系统观念视阈下网格化接处警的数字联动治理探析

谭羚雁，李艺博

（中国刑事警察学院，沈阳 110854）

建设更高水平的平安中国，重心在基层，难点在基层，同时活力也在基层。2020年11月习近平总书记对平安中国建设做出重要指示，指出要坚持以共建共治共享为导向，以基层社会治理创新为抓手，加强基层组织、基础工作、基本能力建设，全面提升平安中国建设科学化、社会化、法治化和智能化水平[1]。2021年4月中共中央和国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，指出基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

作为直观展现公安工作面貌的“第一窗口”，接处警是新时代平安中国建设的重要基础环节。接处警运行是否良好直接体现了基层警务治理的现代化水平与成效，对于全面推进社会治理和夯实国家治理的根基具有重要意义。同时，作为最贴近群众的基层一线工作，接处警处于公安机关联系与服务群众的最前沿。为贯彻以人民为中心的发展理念，公安机关亟需深入推进基层警务治理创新，构建富有活力的、高效的新型基层警务治理体系，其中积极探索接处警模式改革之路是提升人民群众的获得感、幸福感、安全感的必然要求。

20世纪90年代漳州110报警服务台成立之初，公开承诺“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”，真心为群众排忧解难，赢得群众的广泛赞誉和信任。然而，与赞誉相伴而来的却是110接处警资源被不断滥用的无奈现实，接处警能力的有限性与公共服务需求无限增加之间的矛盾[2]日益凸显。由于群众过度依赖110报警求助，大量的非警务报警占用了有限的接处警资源，不仅造成公共资源的浪费，而且导致基层接处警处置能力弱化。面对110接处警的不堪重负，学界一直在探索有效的破解之策，例如，从界定接警范围的角度，明确110接处警的法定职权界限，对警情按性质不同进行分类，在实际处置中按照警情类别实施合理分流；从确立处警原则的角度，建议以紧急公务优先、紧急私务协同、滥用紧急行政追责为主要原则，规范110接处警工作秩序；从立法完善的角度，建议在《人民警察法》中专门就110接处警工作设立相关条款，对紧急警情的释义、110接处警的职能定位、部门联动和社会联动的授权、拒绝协助执行职务和滥用公共报警系统的追责等问题做出规定[3]。实践中公安机关则从警力下沉、非警务警情分流、社会协同联动等方面探索110接处警改革。近年来，随着大数据、互联网+、人工智能等新兴信息技术在警务工作中的推广应用，标准化、智能化与精细化成为基层警务治理的重要发展趋势，110接处警也依托新兴智能技术不断改进和创新工作模式，完善运行机制。2016年8月，贵阳市公安局以大数据技术为依托，在全国首创网格化接处警新模式，通过科学划分市区网格、合理配备网格民警，实现110接处警的精细化与智能化管理，有效提升了接处警的工作效率。自此之后，多地公安机关纷纷效仿，积极推行网格化动态接处警模式，通过再造警务运行流程、重新盘活警力资源，不断提升基层接处警工作的标准化、智能化与精细化水平。

一、系统观念指导下网格化接处警的数字联动运行机制

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要注重用系统思维方法推进党和国家治理体系的改革。例如，2013年9月在党外人士座谈会上习近平总书记指出：“全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。”2020年11月习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。”因此系统观念是实现治理现代化所要求的、具有基础性的战略思维和决策方法，而网格化接处警正是以系统观念为指导的对基层警务治理模式的改革与创新。

作为一种全新的接处警运行模式，网格化接处警改变了传统以基层派出所为接处警主体的单线条运行机制，综合考虑接处警工作涉及的各个具有关联性和耦合性的警务资源要素，通过整体筹划和任务分解，实现接处警运行的全周期闭环管理。从当前各地公安机关的实践来看，网格化接处警建立了以大数据技术为依托、全警种和全部门以及外部社会资源协同运行的工作机制。具体而言，网格化接处警的数字联动治理机制主要包含如下几个方面：

（一）以大数据技术为支撑，构建网格化接处警整体运行的“大脑中枢”

大数据不仅是一种技术，更是一种工作思路。网格化接处警的整体运行以大数据技术为依托，构建具有全局预判与控制功能的总中枢，由此从整体上协调和有效激活网格化接处警的各个要素。比如，G市作为公安部最早批复的大数据及网络安全示范试点城市，逐步建立了以“块数据指挥中心”为龙头的大数据智慧系统，人像大数据、实有人口服务管理、万物互联网等重要系统以及移动警务实战应用系统等基本成型，其中网格化接处警是G市公安“块数据”应用的重要组成部分；J市公安机关在云警务指挥调度平台建设中对接大数据中心，通过显示报警人员身份信息等提高报警人员定位的精准度。此外一些地方公安机关通过建立“情指行督”一体化平台，研发“情指助手APP”等，都是借助大数据等新兴智能技术实现了接处警的自动化智能处置。

（二）建立“网格化巡处警”勤务模式，优化预防与处置的实时控制

首先，科学划分网格。网格的合理划分是网格化接处警快速反应与高效联动的基础，因此各地公安机关在接处警改革中结合本地实际情况不断调整和优化网格划分。从各地改革实践看，网格划分打破了派出所原有的管辖界限，综合考虑如下因素：区域面积、常住人口、流动人口等基础数据，警情数量、治安状况以及案件高发时段、重点地段等警情数据；同时考虑辖区内的交通路线和各路段的交通状况，尽可能保持同一网格内行车畅通，避免因为交通问题造成处警延迟。其次，合理配备网格警、网格巡逻车等警力资源。在接处警改革中，有些地方将接处警直接由派出所整体移交特巡警等反恐处突快反力量，每个网格配备专门警力、巡处车和移动警务终端等装备。最后，按照“有警接警，无警巡逻”的原则，实行全天候动态“一体化巡处”。为确保对警情预防与处置的实时控制，各地采取全天候巡防、巡逻中处警和轮班运转的方式，保证24小时屯警街面、动中备勤，有效开展110接处警、巡逻防控、查缉打防、群众救助及服务等工作。

（三）建立警情处置统一指挥机制，实现实战指挥调度可视化与自流程化

首先，建立专职指挥长工作机制，由专职指挥长负责指挥中心的警情调度。专职指挥长由市、县两级遴选产生，专职转入指挥中心、挂牌上岗，定期主持召开警情分析会。专职指挥长实行主副班24小时轮值制度，专门负责指挥中心日常管理以及警情的全流程跟踪处置；同时被赋予指令下达、事件处置、资源调用、通报协调、检查督导、信息归口、合成作战等指挥权力，行使本级公安机关警务工作最高指挥职权，并接受市局视频监督。其次，在专职指挥长统一调度的基础上，指挥中心会同各部门各警种同步上案、全程介入。比如，J市公安机关建立“1+5”实体化警务实战指挥机制，图侦、治安、法制、信通、督察等警种常驻指挥调度中心；H市公安机关组建由情报、指挥、视频、法制、督察等部门组成的作战单元，全程跟进警力调度和警情研判等。最后，指挥中心点对点派发警情指令和推送警情，做到警情调度多方面实时互联。在实践中，指挥中心接到警情后，接警员在初步询问后将警单派发至最近的网格民警警务终端，同时向网格所属的分局指挥中心和派出所推送警情，并迅速指派街面特巡警、刑警、法医等警种赶赴现场处置。此外，网格警在现场处置过程中，可通过警务终端将处警视频、图片、录音等实时上传至市局指挥中心，系统可根据现场信息再次研判警情并持续跟进。

（四）规范内部绩效监督与完善群众评价机制，强化网格接处警责任管理

为确保网格化接处警的改革成效，各地在改革实践中规范内部责任管理，重视外部群众评价，完善追责问责机制。在内部管理方面，首先建立严格的日清日结制度，对受理的每一起警情实行首接负责、全程督办，督促民警适时反馈处警过程和结果，确保警情处置形成闭环；其次，全流程跟进接处警过程，处警现场同步反馈文字、图片与视频信息，指挥中心通过视频音频同步追踪警情，实时开展执法监督，避免接处警过程中可能发生的执法过错。在群众评价方面，把群众满意度作为衡量和评价处置工作质效的重要标准，建立“平台+人工”警情智能回访机制，报警人可拨打110报警电话实时了解求助、咨询的办理情况以及案件的处理进度。

（五）加大警情处置培训力度，提升接处警规范水平

为提高参与网格化接处警民警的处置能力，有效的专业培训必不可少。各地在改革实践中尤其强调网格化接处警工作的专职化与标准化：着装必须规范、证件必须齐全、执法记录仪必须开启、身份必须亮明、行为必须规范等。比如，J市公安机关在改革之初，以出警班组为单位，采取跟班学习、骨干带领等方式，促使接处警民警尽快熟悉指挥流程、职责规范和掌握设备及武器装备的使用技术，以实现接处警过程的规范化与流程化。此外，各地还建立即时培训、每周研讨、一警一考、实战演练等工作制度，举办专职指挥长警情处置培训班等，确保接处警民警熟悉各类重大紧急警情的处置预案、工作流程、信息报送制度、系统应用方法与相关法律知识等。

二、网格化接处警数字联动治理的作用机理

网格化接处警数字联动治理是以系统观念为指导的警务机制的探索和创新，融合了大数据技术、巡处警一体化工作模式、自流程化实战指挥体系、闭环追责问责反馈监督机制以及专职培训制度等要素，形成以大数据技术为支撑的全要素、全流程式接处警模式。在系统观念的指导下，网格化接处警数字联动治理提升了街面见警率、巡防管事率、动态控制力和威慑力，促进了快反机制的完善，由此110警务机制运转更加流畅，接处警速度和质效明显提升，大大提高了群众对110接处警工作的满意度、社会治安指数、城乡居民评价等。网格化接处警数字联动治理之所以能够取得巨大成效，主要是因为其背后蕴含着如下作用机理：

（一）整合数据资源，打破信息壁垒，升级技术治理

数据资源和技术是网格化接处警运行机制创新的重要基础，离开全面可靠的数据信息，网格化接处警无法实现智能治理。为有效发挥大数据智慧系统的“总中枢”作用，各地把大数据平台建设作为网格化接处警数字联动治理改革的基础工程，重点解决数据分散和信息不能互通共享这一关键问题。在警务机制改革过程中，尽管各警种各部门都在大力提升自身的技术治理能力，但始终存在数据分散、信息分割等“部门主义”问题，数据资源常常无法进行内部共享，信息壁垒、“信息孤岛”广泛存在[4]。网格化接处警数字联动治理基于不断迭代升级的大数据技术，全面融合原本分散在不同部门的数据信息，最大限度地整合汇聚各类公安数据、政务数据、社会数据、互联网数据等，形成统一可共享的数据资源，从根本上改变了以往数据资源分散于不同警种以及各区县自建数据系统而难以全局共享应用的局面，为警务大数据应用和智慧警务建设奠定了坚实的基础。

（二）减轻基层民警负担，提升警情防控能力，做好源头治理

自中央决定将2019年作为“基层减负年”以来，如何减轻处于基层治理第一线、服务群众最前沿的民警的负担成为我国警务改革的重要内容。给基层民警减负，让派出所从繁重的接处警任务中解脱出来，也是网格化接处警改革的重要目标之一。长期以来，基层派出所由于警力资源有限，疲于应对日益增多的非警务警情，往往无暇顾及作为主责主业的社区治安防控和基础建设。网格化接处警改革采用巡处警一体化模式，由网格警接手接处警工作，有助于解放派出所的基层警力并释放其活力，使其有精力、有时间回归社区治理本职工作。伴随各地网格化接处警改革的深入开展，社区民警逐渐将工作重心转移至社区平安创建工作，如深度整合群防群治力量开展治安防范工作、深入推进社区矛盾排查与化解工作、组织开展入户走访和公共安全宣传等，通过从源头上压控警情数量，有效提升了社区警情防控能力，实现了对各类案事件的有效预防。

（三）点对点指挥调度，再造警务流程，推行扁平治理

在传统110接处警模式中，110指挥中心在接到报警后先联系案发地公安分局，由分局通知辖区派出所，再由派出所安排值班民警前往警情现场。传统接处警模式主要存在以下不足：一是110指挥中心接警后层层派警至基层派出所民警，自上而下流程复杂，一定程度上影响了接处警的反应速度与处置质效[5]；二是接处警工作主要由基层派出所承担，而受制于基层派出所警力资源不足，以派出所为主体的“单打独斗”的接处警模式难以满足日益增长的各类警情的处置需求。相较于传统的110接处警模式，网格化接处警最大的变革在于通过网格化动态布警，建立扁平式的点对点两级指挥调度机制，极大简化了接处警处置流程。一方面，网格化接处警改变了以派出所民警为接处警主体的传统警务模式，通过巡处警一体化改革实现网格内动态布警；另一方面，借助大数据智慧系统，当110指挥中心接到报警后，接警员只需把时间、地点等警情基本信息输入数据平台，系统就会自动将警情指派给距离警情发生地最近的网格民警。在点对点扁平化指挥调度下，网格化接处警的数字联动治理能够使民警在第一时间到达现场处置警情，不仅有利于形成快速、精准、高效、自流程化的接处警工作机制，而且能够有效盘活警力资源，更好地践行全心全意为人民服务的警务工作宗旨。

（四）模糊部门管辖，整合多元警力，加强协同治理

在网格化接处警的改革过程中，各地公安机关积极探索“模糊警种、模糊管辖、模糊打防”的警务运行机制，打破传统的警种壁垒和部门分割，最大限度地实现警情处置的多元主体协同治理。在“三个模糊”原则的指导下，网格化接处警主要在警情研判与警情处置两个环节打破传统的部门界限，不断加强协同治理。首先，110指挥中心接到报警后，专职指挥长与法制、图侦、刑侦、技术、督察等常驻指挥调度大厅的警种协同研判警情，及时为现场处警民警提供点对点的、全方位的支持，从而实现更为精准的无缝隙实战指挥调度。其次，110指挥中心接到报警后，在第一时间通过大数据智慧系统将警情指派给网格民警的同时，还会统筹调度网格内以及邻近网格的其他警务资源，通过协同处警实现合成作战。网格化接处警改革后，以往由基层派出所承担的接处警任务交由网格警在巡处警一体化工作模式中完成，但网格警并不是唯一的接处警责任主体，而是建立了以网格内处警力量为主体，整合街面反恐、特巡警、交警执勤警力等专业警种或部门以及辖区派出所、社区综治与巡逻队、路长制警力等，实行梯次递补、协同处置的弹性工作机制。

（五）加强信息反馈，开放数据权限，推动社会治理

作为基层警务治理的“第一窗口”，网格化接处警秉承“以人民为中心”的发展理念，在创新警务运行机制的过程中，积极推动人民群众全流程参与接处警工作。群众拨打110报警后，不仅可以通过“短信回告”功能及时了解求助、咨询、案件等事务的办理情况，而且可以通过“民意回访”渠道对每一起接处警进行监督评价。网格化接处警改革一方面重视警情处置信息的反馈，向社会公众适度开放数据访问权限，保障当事人对警情处置的知情权和参与权；另一方面重视社会公众对接处警的回访问效，注重群众在接处警过程中的体验感与满意度，根据社会评价不断提升接处警的工作质效。扩大群众参与契合当前我国“共建共治共享”的社会治理理念，而开放数据权限体现了对人民群众应有的“数据权利”的尊重和保护[6]，网络格接处警让人民群众真正成为基层警务治理的最广泛参与者、最大受益者和最终评判者。

三、网格化接处警数字联动治理的风险控制

目前，网格化接处警模式在全国各地得到迅速推广，成为基层警务机制改革的重要方向。作为一种系统性和精细化的新型警务模式，网格化接处警数字联动治理具有巨大的适用空间和发展前景。当然，从各地具体的实践来看，网格化接处警数字联动治理也面临诸多制约性的风险因素，亟需认清形势、发现问题，积极采取措施不断改革完善，以推动治理效能的进一步提升。

（一）统一思想认识，确保尽职履责

尽管各地在网格化接处警改革中不断强化政策落实，加大监督力度，但有些部门仍存在大局意识不强、政治站位不高、改革观念缺乏等问题。首先，有些部门对网格化接处警改革的认识不到位，存在不担当、不作为的应付心态，形式主义、官僚主义问题比较突出。例如，随意改变接处警主体、随意削减接处警的资源保障、在警情移交分流过程中推诿扯皮、在日常勤务规范上放松管理等现象大量存在。其次，有些部门仍然沿用旧思维、老办法，因循守旧，墨守成规，很多工作存在大而化之、管理粗放等问题。

由此，各地在改革实践中必须深切认识到，网格化接处警改革是践行“人民至上”理念的重要举措，其初衷是不断提升人民群众的安全感、幸福感和获得感。在新一轮网格化接处警改革中，各地要敢于接受社会各界的广泛监督和人民群众的评价考验。首先，亟需进一步扩大宣传，统一思想认识，在警务改革和实践中切实贯彻以人民为中心的发展理念，改变传统保守的工作思路和模式，督促接处警各参与主体尽职履责。其次，强化各部门主体的责任感与使命感，要真正找准网格化接处警工作中存在的问题症结，有针对性地采取有效措施，勇作为敢担当，及时解决人民群众急难愁盼的问题，真正提升接处警改革的服务质效。

（二）强化基础保障，确保改革成效

“网格化巡处警”勤务模式的发展目标是通过全天候巡防和在巡逻中处警，提升网格内街面见警率、巡防管事率和动态威慑力，实现事前防控压警情。因此，网格化巡处警一体化改革离不开充足的人力物力保障。但是在实践中，各地对改革的保障仍然存在诸多不足，在接处警的人员配备方面普遍存在以下问题：网格内接处警力量薄弱，仅能勉强维持日常运转，不能完全满足强度高、压力大的接处警任务的需求；网格内接处警岗位民警的年龄结构不合理，平均年龄偏高，缺乏应有的朝气活力和创新能力，一定程度上影响了接处警的质效和群众的满意度。同时在接处警的物资保障方面，许多地方的网格化备勤物资不达标、缺口较大，以网格驻勤站的建设为例，有些网格驻勤站功能单一，科技化、智能化不足；有的驻勤站借用或与其他单位临时合用办公场所；有的网格甚至还未建设驻勤站。此外，有些地方网格化巡处警使用的车辆和装备陈旧、老化，未能及时更换，一定程度上影响了网格化巡处警的工作效率。

为更好地激发改革动力、确保改革成效，未来应当进一步加大人力物力的投入，为网格化接处警改革提供充足的基础资源保障。首先，各地应为网格化接处警改革配备充足的“机动”民警，并结合网格化接处警的实际工作强度，按照岗位适配原则，在年龄、经验、能力、身体条件等方面配置与岗位特点相匹配的民警，加大网格化接处警的人力资源保障。其次，通过增加地方财政支持，提升一线全天候备勤巡逻民警的物质待遇，激发民警参与网格化接处警工作的主动性与自觉性。最后，实时评估各地网格化接处警的物资实战需求与实际储备现状，及时补足车辆等备勤物资缺口；同时，借鉴部分地方的有益改革经验，积极推动分类分层配备物资装备，有针对性地加强应急装备储备，着力构建统一规范的标准化装备体系，推动基础保障逐项达标。

（三）加强专业培训，提升应对能力

在实践中，有些地方开展接处警专业训练的时间不够或水平不高，训练手段与训练形式单一，训练不严格、练战不结合甚至一些培训仅停留在基础体能训练阶段，导致部分一线网格接处警人员业务不精、实战经验不足，只能机械地应对和处置各类警情，处警能力和处警质效亟待提升。比如，有些网格民警语言表达、情势判断、指挥调度等综合能力不足，造成警情现场联动指挥混乱，增援警力到现场后无法明确工作任务，由此发生现场警力闲置或者“一窝蜂”扎堆处置同一警情的现象。又如，有些地方在警情分流和移交中存在处置不及时、不规范以及推诿扯皮等问题，各部门、各警种之间的整体合力和协同作战效果受到明显制约。

鉴于上述情况，网格化接处警在后续改革中需进一步加强对民警的专业培训，尤其要强化接处警核心主体力量的规范化建设，不断提升规范处警能力。首先，以实战化为导向，将实战练兵贯穿全年，实现拉动演练常态化，以提升各地快速反应、应急处置和协同处警能力。其次，深化网格化接处警流程学习培训，建立理论知识学习和专题分析会议制度，定期对警情处置情况进行汇总、梳理与分析；最后，针对警情分流或移交中存在的不规范与推诿扯皮现象，各地在改革实践中需明确责任主体，实施警情分类和案件管理制度，以畅通警情流转机制。

（四）实施弹性调控，畅通工作流程

系统性原则与协同性原则是网格化接处警的基本原则，能否在动态接处警过程中实现弹性控制、确保各个环节衔接流畅，对于网格化接处警的工作成效具有重要影响。目前有些地方的网格化接处警生搬硬套已有工作规范，缺乏机动灵活的弹性处警机制；有些地方无法有效协调相邻网格的警情处置与调配警力，在街面网格警力集结到达现场后产生“谁指挥”“干什么”的问题，造成处警冲突或责任推诿。

为有效提升街面指挥与执行水平，有必要建立网格处警弹性工作机制，在警情相对较少的区域设立“机动网格”，依据辖区实际情况灵活调配邻近网格的警力资源；同时按照“首接负责制”原则，明确由第一时间到达处警现场的民警承担现场指挥责任，做好警情前端处置。此外，还需明确各出警单元和出警人员的具体职责分工，合理统筹协调街面警力资源，避免发生意见冲突和责任推诿等现象。总之，应确立精细化管理的目标导向，科学整合网格警力资源，建立一体联动的协同处警模式。

四、结语

以习近平总书记提出的“坚持系统观念”为指引，以大数据技术为依托，网格化接处警在自流程化的基础上实现了快速、规范与高效的数字联动治理。网格化接处警不仅在街面动态管控和扁平化动态指挥调度方面实现了创新，同时也是对社区民警专职化、侦查破案专业化、社会治理多元化的探索。以网格化接处警数字联动治理为基础，未来110接处警改革必将不断提升人民群众的获得感、幸福感与安全感，推动平安中国建设再上新台阶。