中国与东南亚国家防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作路径构建

陆 雪，孙梓翔

（上海公安学院，上海 200137）

诈骗是一种传统的侵财型犯罪。伴随着社会经济的进步，依托电信技术和网络科技产生和发展的电信网络诈骗犯罪凭借其低成本高获利性、非接触性及犯罪分子的跨境性造成的取证难、追赃难、抓捕难等一系列防控难题，导致该类犯罪迅猛蔓延。

作为我国的友好邻邦—东南亚国家由于具有地理位置临近、人口输入管控薄弱和刑事惩罚力度不足等原因，成为电信网络诈骗犯罪实施者的隐匿地，使得该类犯罪行为日趋复杂，并成为影响中国与东南亚各国友好发展的严重隐患。如何防控此类犯罪不仅考验中国和东南亚各国的外交智慧，也是对各国警务执法能力的考验。因此，以中国和东南亚国家开展警务合作为视角，探讨防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作路径构建，具有强烈的现实意义和深远的历史意义。

一、中国与东南亚国家防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的双重根基

迅猛蔓延于中国与东南亚国家之间的跨境电信网络诈骗犯罪是内生犯罪治理隐患与外部警务合作缺失共同作用的结果，加强中国与东南亚国家的防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作已然成为现实需求和普遍共识。一方面，跨境电信网络诈骗犯罪猖獗，各方要求开展国际警务执法合作，提供了合作的现实基础；另一方面，国际公约、双边、多边合作协议及国内法律规定等构建警务合作适法根基，提供了合作的法律基础。

（一）现实根基：跨境电信网络诈骗犯罪猖獗，要求开展国际警务执法合作

电信网络诈骗犯罪犹如一颗毒瘤，已然成为一大国际公害，其发展势头之迅猛、危害之深重和影响之恶劣，引发了国际社会的广泛关注，尤其我国深受其害。根据公安部2016年7月的官方统计，诈骗人员在全球29个国家和地区合计312个诈骗窝点对大陆实施诈骗，其通常聚居于东南亚、非洲等国家和地区。[1]依托中国裁判文书网整理的自2017年至2020年的电信网络诈骗案件的统计数字表明，跨境电信网络诈骗的发案率呈逐年递增的趋势，而东南亚国家占据了跨国电信网络诈骗犯罪作案地的绝大部分。其中，印度尼西亚为高发国家，柬埔寨、缅甸位列其后。随着中国与东南亚跨境电信网络诈骗犯罪的高发，国家间相继开展了系列的合作。如2016年3月25日，中国和马来西亚警方联手成功捣毁了马来西亚的5个电信网络诈骗犯罪窝点，抓获117名犯罪嫌疑人，涉案数量达百起，涉案金额巨大；[2]2019年11月5日，中国和菲律宾警方联手成功捣毁了设在菲律宾巴拉望省公主港市的8个电信网络诈骗犯罪的窝点，抓获301名电信网络诈骗犯罪嫌疑人，涉案数量高达千起，涉案金额巨大。[3]2022年2月2日中国和缅甸警方联手摧毁了一个长期盘踞在缅甸的特大跨境电信网络诈骗团伙，抓获90名犯罪嫌疑人，涉案数量高达1500余起，涉案金额高达3575万元。[4]这些跨国合作一方面有力地遏制了诈骗人员猖獗的气势，另一方面也说明中国与东南亚国家对此类犯罪防控的重视以及对国际警务执法合作的渴求。

（二）法律根基：相应法规构建警务合作适法根基，加强防控合作已成共识

1.国际公约规定

联合国作为一个由主权国家组成的政府间国际组织，自成立之日起就旨在维护国际和平与安全。为了贯彻成立的初衷，其在应对跨境性犯罪的治理中出台了一系列的国际公约，为加强全球性犯罪的打击提供了有力的法律支撑。在众多的全球性公约中，2000年通过的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（以下简称《打击跨国犯罪公约》）第18条、19条、20条、21条、26条、27条分别从国际司法协助、联合侦查、特殊侦查手段、刑事诉讼的移交、加强与执法当局合作的措施及执法合作等方面进行了规定，为中国与东南亚国家联合打击跨境电信网络诈骗犯罪和开展警务合作提供了国际法依据。

2.双边、多边合作协议规定

截至2021年11月11日，中国已经与81个国家缔结引渡条约、司法协助条约等共计169项，[5]其中中国与东南亚各国缔结引渡条约、司法协助条约等共计约19项。这些法律文件为双方开展警务合作提供了实务性、可操作性的法律依据。一方面，中国政府与东南亚国家签订的双边条约为打击此类犯罪提供了法律支撑。如，《中华人民共和国和老挝人民民主共和国关于民事和刑事司法协助的条约》（1999年）第四章规定了刑事司法协助的范围、送达文书和调查取证及赃款赃物的移交等；《中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府关于打击跨国犯罪的合作谅解备忘录》（2001年）规定了合作范围、合作程序与合作费用等；《中越两国公安部合作打击犯罪会议纪要》（2012年）《中越两国公安部关于开展联合追逃行动的谅解备忘录》（2014年）《关于加强合作打击电信诈骗犯罪谅解备忘录》（2016年）《关于开展2017联合追逃行动的谅解备忘录》（2016年）等为两国开展打击电信网络诈骗犯罪提供了法律基础；[6]《中华人民共和国政府和马来西亚政府关于刑事司法协助的条约》（2015年）对刑事司法协助请求的形式和内容、请求的执行、调查取证等作出详尽的规定。[7]另一方面，中国政府与东南亚国家签订了多边条约及文件为双方开展警务合作提供了框架性的指导。如，《中华人民共和国政府和东南亚国家联盟成员国政府非传统安全领域合作谅解备忘录》（2004年）《中华人民共和国、老挝人民民主共和国、缅甸联邦共和国、泰王国关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》（2011年）及《中国与东盟关于非传统安全问题领域合作联合宣言》（2016年）等。

3.国内法律规定

除了国际公约和双边、多边协议外，我国国内法律法规亦为中国与东南亚国家开展跨境电信网络诈骗犯罪警务合作筑牢了适法根基。《中华人民共和国刑事诉讼法》 第18条规定了刑事司法互助原则，即依据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助；《中华人民共和国引渡法》第三章规定了向外国请求的程序；《公安机关办理刑事案件程序规定》第十三章对刑事司法协助和警务合作作出了专章规定。这些法律法规不仅有助于刑事司法协助的进行，更为我国与东南亚国家开展跨境警务合作提供了有力的国内法保障。

二、中国与东南亚国家防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的主要困境

电信网络诈骗犯罪作为新型涉网涉众型犯罪，具有犯罪方式非接触性、犯罪分子跨境性、犯罪组织专业性、犯罪手段高科技性等显著特征。因而，面对这类犯罪，中国和东南亚国家更需要加强国际警务合作。目前，随着跨境犯罪案件数量的增多，我国公安机关在开展国际警务工作方面的实战经验日益丰富，但仍面临政治体制的差异导致情报共享不畅、法律制度的差异造成引渡互助分歧和执法能力的差异影响警务协作开展等多重现实困境。

（一）政治体制的差异导致情报共享不畅

虽然中国与东南亚国家在地理位置上具有相近性，但各国之间政治体制差异较大并导致政治互信度不够，体现在国际警务合作上就是对犯罪信息情报共享平台机制的认识分歧。如前所述，电信网络诈骗犯罪具有非接触性和隐秘性的显著特征，在打击此类犯罪中，情报最为关键。但是，许多东南亚国家出于国家主权保护意识，认为犯罪信息情报平台的共享机制会侵犯一国的主权，而忽视了该平台在预防和打击跨境电信网络诈骗犯罪中的重要作用，拒绝建立有效的情报信息共享平台或不按照签订的条约如约开展合作，导致警务合作不畅。如在中国和缅甸联合打击跨境电信网络诈骗犯罪的警务合作中，两国政治互信度较低，削弱了建立情报信息共享机制的意愿，制约了两国信息共享合作的实现。鉴于电信网络诈骗案件的侦破对情报信息的高度依赖性，此方面合作的缺失，必然会直接影响到警务合作的进一步提升与发展。

（二）法律制度的差异造成引渡互助分歧

跨境电信网络诈骗犯罪属于“两头”在外的非接触型犯罪，在犯罪分子实施犯罪行为和犯罪结果发生后，如何及时地追究身处境外的犯罪嫌疑人的法律责任成为我国公安机关的首要考虑。根据国际条约与规定，对于身处境外的犯罪嫌疑人，我国往往采取的是刑事司法协助中的引渡方式。中国与东南亚国家归属不同的法律体系，所奉行和遵守的法律渊源及法律制度存在差异。跨境电信网络诈骗犯罪分子往往将犯罪窝点设在不同国家，利用司法制度差异规避法律制裁。从现实的案例来看，不同国家会根据自己国家的法律制度行使权力，导致各国在办理跨境电信网络诈骗案件时产生了引渡分歧等司法问题，而跨境电信网络诈骗犯罪涉及的犯罪窝点众多，使得引渡问题更加复杂。我国于2000年通过了《中华人民共和国引渡法》，但截至目前，我国仅与泰国、老挝、柬埔寨、菲律宾等国缔结了引渡条约，而与其他东南亚国家尚未签订引渡条约，依然存在司法规定的真空地带。此外，我国与泰国、老挝、柬埔寨、菲律宾等国虽已签订了引渡条约，但由于引渡请求的提出、审查和执行等程序较为繁杂，且受到“条约前置主义”的限制和“本国国民不引渡”原则的约束，严重地影响了双方的跨境执法协作开展。

（三）执法能力的差异影响警务协作开展

各国警察的执法能力建设主要受到硬件水平和教育培训水平两种因素的影响。在硬件水平方面，2020年东南亚11国的人均GDP大概为4494美元，其中新加坡人均GDP为5.98万美元。[8]根据2019年世界经济论坛对全球140个国家基础设施发展水平的排名，东南亚国家的排名并不乐观，其中文莱排名62、越南排名77、柬埔寨排名110、老挝排名112。[9]由此可见，东南亚各国的经济发展水平不一、综合实力存在显著差距，各国能够为防控电信网络诈骗犯罪投入的人力、物力和财力程度存在较大差异，部分国家用于警察执法能力建设的投入不足，造成警察执法硬件建设水平滞后。[10]在教育培训水平方面，中国与东南亚各国就防控跨境电信网络诈骗犯罪工作进行的培训和交流局限于学术联谊、专题研讨会等形式，缺乏制度化的定期交流机制或者业务培训机制，整体上呈现以短期互访为主，持久深入了解为辅的窘迫局面。因此，我国政府在积极加强与东南亚国家开展警务合作的同时，应当看到由于各国警方在执法硬件建设方面和教育培训水平方面的差异导致警察执法水平差异，同时也是阻碍各国进行国际警务合作的重要因素，从而采取相应措施以提高合作效能。

三、中国与东南亚国家防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作路径构建

当前，中国正处社会转型和变革的关键时期，国际警务合作面临的挑战日趋复杂，遇到的新问题和新要求也日渐多样，仅凭一国之力难以实现有效应对。基于上述中国与东南亚国家在防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作中存在的多重困境，构建警务合作路径显得极为必要。立足防控跨境电信网络诈骗犯罪的现实需求，可从增强政治互信，搭建犯罪情报共享平台；扩展合作主体，破除协助法律原则限制；强化教育培训，建立制度化交流新途径等方面积极探索防控该类犯罪警务合作的有效路径。

（一）增强政治互信，搭建犯罪情报共享平台

中国和东南亚国家应当认识并尊重双方的政治体制的差异，通过深化双方战略伙伴关系、加强政治对话与磋商机制建设、合理把握友好合作政治大局，从而进一步增强政治互信，打破意识形态壁垒，为搭建国际犯罪情报信息共享平台提供基础。近年来，中老缅泰在湄公河流域开展联合巡逻执法过程中，依靠犯罪信息情报交流建立了情报工作联络渠道，为侦破“10.5湄公河惨案”和开展“平安航道”联合扫毒行动提供了助力，提高了打击跨境毒品犯罪的警务合作效果。

以此为鉴，中国与东南亚国家应当在保证各方国家主权不受侵犯的基础上，加强在打击跨境电信网络诈骗犯罪方面的犯罪情报信息共享平台建设。具体实施上，可以从构建统一的电信网络诈骗犯罪分子的数据信息共享库和建立常设性警务合作机构两个方面开展。一方面，构建统一的电信网络诈骗犯罪人员数据信息共享库。此数据库应当包括前科犯罪人员的基本信息以及案情的基本信息等，各国警察机关对于该类信息进行深度的分析研判后，上传至犯罪情报信息共享平台，以供各国办案人员使用。与此同时，出于数据信息共享库保密性的现实需要，可由专业人员对该数据共享库进行基础访问权限和专案访问权限的相应设置。另一方面，建立常设性警务合作机构。各国警务情报信息沟通渠道的缺乏已成为影响跨境电信网络诈骗犯罪打击成果的重要阻碍。作为打击跨境毒品犯罪的常设性警务合作机构－北欧警察与海关合作组织（PCN）于1984年成立，为北欧五国开展犯罪情报交流合作提供了重要的支撑作用。因而，中国与东南亚国家可以借鉴北欧五国的成功经验，建立常设性警务合作机构。此类警务合作机构可从小范围着手，如依托目前的湄公河流域联合巡逻执法机制，建立由湄公河流域国家的警察部门负责人组成的，具有常设性质的湄公河流域警务合作秘书处，针对跨境电信网络诈骗犯罪举行定期式和专项式的警务合作会议。该秘书处的主要职能为统一合作国家开展防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的共识、制定长期的警务合作计划、构建和完善跨境电信网络诈骗犯罪情报信息共享平台等。[11]

（二）扩展合作主体，破除协助法律原则限制

根据犯罪学家边沁的“幸福计算理论”，犯罪分子实施犯罪是经过犯罪成本支出与收入利益衡量的结果，其中的犯罪成本包括刑罚的惩罚成本。引渡作为国际刑事司法互助的重要形式之一，是打击跨境电信网络诈骗犯罪的有力举措。各国签订的引渡条约作为打击电信网络诈骗犯罪的重要法律基础，为加强对电信网络诈骗犯罪分子的刑事惩罚提供了适法根基。因此，在尊重双方国家主权和不损害双方国家利益的基础上，我国应当积极推动与更多国家进行协商谈判，缔结引渡条约，扩展跨境警务合作的主体，为推动国际警务执法合作，提高打击跨境电信网络诈骗犯罪的实效提供助力。

我国与东南亚国家签订的引渡类条约或者刑事司法合作类条约是开展打击跨境犯罪的重要合作基础，但是随着犯罪形势的变化，需要适应时代发展和犯罪规律，对条约或协议的内容进行及时地完善和更新。引渡中的“条约前置主义”指请求国要求与被请求国进行引渡合作，要以双方存在引渡条约为前提。顾名思义，若双方没有引渡条约，则不能开展引渡。纵观国际合作历史，尚未存在一个国家和所有国家签订引渡合约的先例，因而坚持这一原则将阻碍引渡的开展。为了打击跨国犯罪，印度等国已允许在无引渡条约的情况下开展合作，澳大利亚等国则将多边合作条约纳入引渡合作的依据范围。我国和东南亚国家进行跨境电信网络诈骗犯罪分子引渡合作时，可以借鉴印度和澳大利亚等国家的有益经验，适当变通引渡条约有关规定，破除“条约前置主义”的限制，积极开展引渡合作，提升打击效果。此外，面对引渡中的“本国国民不引渡”原则束缚，可从依托相关协议开展本国追诉和依托个案协商机制进行突破。首先，依托相关协议，利用所在国对本国嫌疑人追诉的方式予以突破。该方式一方面可充分尊重对方国家的司法主权，达到良好的社会治理效果，另一方面可缓解此原则束缚所带来的惩治滞后性，提高惩治犯罪的实效性。其次，依托个案协商机制，由各国外交部门进行协商，提高引渡的适用灵活性。需要注意的是在个案协商前，除了要事先准备好引渡相关文件及证据材料之外，还要在引渡过程中坚持尊重国家主权原则并根据实际情况适时作出相应的变通及承诺。

（三）强化教育培训，建立制度化交流新途径

结合防控跨境电信网络诈骗犯罪的实际情况和面临的严峻挑战，我国公安机关应该在夯实自身业务水平和提高警务技能的基础上，注重加强同东南亚国家的交流与联系。[12]这既是应对全球化网络时代极速发展的必要之举，也是回应电信网络诈骗犯罪跨境化进程加快挑战的必备之策。回溯过往，那种“闭门造车式”和“独立作战式”的防控跨境电信网络诈骗犯罪的技战法已经远远滞后于跨境犯罪治理的发展趋势与潮流，强化各国的警务合作，不断丰富交流培训的形式与内容才是今后跨境电信网络诈骗犯罪治理的前进方向。

为了缩短中国与东南亚国家开展防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的磨合期，形成互相尊重、互相理解、互相信任、互相帮助的友好局面，加速达成警务合作的具体事宜的共识，促使警务合作更加顺利地开展，各国应当从以周为周期，建立常规性的培训交流；以案为主题，开展专题培训交流；以提高防控能力为目的，进行技术交流与合作三个方面入手，强化双方的教育培训，建立制度化交流新途径。首先，以周为周期，建立常规性的培训交流。中国和东南亚各国可以依托友好协商的方式，确定各方的培训机构，围绕电信网络诈骗犯罪的防控工作建立专业培训基地，对双方的反电诈工作人员进行定期的专业化业务培训。培训的内容应当包括电信网络诈骗犯罪的常见犯罪形式、侦查工作要点、警务合作内容和协作办案程序等。其次，以案为主题，开展专题培训交流。电信网络诈骗犯罪作为涉网涉众的新型犯罪，犯罪手段多样，犯罪形式变化较快，面对新出现的诈骗手段与形式，中国应当提议双方开展专案警务合作研讨会，就该案中的犯罪特点、侦破难点、协作情况等进行归纳，总结跨境协作的成功经验，为今后开展跨境警务合作提供借鉴。最后，以提高防控能力为目的，进行技术交流与合作。电信网络诈骗依托网络技术而肆意发展，公安机关在办理此类案件时，需要运用各种网络通信技术对获取的电子证据进行收集、审查与运用。因而，各国应当就电信网络诈骗案件的侦查技术方法和电子证据审查与应用方面开展深入合作与交流，提高防控能力。[13]

四、结语

随着大数据、人工智能等网络技术的进步与发展，人类社会即将或正迎来第四次工业革命。一方面，网络技术为人类带来生活与工作的便利；另一方面，网络的“双刃剑”作用也愈将凸显。如上所述，我国与东南亚国家具有在开展防控跨境电信网络诈骗犯罪警务合作的现实根基和法律根基，但在警务合作中面临着政治体制、法律制度和执法能力的差异导致的情报信息共享不畅、引渡协作阻碍重重、执法能力建设不足等多重困境，防控此类犯罪已成为各国必须面对的重要挑战和肩负的共同使命。鉴于此，开展警务合作是应对跨境电信网络诈骗犯罪的必由之路。中国与东南亚各国要进一步构建犯罪情报共享平台、逐步破除协助法律原则限制和加强建立交流新途径，着力解决各国警务合作的难题，探索警务合作的新路径，提升预防和打击跨境电信网络诈骗犯罪的协同行动能力，不断提高警务合作水平，为各国的社会秩序稳定和经济发展提供安全保障。[14]