元代地方官廨的营修活动探析

胡 双,屈文军

(暨南大学 中国文化史籍研究所, 广州 510632)

官廨又被称为官署、公宇、公署等,是官员办公场所和附属建筑,包括公厅、后堂、仪门、官舍等。有关元代地方官廨的研究主要有以下成果:一是李治安《元代县官研究》,该文认为县衙公廨是以前厅后堂为主体、辅以典史舍与两庑吏舍的官衙结构,并且达鲁花赤、县尹以下正官(县尉除外)共用厅堂的官衙结构,很大程度上是由蒙元群官圆议连署通行制度所决定的。[1]二是苏力著《元代地方精英与基层社会——以江南地区为中心》,其中有小部分内容提及由于元代地方政府财政弱化,地方官廨的修建需要民间力量大力支持的史实。[2]35-37三是高星《元代衙署建筑形制研究》,该文以现存的元代霍州与绛州衙署大堂为例,对元代衙署建筑的平面格局、构造方式等建筑形制进行了分析。[3]鉴于目前学界对元代地方修建衙署方面论述较为简略,本文拟对元代地方路、府、州、县公廨修建事务进行考察,了解元代地方官对修建衙署有何态度,修建衙署活动有何特点,资金从何而来等相关问题,以期加深对元代地方治理的认识。

1 元代地方营修官廨政策

有关元代兴修地方官廨的政策见于《元典章》《通制条格》收录的几则公文中。《元典章》有一则未明时间(当在世祖初期)的公文《随处廨宇》,主要记载了路、府、州、县的廨宇规制,其中“已有廨宇,不须起盖。有损坏处,计料修补”[4]1996之语,展现出元廷对地方官廨修建的态度。上层严禁地方不必要的官廨营建,要求尽量延用前代之制,只在必要时修补即可。对于必要的官廨修造,至元五年(1268)公文《修造馆驿廨宇》如此记载:

至元五年八月,中书右三部:呈奉中书省劄付:“为随路支破官钱议到事理内一款:修造馆驿廨宇。”本部参详:今后若有须合修补添造,计料备细合该相应实直价钱,保结申奉到合干上司许支明文,然后支遣。若有紧急须合动支不过五两,就便支遣,随时申覆。[4]1997

这一规定主要针对北方地区(原金朝统治地区),征服南宋后同样适用。由此可知,元代地方“若有须合修补添造”官廨,首先要计算所需,向上司申报待核准后才能支遣动用官钱;只有“紧急须合动支不过五两(中统钞)”的微小规模修建才可就便动用公款,但仍需“随时申覆”。

蒙古灭宋过程中,整体对江南地区破坏较小,官廨各物多有保留。不过,时间久远,地方官廨难免失修。至元二十三年(1286)公文《修理系官房舍》记载:

至元二十三年七月,行御史台:

据浙西道按察司申:“照得本道所辖八路,系官房舍甚多,皆是亡宋官员廨宇及断没逃避房屋。皈附经今一十余年,随路官司不曾修葺,即目多有崩摧去处。若不修理,久而倒塌,损坏官物。除已移牒各路,将应管系官房舍倒塌去处,从实计料,就便申覆合干上司照详外,备司切详,不惟浙西一道,其江南州郡亦系以体,合无遍行合属,计料修理,似为不致日久损坏官物。”宪台除外,仰照验施行[4]1999。

行御史台下发公文要求江南各地修理毁坏系官房舍,但仍强调按照至元五年修造官廨的有关规定即需要“从实计料,就便申覆合干上司”,待上司核实批准后方可进行。二十八年(1291)元朝出台有关全国造作的规定,其中地方营造申请制度,程序繁琐,耗时长,不过“若役人数少,不动官钱,听差近民随即修理”[5]。有这一权宜变通规定,在实际运作中,官员营造官廨,就容易转变为地方性行为。大德七年(1303)公文《体察公廨》载:

大德七年十二月二十一日,行台准行御史台咨:

来咨:“监察御史呈:‘切见各路州县亡宋公廨年深,虽有损坏,不行申准上司,公然勾集人户,敷派盖造,一切费用皆取于民。百姓无可伸冤,廉访司略不体察,严加察治。乞赐遍行禁止,诚为便益。’得此。本台看详:今后各处廨舍年深损坏,依例修理,非奉上司明文,无得似前科取于民,创行添盖起造。拟合禁治,令监察御史、廉访司常加体察。”准此。照得各处修理公廨,已有定例,擅取于民,合行究问。咨请照验施行。[4]2002

由此可见,元代南方很多地方官在兴修官廨时并未按照规定申报上司,而是自行征发民众,在地方上造成了负面影响。为此大德七年公文中再次重申修造官廨规定,并且令监察御史、廉访司用心纠察。之后皇庆元年(1312)《住罢造作》[4]2004及延祐元年(1314)《住罢不急工役》[4]2004两则公文都强调各地兴作造成了财力、民力浪费,要求住罢不急工役,其中包括各地公廨的修建。在此政策下,各地修造官廨当会更加收敛谨慎。

从以上公文大体可以看出朝廷对地方修建官廨的政策变化。忽必烈即位后,着手进行各方面制度建设,逐渐恢复汉地原来的统治秩序。在地方官廨修建方面,世祖总的原则是尽量利用亡金旧物,但之前四五十年的兵火毁坏,各地官廨残破不堪,势必会进行必要的大、小规模的维修和重建。或许是因为所费过多,至元五年元廷规定各地修建馆驿廨宇要先向上司申请、提交资金预算,经核准后方可“支遣”官钱进行。灭南宋后,江南地区原南宋官廨多有保留,但年久失修,元廷于至元二十三年下发公文督促地方按照申请—核准制度修造官廨。不过在实际修造中,南方官员往往不按规定行事,他们擅发民役,对民间骚扰过重,元廷因此于大德七年规定监察御史、廉访司对这种现象用心体察。之后仁宗年间则发布住罢不急工役的政策,以节省官力和民力。

2 元代地方营修官廨资金来源

元代地方官修造官廨除了要按照申报—核准制度办事,还要解决经费来源问题。李治安指出:“元朝在路府州县财赋支用权限方面,沿用了与赵宋王朝类似的政策,一直对路府州县经费支出和公帑钱谷出纳等进行严格的管制。通常,路府州县官署日常办公经费,数额固定,多来自本地赋税中的一小部分留成,造成地方日常办公经费严重不足。”[6]所以元代地方官修建官廨时可以支用的官方财政经费极少甚少,故需要他们另外多方筹划。一般说来,官廨修建的经费主要来自以下三个途径:公帑、官吏捐俸、地方精英与民众资助。

首先是取之于公帑。元代地方官府可支用的赋税留成本来就少,除去日常办公所需,能被用来修建官廨的羡财数量极少,甚至没有。如兰溪州知州欲修州治,“视公岁无羡财,出己资僦工购木,以成初志”[7]。故元代地方官员打算修造官廨时,往往“始撙浮费”[8]以节省出一些经费。有意思的是,某些地方官府可以从官方高利贷中获得盈余用来修筑官廨,有时只依靠这种盈余即可完成修建。松江府修谯楼时“盍各捐俸金,与本府子本营运之赢,以亟成之”[9]。黄溍《婺州路重建府治记》记载,婺州路重建府治,“凡役费,为交钞为万五千缗,一出于规运子钱,而公私不与焉”[10]293-294。新蔡县“且发所规之钱为倡”[11]。除此之外,地方官府还可以售卖一些官方种植获取小部分资金,如昌平县新修官廨时,“又取物产杂植之隶官者,售于民而利其直”[12]。另外,元代有些地方官员还可以将公家出租房屋所得租金用来维修官廨。元代官房除了官员办公用房及仓库外,还有一批房屋。这些房屋,一些用作现任官员的住房,一些由官府出租。元廷规定“外据仓库廨宇等房屋,如遇损坏去处,估计合用工物,申覆合干上司体覆完备,于赁房钱内就用修补”[4]1998。地方官使用租金营修官廨同样需要严格地向上司申报,待核准后才能使用。总而言之,元代地方官府因可支配财政捉襟见肘,在利用公帑修建官廨上不得不煞费苦心地开源节流。

其次是官吏捐俸。修建官廨时能够利用的公帑非常有限,元代地方官府圆议商定营造后,倡导官员往往都会带领僚属捐俸己资。史料中有大量所谓地方官吏积极响应踊跃捐俸的记载,不过因为他们本身的俸禄和报酬普遍较低,按常理推知,除了少数官员心甘情愿或出于表现姿态外,多数人的捐献恐缘于被逼、勉强或碍于情面。若营建小规模行政设施,比如单独修造公厅、后堂等,官吏捐俸有时能够应对,就无需另行发动地方力量。延祐年间,顺德路总管倡修总管府忠勤堂时,“一切所费皆取足于各官俸金,力役于公,使丝毫无犯于民”[13]。不过,在多数官廨营造活动中,官吏捐俸仅起着一种倡导作用,还需要有别的资金来源。需要注意的是,官吏捐俸途径中,掏腰包的还包括隶属行政单位的官吏,路、府、州级官府皆可发动下属官府的官吏出钱出力。大德八年(1304)霍州官员集体谋划创建公宇后,“是故俾所隶三邑分集其事:正堂五楹,灵石治之;挟堂为舍,各三楹,赵城治之;霍邑治其两庑,旧各十楹,今辍其五,俟其稔岁议之”[14]。灵石、赵城与霍邑为霍州属下三县。路、府及有属县州皆可发动下官资助修建官署,分担部分压力。作为行政单位最低级的县级官府,不仅要负责自家公署的修建,还可能时不时地要接受上司的压力转移。

最后是地方精英与民众资助。大规模重修地方官廨时,往往要依靠当地精英和民众的力量。有关地方精英的概念界定,学者苏力认为,“他们生活在地方社会中,拥有政治、经济、文化等方面的资源优势并借此取得地方的领导身份与权威地位;他们能够利用这些优势资源,发挥自身的巨大影响力来作用于地方社会,对地方社会的运行和发展产生客观、积极的影响。相对于普通地方民众而言,他们就是地方社会中的精英。”[2]19在元代地方公廨记文中,地方精英涉及的对象较多,有邑士、巨姓、富室、耆老等,甚至文中并没有对一些人的身份进行界定,但能够得到地方官员的召见,并且能够出资相助,想必不是地方上的平凡之辈。

元代地方官员营修官廨时,除了与同寅商议外,一般还要与当地有头有脸的人物协谋。至元五年,萧山县尹崔嘉讷重建公署时,“进其耆艾而告之,将作居治。皆应曰‘我且率子弟以供凡役。’”[15]至正十六年(1356)滑州新建州治时,州官“延郡民萧玉,以公义喻之”[16]21a。地方官如此行事的目的,一方面是想得到地方精英的资助。有时地方官只是提出建议,全靠地方一二富室出资即可完成修建。如至正三年(1343)华容县营修谯楼时,“邑有严元孙殖富而力,谕以兹役,且蠲其徭三年,欣然应命而无难色”,地方官“得以仰成而不扰”[17]。另一方面是想赢得地方精英的赞同可以更好地带动民众赴役。地方精英处于官员与民众之间,有助于协调二者之间的关系。至元十年(1273)涞水县创建县衙,县尹召集耆老刘震、杨春等商议,西乡居民助力四百余贯。[18]更有甚者,地方官员发起后,便将具体的工作完全甩给当地有实力的邑士。皇庆二年(1313),江山县达鲁花赤欲重修官廨,“庀徒考费,顾安所出,爰集邑士毛攀龙等谕其故,咸欢懽然相率,饬力课材。命郑嵩、徐可久分董匠役”[19]。

在兴建地方官廨的过程中,民众不仅是承担具体劳作的人力,有时也是重要资助者。在公廨记文中,大多只记述官吏捐俸以倡,具体倡导对象不再记载。除富室、精英外,普通百姓时也难免,可以说是变相地向百姓摊派资金。一些官员修建官廨时会注意爱惜民力,尽量不扰民,但在资金不足的情况下,地方政府仍需要“不足仍醵众庶”[20]10a。地方大兴土木自然会对地方民众造成骚扰,大德六年(1302年)无锡州判官实际负责重建谯楼事宜,“先是,邻郡僝工土木,往往以田籍计亩而裒于民。吏弄滋张,侈大踰度,卒致徵呼旁午,人不堪之”[21]2300;无锡州官员特意召开会议告诫吏员不得滥取于民。

公帑、官吏捐俸、地方精英与民众资助外,有时宗教人士与当地驻军也会资助兴修地方官廨。地方官员偶尔会要求当地佛道势力出钱资助,如至正十六年滑州重建州治,地方官恐伤民力,便“俾佛寺道观之有积者为之”[16]21b。不过,佛道人士主动资助的记载不多,这恐怕能说明元代地方上真正财力雄厚的寺院道观并不多见,所谓元代宗教人士地位高应当只限于少数的上层人员。泰定年间,海盐州达鲁花赤孛兰奚修建厅堂时,天宁首僧梵芳主动提供资金襄助,其原因在于佛教徒对地方官员个人的感谢:起初浮屠氏苦于棘苛,孛兰奚尽心帮助了他们。[22]地方军事力量也偶尔对行政事务有所助益,至元二十四年通州大兴谯楼之际,除官吏捐俸以外,“前镇通万夫长安远大将军张公鼎与守郡万户昭信范侯应纯,暨千夫长、百夫长,莫不乐为捐俸,以助不给”[23]。由于元代地方驻守军队的管辖权在路总管府以上的宣慰司、行省或都万户府,路府州县官廨修建时驻军出资应当出于军官个人的捐俸而不会动用军方官用款项。

官廨修建力役方面,地方官员可以发动犯罪人员进行劳作,如“文臂悔过以输役,斗讼赎罪以服劳”[24]38b。不过,绝大部分官廨建设主要依靠普通民众与工匠。由于滥发民力有被弹劾的风险,大部分地方官员倒是会注重爱惜民力,多能“工匠之劳,夫丁之募,皆日有给”[25]6264。向民众摊派力役修建官廨,会不会引起民怨,还要看民众对地方官员的支持力度。在资料中民众往往呈现出积极主动的态度,如“民皆子趋以献工役”[26],但这种官方记载并不能完全代表当时民众的想法。官廨修建的物料大多向市场购买,也会使用原先的材料,“乃就木瓦竹石之所有,补短以长,代朽以坚,易缺以完”[27]498。使用本地木材、石头是比较省时省力的一种方法,至元二十年(1283),潞州官员兴建官廨时,就“伐南山之木以为材,运西城之石以为础”[28]70b-72a。对于本就无大量资金支持的地方来说,使用本地材料可以省去一大笔费用。

3 元代地方营修官廨特色

尽管元代有不少大大小小的官廨修建活动,但从元人文集、地方志的公廨记文来看,总的来说,元代地方官员对修建官廨的态度并不积极。《潞州新公廨记》载:“戊寅(1218)之兵,在所多被焚毁,郡之公廨,柱礎无遗。兵荒之后,不暇经营,署事西园,余五十年,累经前政,寝而不议。”[28]70b-72a潞州地方官借用当地某个名西园处为办公场所,时间竟然长达五十余年。潍州公廨经历金元战火后,也是过了半个世纪以上,直到至元二十六年(1289)才再次重修,“廨之废已久矣,官吏相沿不啻数十,因陋就简者皆是也”[24]38a-39a。在兴修公廨的记文中,有许多“因循守旧”“因循十年之积”“视公宇为传舍”等类似的表达,其中并不能排除文人是以这种对比反差来颂扬当时兴修官廨的地方官员,但从另外一个方面也能够反映出多数地方官员面对官廨修造持消极态度。一些地方甚至因官廨的失修扰乱了地方秩序,如《重修廨宇碑文》追溯孝义县的官廨情况:“皇朝开创,天兵拔县,廨宇悉为灰烬。己丑(1229)岁,宣差完颜忙答、李大答木来抚是邦,建住宅于廨之旧址,于今六十余岁。其间继是任者多矣,睹兹遗迹,或知而不问者有之,问而不谋者有之,谋而不为者有之。及乎至元丙戌(1286),新迁达鲁花赤阿散、县尹王恕、簿尉周备等下车以来,侨居民舍,或听政于驿馆,或决狱于神祠,莫不肃然而叹。”[20]9b-10b自金元战火毁坏县廨后,地方官寄住百姓家中,听政场地不断更换,这种现象自然不利于地方治理。

元代地方官员对修建自身办公居住的官廨不够积极,主要有以下四个方面原因。

其一,政策因素。政府规定地方官员要尽量利用现存旧物,尽量罢“造作”、罢“不急工役”,只有在必要时才可申请修造官廨;而申请程序又很繁琐,即使被批准,能够支遣的官钱也实在有限;就算不动用官钱,纯粹利用民间资助和官吏捐俸,也要事先申请,而且还会被监察机构体察是否伤民。在这些政策主导下,地方官员自然不会热衷于修建官廨,他们会尽量将就,甚至在无廨可居时都不考虑修建,用租借民间建筑的方式得过且过。

其二,资金不足。元代地方官员责重而权轻。[29]对修造官廨而言,地方财权轻微最为关键。元代地方官兴造官廨时,按照规定向上级官府汇报待核准后才能动用官费,可是官费即地方财政留存本就很少,能用于兴修官廨的可谓杯水车薪。修建官廨对地方官来说是一件费心劳力的工作,需地方官员使出浑身解数规划经费。修建官廨的经费大多来自于民间,地方官员稍有不慎便会引发民怨,面临获罪之险。胡祗遹在《襄阳重修公廨记》记述了地方官员对未修官廨所作的解释:“官不给钱,役不可擅举。欲有规画兴作,惴惴焉惟恐其民之多言,获罪于官也。”[30]经费捉襟见肘,巧妇难为无米之炊,筹款于民间又容易获罪,这种情况下地方官员往往多一事不如少一事,因循守旧,坐视官廨失修。

其三,元代地方官员迁转过速。元朝规定地方官员三年一次迁转,任期短促使地方官员为政更加功利化,更加注重五事考课,拘于文法,免于督责。再者,地方官初来乍到需要一定的时间来熟悉当地情况,与同僚、民众建立信任,当想有所作为时,便已到了离任之际。对于地方官员来说,在短暂的任期内,兴修官廨对自己并没有多少的好处:自己不一定能享受到官廨修建带来的舒适便利;修建官廨既然不在考课的范围内,不仅不能作为自己的政绩,相反,倒有可能因此被弹劾而影响仕途。在修与不修之间,知道自己马上就要走人的地方官员很容易做出但求无过的选择。

其四,上层督责压力小。元廷虽发布政策要求地方官员必要时修建官廨,但并未将营修官廨作为考察官员的标准,这就无法成为地方官为政的重点。另外,相对于地方上其他营造行为,比如学庙与三皇庙的修建常有地方监察官员涉入的记载,或是监察官员督促地方官重修庙宇,或是表彰官员的营建活动,甚至亲自负责修建事宜;营修官廨较少看到监察官员的涉入。在这种情况下,地方官员对兴修官廨自然呈现出消极的态度。

地方官廨修建不成气候,并不是元朝特有的现象,自宋朝中央集权程度加深之后,金、元、明、清等王朝的地方官廨修建也多呈现上级政府不支持、当地官员不积极状态;作为主要资助力量的地方精英,他们其实更愿意把钱花在修建文庙、文昌帝君庙、先贤祠等与科举和地方教化有关的建筑上而不是用于修建当地官廨。元代科举不兴,不过在官廨和文庙上,地方精英一般也更乐意为修建后者捐资,因为元代地方的教育事业一直是可称道的。在官廨与其他地方公用建筑对比上,与宋、明等朝代略有区别的是,前文提及,元代官方还比较支持在地方上修建三皇庙。

元代地方官廨修建,另有两种现象值得注意:

其一,元代地方行政建置的变动在一定程度上促进了官廨的重修和规模的扩建,尤其在成宗初期江南地区多县升州中以及部分州升府之后表现明显。《奉化州重建公宇记》记载:“比年民数登进为州,官吏品秩以次俱升,独莅事所因循犹旧,岁久弗支。皇庆壬子(1312),达鲁花赤木八剌公,顾而叹曰:‘县之为州,虽征赋所不增,土地所不辟,而今之视昔,难以概论,司存不壮丽,难以示观瞻。’”[25]6264《无锡州重建谯楼记》:“无锡古壮县,今为常之支郡。郡非县比也,升改初,郡治尝一撤而新之,独谯门仍旧贯,因陋就简,人多议其未称,廼龙集。”[21]2300又如至元三十一年(1294)重修松江府官廨时,地方官解释:“天兵渡江,至元辛卯,直隶省郡号虽新,县治仍旧,加以上雨旁风,日催月毁,愈见其卑隘之不称也。”[27]498从这些描述中,可知随着一些地方(主要在江南地区)行政建置的升格,当地地方官员对官廨的规格也会有与之相匹配的更高要求。当然这种要求并非出自国家政策,而恐缘于地方官的自尊心与面子问题。

其二,在县级官府中,官员在修建官廨时,因财力微薄,比较多关注县衙主体部分,常忽略县尉司的修建。在元代县级官署中,只有县尉有独立的官厅,但在失修的情况下,县尉司的重新修建往往被忽视。如新昌县公署毁于至元十三年(1276)的战火,至元十五年(1278)县官重修公署主体部分。至元二十四年(1287),又补修县门。[31]850-851两次修建活动都未有官员重建县尉司的活动。直到至元二十七年(1290)才兴修县尉司厅。[31]849县尉司的失修易给当地民众及社会秩序带来一定的消极后果。时人黄溍《义乌县尉司记》:“领尉事者,僦民屋以居,而莅治靡有定所。吏抱文书,往来关白,恒以为宣泄为虞。官兵散处闾巷阡陌间,猝有呼调,辄爽于期。会愚民起而为盗,事觉,坐逮无所棲置。昏暮乘间窃出,人尤患苦之。”[10]295由于县尉司毁坏失修,县尉无处居住与办公,只得借住百姓家中,抓捕盗贼更是无处可拘,这对民间治安造成了很多不便。与县尉司类似,路、府的推官和州的捕盗司,这些于政府衙门之外单独设立的机构,其官廨的修建也比较容易受忽视。