、提升房价、影响就业区位选择)和分布效应(包括虹吸效应和扩散效应),在微观企业方面则通过企业集聚、投资效率与创新行为影响企业经营活动[10]。包晓钟等从社会经济总效用、受益主体以及土地价值三个方面探讨我国铁路外部效益的界定问题,基于“跨域加值”理念与“土地价值捕获+交通主导开发”的思想研究了铁路价值的分配与实现[11]。对国际铁路经济社会影响的研究进行分析也可以发现类似的趋势(如图2),关于环境影响和可持续发展问题的研究占到一半以上[12-14]。

图1 国内文献主题分布①铁路经济社会效益影响研究文献主题分布(CNKI)数据来源:文献总数:2 603篇;检索条件:((主题=铁路或者题名=铁路或者v_subject=中英文扩展(铁路)或者title=中英文扩展(铁路))并且(旧版主题=经济社会效益或者keyword=中英文扩展(经济社会效益)或者title=中英文扩展(经济社会效益)或者abstract=中英文扩展(经济社会效益)))(模糊匹配),专辑导航:全部;数据库:文献跨库检索。

图2 国际文献主题分布②铁路经济社会效益影响研究文献主题分布(WoS)数据来源:主题:(the economic and social impact of railway);时间跨度:所有年份;索引:SCI-EXPANDED。

目前,在铁路建设项目综合效益评价领域主要存在如下空白。一,项目评价注重财务效益而忽略更广泛的经济社会效益;二,对经营性和公益性项目采取一致的评价标准,不利于合理划分权责;三,评价工作中对外部效益内部化的手段发掘尚显不足。交通强国建设,不仅是交通运输系统“自身强”的过程,更是“强国家”的过程,是二者有机统一的发展过程。因此,对新时代铁路建设项目综合效益的分析,应当遵循系统性原则,突破既有研究注重微观效益而忽视宏观效益、注重财务效益而忽视经济社会效益的局限性,站在新时代国家发展与交通建设的交汇口,从宏观和微观不同视角,从经济、社会、生态不同层次维度,构建铁路建设项目综合效益分析的有机统一体,建立符合新时代发展要求的铁路建设项目综合效益评价体系。

2 铁路建设项目综合效益的概念内涵

2.1 综合效益的受益对象界定

按照国民经济评价理论,铁路建设项目的综合效益可以划分为直接效益和间接效益,从西方经济学经典的外部性理论出发,则可以将其对应地划分为内部效益和外部效益。所谓“直接效益(内部效益)”,即由铁路建设项目产出物直接生成的效益,这部分效益可以直接由运输产品市场的生产者和消费者获得;所谓“间接效益(外部效益)”,即由于铁路项目的建设而产生的对于市场外群体的社会贡献,不能直接由市场参与者(生产者和消费者)获得的效益。如图3,从综合效益的受益对象来看,铁路建设项目综合效益评价的受益对象既包括市场内部的生产者和消费者,又包括外部更加广泛的社会大众(外部性)。

图3 综合效益的受益对象

2.2 综合效益的层次维度界定

作为铁路企业提供运输产品的载体,铁路建设项目具有营利性要求;作为国家重要基础设施,铁路承担着畅通国家经济社会联系的社会责任;作为高效快速的大运量交通运输方式,铁路的生态环保效率较高,因此也产生了优化运输结构、实现绿色交通发展的生态效益。可以说,铁路系统作为整个经济社会的子系统,所发挥的综合效益渗透于国民经济社会的方方面面。按照复合系统理论,经济、社会、生态属于三个不同性质的系统,三者的生存和发展都要受到其他系统结构与功能的制约,因此需要对经济-社会-生态复合系统进行考察,包括经济利益、社会效益和生态的合理性[15]。如图4,从铁路项目建设的角度出发,铁路建设项目的综合效益同样应当包括经济、社会和生态三个方面的效益:生产者主要获得财务效益;消费者获得的效益主要包括运费成本、时间成本、安全成本、舒适度成本在内的经济效益和社会效益;一般而言,社会大众所获得的效益更加广泛,在经济效益、社会效益和生态效益三个方面均有涉及,依据项目辐射范围和影响程度的大小,在分析社会大众的效益时一般会有所取舍。

图4 综合效益的受益对象与层次维度

2.3 综合效益的时间范围界定

铁路作为重要的基础设施,铁路项目的建设与运营都能够带来广泛的效益。在图4的基础上进一步加入时间轴,如图5,以建设期和运营期进行区分。从建设期来看,主要体现于对社会大众的外部性影响,其一是经济社会效益,这是因为铁路项目前期投资成本大,能够带动建筑、材料、地产等相关产业的发展,提高沿线就业水平,从而产生投资的乘数效应;其二是生态效益,体现于土地成本的节约。从运营期来看,消费者的效益随着运输服务的完成而实现;生产者的经济利润随之产生;而对社会大众更加广泛的影响则在与整个经济社会的交互中完成,包括集聚效应、辐射效应、扩散效应等经济效益,促进区域协调、社会稳定、商旅交流和城镇发展产生的社会效益,以及相对于其他运输方式,为完成相同的运输任务所产生的噪声、空气、气候等成本的节约,也就是生态效益。

图5 综合效益的三维结构

3 铁路建设项目综合效益评价体系设计

进入新的时代,铁路发展面临着新的要求,创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念意味着铁路建设项目所发挥的作用不再局限于经济层面和交通领域,应当融入新时代高质量发展的理念,重新研究设计新时代铁路建设项目综合效益评价体系。

3.1 评价原则

1)科学性:铁路建设项目综合效益评价体系的设计首先应当符合科学性原则,评价体系的核心宗旨是促进铁路建设适应新时代高质量发展的要求。铁路建设项目评价体系的设计应当遵循国家和区域发展的要求和需要,落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《新时代交通强国铁路先行规划纲要》《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》等重要战略部署,按照不同的功能定位和技术标准进行分层分类,更好地发挥和发掘铁路项目的综合效益。

2)系统性:如前文所述,铁路建设项目的综合效益是一个涉及不同受益对象、涵盖不同层次效益、延及不同时期的三维结构系统,在进行评价体系设计时应当遵循系统性原则,立足国家与区域发展大系统,以系统性思维解构各个维度的综合效益。

3)实用性:铁路建设项目评价体系的意义在于尽可能准确全面地评价铁路建设项目的综合效益,并更好地指导铁路的高质量发展,因此评价体系的设计必须符合实用性原则,评价结果要具有可比性,要有助于分析不同群体的受益情况,从而促进项目建设权责的合理划分和综合效益的进一步发掘。

3.2 评价体系

1)评价方法。目前,费用效益分析和财务分析已经广泛应用于铁路建设项目的评价之中,但相对宏观的效益分析仍然缺乏适当的模型。综合对比来看,投入产出分析法和系统动力学模型根据历史规律与运量等预测数据,能够从经济、社会、生态等不同维度对铁路建设项目的宏观效益进行量化分析;而计量经济分析法、数据包络分析法和层次分析法较为适用于事后评价,可在项目后评价过程中作补充深化。因此主要遴选投入产出分析法、系统动力学模型、费用效益分析法和财务分析法构建铁路建设项目的综合效益评价体系。

2)评价体系。在宏观层面,选取GDP、就业、碳排放③中国将全面落实联合国2030年可持续发展议程,在2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出,力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值,2060年前实现碳中和。三项关键指标,分别运用投入产出模型和系统动力学模型评价项目在建设期和运营期所产生的综合效益,分析每亿元投资在经济、社会、生态层面分别产生的宏观影响,必要时,可根据项目性质和发挥作用的差异,在经济增长、产业结构、社会稳定、区域协调、城镇化等方面辅以重点影响分析。在微观层面,一方面,运用费用效益分析评价项目作为基础设施建设,对于整个国民经济社会而言的经济合理性,辅以时间、安全、节能减排的专项分析;另一方面,运用财务评价方法评价项目的财务可持续性,并通过创新投融资模型、土地综合开发等方法为加强项目财务的可持续能力提供参考思路。如表1。

表1 铁路建设项目综合效益评价体系

3.3 评价结果

合理划分权责,推进分层分类建设,一直是当今时代铁路建设面临的重要课题。《国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2019〕33号)给出了关于事权和支出责任划分的指导意见(如表2),对不同类型、不同属性的线路权责划分给出了指导。2021年印发的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》进一步强调,要推进分层分类建设,合理区分干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、支线铁路及铁路专用线的建设运营主体。铁路建设项目综合效益评价作为前评价的重要内容,分析了项目在建设期和运营期对不同主体所产生的效益,按照受益者付费原则(Beneficiary Pays Principle,BPP)进行外部效益内部化,综合效益评价结果有望为铁路项目落实主体责任、推进分层分类建设提供一定的指导。目前既有研究主要从既有项目评价的核心结果(EIRR和FIRR)出发指导铁路项目建设责任划分[16],有助于从微观项目的决策执行层面,解决“由谁来建”的问题,而本文从宏观视角提出的每亿元投资的宏观经济、社会、生态影响结果,则有助于从宏观和长期的角度把控项目的投入产出效果,理解“是否要建”的问题,并通过土地综合开发、创新投融资模式等方式,为地方政府建设高铁的热情提供一些更客观的数据支撑,更冷静的思考,以及更可行的铁路建设项目可持续发展解决方案。

表2 中央与地方关于铁路的财政事权和支出责任划分

4 结论与建议

本文基于新时代铁路高质量发展要求,分析铁路建设项目面临的新形势与新任务,从受益对象、层次维度、时间范围三个角度解构了铁路建设项目综合效益的概念内涵,在既有项目评价办法的基础上进行扩展优化,兼顾宏观微观、短期长期影响,获益范围覆盖生产者、消费者和社会大众,涵盖内容包括经济、社会、生态不同层面,探讨了新时代铁路建设项目综合效益评价体系的构建问题,并指出了评价结果对于合理划分权责、分层分类建设、优化财务可持续能力的意义。

基于目前铁路建设项目后评价评价存在的一些问题,为更好地推进铁路建设项目评价方法的优化与改进,本文提出以下两点建议。

第一,加快推进铁路建设项目综合效益评价研究,引导铁路项目更好地发挥社会价值。新时代铁路所发挥的作用将不仅限于缓解运输瓶颈、保证运输需求,而将服务国家的高质量发展需要,在优化时空格局、促进区域协调和绿色发展等方面做出更广泛的贡献。既有的铁路评价办法可能导致社会对铁路存在只关注其财务状况而忽视其广泛的经济社会效益的认知偏差,这种现象在高铁建设比重增加的今日有增无减,不利于引导社会去思考通过创新投融资模式、土地综合开发等方式去探索和发掘铁路的更大价值,分层分类建设的问题就变成了“由谁负担债务”的问题。对于铁路这种网络性、外部性特征明显的产业,通过项目评价进行合理引导,有助于企业和社会转变思路,更好地发掘铁路建设项目的综合效益,更大程度上实现可持续发展。

第二,鼓励跨学科合作研究,深入探索铁路效益评价的指标参数。随着整个经济社会系统交互程度的不断加深,铁路的综合效益发挥不仅仅限于经济层面,在社会和生态层面也需要进行效益的量化。这些工作不仅需要广泛的高质量社会调查数据作为支撑,而且还需要专业的环境技术数据分析,这不是单纯通过某个专业、某个部门能够单独完成的,需要多个学科的通力合作和协调配合,以及长时期、大样本的大数据作为支撑。目前尚缺乏公开的一致性的相关参数,各单位的计算原则和数据来源存在较大差异,评价结果的权威性受到挑战。因此有必要通过跨学科的深入研究合作,来探索铁路效益评价的指标参数,提高铁路建设项目综合效益评价的精确度和指导价值。

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