论接诉即办背景下警民沟通机制优化

佟志伟

（北京警察学院，北京 102202）

“江山就是人民，人民就是江山，人心向背关系党的生死存亡。”[1]坚持以人民为中心的发展思想，主动适应人民群众对民主、法治、安全、生态等方面的新需求，要以扎实有效的工作不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。为此，从2019年1月1日开始，北京市对12345市民服务热线进行创造性改造，通过扩大业务范围、增加功能、改造流程和建立制度，形成了以接诉即办为牵引的超大城市治理新机制，也对公安机关警务工作提出新要求、新挑战和新机遇。随着民众权利意识的增强和互联网赋能效应的叠加，民众权利诉求不断增多已经成为公安工作面临的新常态。主动、全面、及时地了解与满足民众的多层次、多元化、动态性需求，实现公安机关的执法、管理和服务功能与民众需求及时精准有效地对接，将是新发展阶段公安机关职责使命的必然要求。对公安机关而言，进一步主动加强与民众的沟通，充分发挥警民沟通的积极效能，使民众的各类诉求得到及时倾听、及时吸纳、及时反馈，形成公安机关与民众间的全时空良性互动，做到民有所呼、政有所应，是新时代公安工作创新发展的时代课题。

一、接诉即办对警民沟通提出新要求

警民沟通是指公安机关与社会民众之间通过传递包括想法、情感、态度等信息，达到警民相互了解、相互支持、相互信任的结果、状态或过程。公安机关与社会民众之间的沟通属于政治沟通范畴，包括表达、倾听、反馈、再表达等环节。通过警民沟通使双方相互了解，有助于公安机关真切地了解民意、吸纳民意，进而有针对性地回应民众正当诉求，积极化解矛盾纠纷，及时解决棘手难题，不断提升民众的获得感、幸福感、安全感。接诉即办背景下警民沟通主要包括：其一，警民沟通的主体是公安机关与社会民众，这里的公安机关既可以指单位，也可以指在公安机关里有警务活动执行权的民警或者辅警，但警民沟通中公安机关、人民警察应起主导作用；警民沟通中的社会民众指与公安机关产生联系和影响的个人、群体和社会团体的总和，不仅包括警务活动执行过程中的相对当事人，还包括其他普通群众或相关利益群体等。其二，警民沟通是一个动态过程，包括信息、知识、感情等要素的表达、传递、倾听和反馈环节，它们构成了一个有机整体，每个环节都与警民沟通的效果息息相关。[2]

接诉即办是对政府回应的客观要求，是作为政府部门的公安机关对涉及公安机关及其职能范围内相关事务的民意诉求作出相应处置，并予以回复的行为。公安机关对民众诉求的回应是民众基于自身利益需求而借助特定平台向公安机关进行利益表达诉求后，公安机关及时加以收集并依法予以处置，并将处置结果及时予以反馈的过程。接诉即办对公安机关的回应提出了新的要求。接诉即办的“接”是倾听民意，重在沟通；“诉”是群众诉求，民意表达；“即”是回应性，是公安机关对待民众诉求的态度，要做到闻风而动、有求必应，第一时间派单、第一时间响应、第一时间处理；“办”是解决问题，办成事情。警务活动中引入接诉即办，对警民沟通机制提出了新挑战。

（一）接诉即办需践行以人民为中心的警务沟通理念

以人民为中心是党和国家治国理政的最重要经验，是人民性的生动体现。接诉即办改革是通过整合一根热线、搭建一个平台，来推动政府与民众之间的有效互动。警务活动中接诉即办以百姓诉求为出发点，以解决诉求为驱动，以人民满意为目标，实现了警务治理中的以人民为中心的警务沟通理念。接诉即办通过设置“满意率”等指标来考核，有利于警务治理目标的转变，实现以人民满意为警务治理的目标。同时，要从政治建警的角度提升警察队伍的执行力，确保接诉即办中以人民为中心理念的实现。接诉即办建立了全过程政府回应民众诉求的治理机制，从接单、派单到全程的解决、反馈、督办等一系列管理活动，提高警务工作的绩效，提升警察队伍的执行力。

（二）接诉即办要强化以问题为导向的警民沟通机制

基层社会治理是国家社会治理的最后一公里，为切实提升警务治理效果，补短板、堵漏洞、强弱项，警务沟通中必须坚持和完善各项制度，推进警务治理体系和治理能力现代化。接诉即办改革强化了警务沟通中的协同机制，通过落实各方责任，以精准派单、首接负责制等制度为抓手，实现一杆到底、形成闭环，探索建立协同治理机制，形成各司其职、整体联动的治理体系，充分调动各方主体的主动性，构建共建共治共享警务治理新格局。接诉即办工作要求深化警民沟通，建立集热线、网格、矛盾调节间的闭环流转机制，完善规范受理、即时转办、限时办理、双向核查、满意度测评等标准化制度流程体系，对建立问题导向的警民沟通机制提出了新的挑战。

（三）接诉即办需实现人民满意的警民沟通效果

优化警务治理、建设人民满意的服务型公安，是推进国家治理体系和治理能力现代化在警务治理工作中的重要体现。以北京市公安局接诉即办工作为例，聚焦响应率、解决率和满意率三个评价指标，通过建立考评机制促进“三率”实现持续提升。2021年响应率保持在100%，体现的是公安机关对民众诉求和治理问题的积极态度；解决率从53%提升至86%，反映了警务治理水平的持续提升，治理绩效逐步提高；满意率从65%提升到92%，彰显了治理方式，尤其是警方与民众互动、沟通的效果持续向好发展，赢得了人民群众的认可、理解与支持，展现了人民满意的警务沟通效果。

二、接诉即办机制下警民沟通功能的有效实现

公安机关接诉即办围绕“响应率”“解决率”“满意率”三项指标开展工作，聚焦促进警民沟通功能的实现，减少涉警舆情的发生。

（一）紧盯“响应率”，及时回应群众诉求

公安机关作为政府的重要职能部门，承担着维护社会治安秩序等基本职能，必须通过一系列行政行为维护国家安全和社会稳定，而公安机关及时回应民众诉求，维护民众合法权益是履行自身职能的体现，也是提升政府公信力的有效途径。

接诉即办是一种政府回应方式，要求公安机关对民众诉求做到及时有效的回应。在接诉即办工作中通过设定“响应率”指标，考察警务活动中对诉求的及时回应程度，促进警民沟通功能的有效实现。接诉即办要求公安机关在回应诉求上要做到以下两点：一方面，由于自身所承担职能的特殊性，要求公安机关必须以积极主动的姿态去回应个体表达的利益诉求，并且在条件不具备或难以立即落实时，做好沟通解释工作；另一方面，由于民众可以同时通过互联网表达诉求，其势必会释放压力倒逼公安机关予以及时回应和处置。

（二）聚焦“解决率”，提升即时处置工作质效

接诉即办机制下公安机关积极回应诉求的实质，是公安机关进行治理性回应。对于主责的可办事项，在规范上报、决策、指挥、处置与反馈流程的同时，尽可能早办、快办、办好。在提升处置流程便捷性、实效性与时效性的同时，注意在规定期限内实现对接诉即办事项处置流程、处置结果及工作轨迹的可追溯，既提高对相关工作考核与监督力度，又可以在民众不满意或持有异议时还原事实真相，分清是非曲直，厘清功过是非。

积极的治理性回应能够充分发挥公安机关治理的自主性能动性和价值取向性，有助于塑造公安机关以善治为目标的自身价值取向，强化公安机关的创造力和执行力，从而切实解决民众之所需。公安机关在接诉即办过程中充分发挥自主能动性，就是要在回应民众诉求的过程中发现工作的不足，捕捉和了解民众的意愿，根据民众的意愿予以改进，促使政策制定、工作改进更有针对性。因此，公安机关的积极有效回应有利于公安机关执法权威的提升、工作的改进、政策制定的科学性，三者能够形成良性的循环机制，将外在的民众诉求、民众压力切切实实主动转化为公安机关的内在动力，共同促进和谐警民关系的建立，提高公安机关的社会治理能力。

（三）提升“满意率”，促进和谐警民关系

政府回应是政治沟通的关键环节，信息准确是政府回应的前提基础。而警民沟通的实质是民众与政府部门之间的良性互动过程。也就是说，民众在报案、投诉、办事、咨询过程中，公安机关应避免出现找不到民警、无人接听电话、信息回复不及时等问题。双方沟通的过程，实质是民众与公安机关之间的互动过程。在互动过程中双方应当置于平等的地位，但公安机关和人民警察应主导互动过程，获取民众的信任，提升执法服务水平，让民众在求助时真真切切感受到温暖，提高民众对公安工作的满意度，以此为切入点调动民众的积极性。在互动过程中，双方相互尊重、相互理解、相互信任，并且形成稳固、真挚的警民关系，有利于畅通警民正向沟通，促进和谐警民关系的建立。

（四）发挥警民沟通功能，减少涉警舆情

当前网络空间很容易成为民众感性化、情绪化意见的表达场所，成为社会事件和社会情绪形成的场域。网络的匿名性、及时性使网络空间成为民众表达意见、诉求的出口，而网络规则意识的缺乏，导致民众意见表达的随意性，或不具有法律意义上的正当性。网民情绪化的表达很可能得到其他消息不对称的非理性网民的认同、共鸣、支持，从而导致更大范围的传播、关注，进而产生了社会关注度高的网络舆情，影响社会稳定。

接诉即办提供了网络空间以外的“点对点”的利益诉求和沟通平台。公安机关及时回应网络民意的意义重大，其直接的功能就是能够化解涉警舆情的发生。在一个个民意诉求还未转化为网络舆情之前，就予以精细化回应。在精细化回应中了解民众个体所需、所求、所急，通过互联网精细疏导民众情绪，化解民众不满，对民众正当利益诉求予以快速响应，对非理性需求予以合理引导。通过积极有效回应，避免民意转化为舆情，以此防范因不回应或回应不及时所导致的不满，有助于更好地预防群体性事件的发生。

三、接诉即办背景下警民沟通困境分析

接诉即办改革在城市治理实践中取得了显著成效，及时回应了人民群众急难愁盼问题，为公众参与社会治理和公共政策制定提供了有效途径。2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出：“推广‘街乡吹哨、部门报到、接诉即办’等基层管理机制经验，推动资源、管理和服务向街道社区下沉，加快建设现代社区。”接诉即办改革从地方经验上升为国家战略，成为提升城市治理水平的重要治理工具，也对警务治理提出更高要求。接诉即办通过搭建平台、出台制度、构建机制和融合数字治理技术，实现了警务问题的实时感知，形成了部门合作的系统整合沟通渠道，探索出一条简约、高效、人民满意的治理新路子，积累了丰富的治理经验，有效提升了警务治理能力，促进了警务沟通交流。目前，接诉即办尽管在促进警民沟通，提升警务效能上取得了一定成效，但诉求分类不够规范、沟通渠道不够畅通、技术应用挖掘不深等因素仍然成为制约警民沟通效能发挥的主要因素。

（一）警务类诉求分类不够规范，加大了警民沟通成本

接诉即办成为各类政府部门处理民众诉求的主要平台。由于公安机关是主要的执法部门，因此大量的执法类的诉求成为警民沟通的主要内容，造成“超负荷”的诉求回应压力。接诉即办警务类诉求种类繁多，涵盖了咨询、求助、投诉、举报、建议等，也相应建立了 110、119、120、122 等紧急服务热线处理的紧急事项转至相应专线的机制。目前，仍有两类诉求制约着警民沟通，需要明确解决途径。一类是已经依法进入诉讼、仲裁、纪检监察、行政复议、政府信息公开等法定途径，需要由相关受理部门按照法定的程序依法依规处置的。需要建立相应的分流机制对该类诉求有效回应。还有一类是通过接诉即办渠道重复反映的非理性诉求，这类诉求超出了接诉即办诉求解决的范畴，加大了回应过程中的沟通成本，影响了警务治理效能的实现，其中包括违反法律法规、违背公序良俗以及超出承办单位职责范围的诉求事项，还包括未真实反映诉求、恶意反复拨打或者无正当理由长时间占用热线及其网络平台资源等情况。

（二）亟需优化基于协同治理的跨部门沟通机制

接诉即办强调警务沟通中的及时性，需要建立一个职责清晰、反应迅速的组织体系与运行机制。随着接诉即办工作的深入开展，公安机关成立了由法制、督察、警务指挥、交通管理、刑侦、治安等职能部门构成的组织体系，按照相应的职责分工运行。接诉即办中的警民沟通需要跨部门的沟通协作机制的有力支撑。然而，目前接诉即办工作中政府部门间的协同治理仍需要加强。公安机关应进一步加强与政府接诉即办中心的沟通联络，明确公安机关在群众诉求承办中的主责与协助职权，协调政府接诉即办中心完善知识库建设，顺畅接派单工作中的组织环节，及时针对热点、敏感问题沟通情况，配合政府接诉即办中心做好前期答复，减少重复派单及无效派单比例，减轻警民沟通中的后端工作压力，进而提升整体工作效率。

（三）技术赋能警民沟通的潜力需要深入挖掘

数字技术的应用可以精准分析民众诉求，解决问题背后的问题。接诉即办充分应用数字技术，通过构建一个界面化平台，将社情民意汇聚，形成了海量的社情民意数据库。一方面，通过对数据信息的深度分析，能实现社情民意数据库向警情数据库的转化，改变警情收集的方式，提高警情收集的效率，构建基于数字技术和接诉即办改革的警情收集机制，实现警情的实时感知和预测。另一方面，在警情实时感知和预测的基础上，通过对数据信息的结构化、类型化、区域性等维度的分析，能够实现警务的精准治理，提高警务治理的绩效，实现警务治理高质量发展。然而，目前数字技术在对民众诉求的分析研判，提高精准回应的应用方面与数字技术的发展仍存在差距。需要通过数字治理技术对警务类诉求的总量、空间、动态演化等进行描述，对警务工作中的一般性问题进行分析和研判，解决同类问题，从而为主动治理提供可能性。[3]

四、接诉即办背景下警民沟通机制建设重点

（一）构建从“零散型”到“系统化”的民意倾听机制

倾听是表达的对位概念，民意倾听自上世纪末由人际传播研究领域进入政治公共领域成为政治学、政治传播学的新兴研究领域。政治倾听是一种积极寻求信息交流与分享的活动，是凭借协商渠道传递、吸收信息、思想、观点、建议的过程。[4]公安机关倾听指的是作为政府部门的公安机关在警民沟通的过程中主动地听取、吸纳民众诉求表达并予以回应的活动过程。公安机关对民众表达的有效倾听，是实现警民有效沟通的必然要求。

接诉即办是民意诉求的平台，也为公安机关倾听民意提供了有效途径。接诉即办工作中倾听机制建设重点是对民意诉求的有效汇集和准确反馈。接诉即办下公安机关倾听民意不再是零散单一的倾听，而是将倾听工作汇集到接诉即办平台，形成系统化、集成化的诉求倾听。以往在警民沟通中的单向的表达，势必造成忽视甚至阻碍倾听有效作用的发挥，进而损害民众参与，影响警民信任，使警民关系陷入乏于倾听、穷于表达境地。接诉即办通过设定“响应率”指标，激发警民沟通中的倾听意识，弥补了单向沟通的薄弱点，实现双向平等沟通。

在接诉即办工作中公安机关要增强主动倾听意识，在提高倾听能力的基础上进一步完善倾听机制建设。一方面，以接诉即办平台为中心，加强主动倾听机制建设，形成接诉即办诉求汇集体系。目前，公安机关依托接诉即办机制建立了涵盖政府、公安机关、基层公安部门的三级警务诉求汇集体系，形成了分工明确，重点突出的运转机制。政府接诉即办中心将重点放在对涉警务类诉求的准确分类和精准反馈上。公安机关分中心和基层公安部门倾听重点是加强民众诉求的沟通与协调，并将已经纳入法律程序办理的诉求剥离出来，转入执法办案考评系统进行跟踪考核；另一方面，除了接诉即办三级警务诉求汇集体系外，公安机关应不断完善其它倾听渠道建设，形成警情、社情、民意平台间的运转衔接，建立科学合理的民意倾听机制，特别是不能弱化传统的线下倾听渠道建设。面对面的倾听渠道具有不受字数和网络限制，能够拉近警民真实距离的优势，切实做到民呼我应、民盼我为，把群众工作做得更有温度。

（二）完善从“超负荷”到“秩序化”的常态化警民交流机制

交流是倾听环节的延伸，强调警民双向沟通，关注互动交流中解决实际问题。常态化的警民交流机制有助于“健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”。[5]开展接诉即办工作初期，群众诉求量大，回应时效要求高给基层警民沟通工作带来了较大压力。未经分流的民众诉求使得公安机关时常面临超负荷运转，倒逼公安机关尤其是公安基层科所队更加重视常态化的沟通交流机制建设，将警民沟通机制作为一项基础性、长远性和战略性工程向纵深推进，以更高标准、更高质量实现将诉求聚集、再分流，从而形成秩序化警民交流机制。

接诉即办工作中设定的“解决率”指标，是考核警务诉求解决实效的重要依据，也是衡量警务沟通成效的关键要素。基层公安机关在接诉即办工作中，不仅要重视“接诉即办”诉求的解决反馈，更要通过扎实的基层基础工作减少“潜在”警务诉求的产生。为此，基层公安机关应重视常态化的警民交流机制建设。一方面，在日常工作中通过认真分析各类诉求的特点、群众不满意的原因与诉求处置做法，从根源上有效破解民众“急难愁盼”问题，减轻“超负荷”的警民沟通压力。近年来，基层公安机关结合枫桥式派出所创建活动，不断完善警民恳谈会、民调进所、网络警务室等警民沟通机制，创新群众工作方法，切实做到矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位的主动治理，实现了从接诉即办向未诉先办的转变。另一方面，公安机关通过常态化的沟通交流机制，密切了警民关系，赢得了民众对公安工作的理解和支持，成为社区社情动态的“知情人”、社区民众的“贴心人”、帮教对象的“引路人”。以2021年北京市接诉即办数据为例，出现了满意率高于解决率的情况，这充分说明常态化的沟通交流机制有助于增强警民信任，有助于促进民众对警务工作的理解和支持，形成警民合作的新格局。

（三）强化从“单向度”到“网络化”的焦点事件回应机制

焦点事件回应机制主要是指接诉即办工作中发挥技术赋能的优势，深入挖掘接诉即办平台的海量数据，敏锐地把握焦点诉求事件，聚焦解决数据背后的问题，并将接诉即办平台作为高等级情报会商的依据，推动情指勤舆一体化的实现。

一方面，以往面对焦点事件回应时，公安机关主要依赖对舆情信息进行监测、预警等，是单向度。接诉即办工作开展以来，利用大数据对海量的民众诉求信息进行深入分析研判，形成了多向度、网络化舆情信息，为焦点事件的监测、分析、预警、回应等提供了更加准确的依据。日常，接诉即办平台可以第一时间抓取警务管理、民众诉求等各类信息资源，提前预测预警研判警务管理工作中的各类风险点，做到问题早发现、早处理。战时，接诉即办平台搭建起多渠道信息实时共享，助力警方以民意诉求数据为支撑，依托警务信息资源，实现警务工作中诉求热点、难点问题的有效解决。接诉即办实践工作中，公安机关已经通过大数据技术对民众反映的突出问题进行研究，做到了对共性问题进行会商。例如，通过推出“每月一题”的形式推动警务治理中群众反应强烈的焦点、共性问题的解决，不断提升群众对公安工作的满意度。另一方面，应发挥技术赋能的优势，推动信息技术在焦点事件回应中的应用。例如，在疫情防控期间，通过手机小程序及时感知、捕捉警务工作中的焦点问题，依托网格议事会“网格提事、居民议事、联动办事、群众评事”的参与式社会治理模式，对民众焦点诉求做到早回应、早解决，发挥了技术赋能在焦点事件回应中优势，体现了基层公安机关群众工作能力与水平的提升。