我国战略性产业发展重点选择与推进策略*

盛朝迅,吴 迪

(中国宏观经济研究院，北京 100038)

产业是经济发展的关键所在，也是我国基本实现现代化的重要支撑。我国已明确到2035年基本实现社会主义现代化重要目标，这对加快培育和发展战略性产业提出了更新更高的要求。为此，亟须加快培育具有重大技术突破、广阔市场前景、强大赋能或关联带动效应，对经济稳增长和高质量发展起到重要支撑作用的战略性产业，夯实经济社会持续健康发展的产业支撑。

一、到2035年基本实现现代化对战略性产业的要求

(一)接力传统产业成为经济增长新支柱

我国已步入工业化发展中后期，劳动力成本上涨、人口老龄化程度加深、能源环境约束收紧等经济结构转型问题已导致传统产业带动经济增长作用持续减弱。从发达国家先进经验看，一国若想迈向高收入水平行列，实现从工业化中后期向后工业化时代的跃迁，必须把握新兴产业发展的战略机遇，实现主导产业战略迭代。我国仍处于中等收入国家行列，必须把握战略性产业发展机遇，加快跨越中等收入陷阱。实现产业结构由低级向高级化转变也是产业结构演变的必然要求，大力发展战略性产业，推动产业发展由劳动密集型向资本技术密集型转变是产业结构演进升级的重要内容。战略性产业是经济增长新动能的“孵化器”，孕育着巨大的能量和成长空间。目前我国受“新冠肺炎疫情”影响，经济仍处于复苏阶段，亟须加快培育壮大战略性产业，寻找新支柱产业接力，稳定经济增长基本盘。

(二)更加强调自主创新实现科技自立自强

从经济社会发展角度看，当今世界正经历百年未有之大变局。实施创新驱动发展、增强自主创新能力、实现科技自立自强是主动适应日益复杂国际环境、引领世界发展大势的战略性选择。[1]首先，新一轮科技革命正如火如荼的进行，我国必须吸取错失前三次工业革命的经验教训，紧紧把握第四次工业革命机遇，抢占科技竞争和未来发展制高点。其次，产业发展至高级阶段，“去工业化”特征明显，为避免“过早去工业化”，进一步优化壮大实体经济、增强产业链韧性，提升自主创新能力、打牢产业基础、提高产业链现代化水平至关重要。[2]第三，中美战略博弈进一步演化坚定了我国加强自主创新实现科技自立自强的决心。从技术变迁角度看，我国的技术变迁经历了引进式技术进步和原发式技术进步，由引进、消化、吸收国外先进技术向自主创新研发转变。[3][4]加快建设制造强国，更加需要以技术进步革新为前提，由依赖资本引进式技术进步转为原发式技术进步，强化自主创新能力，突破“卡脖子”技术，真正实现技术自由，推动经济增长方式由要素驱动型转为创新驱动型，由此，对产业发展创新能力的要求将进一步提高。战略性产业是由重大科技创新推动所形成，是顺应新发展格局要求，对实现科技自主创新有重要支撑的产业。

(三)紧紧围绕实现“碳达峰、碳中和”目标

绿色低碳是产业发展的必然方向。“十四五”规划中提及“绿色”一词高达50次，“绿色生态”的5个发展指标均为约束性指标，可见我国将绿色发展放在了战略性位置。实现“碳达峰、碳中和”是我国发展绿色经济的标志性目标，这意味着我国将告别依靠高资源投入、高环境代价换取经济增长的粗放型发展模式，转向以技术进步和制度改革促进形成的高效、绿色、环保的高质量、可持续发展模式。经济发展模式的系统性变革，亟须升级以重工业化为主的产业结构，重构绿色低碳产业发展体系。

首先，“双碳目标”任务艰巨，迫切要求战略性产业快速发展。从碳达峰到碳中和，欧盟需要60年时间，美国需要45年，而我国将力争30年实现。战略性产业发展周期较长且具有锁定效应，时间越短，转型压力越大，对技术创新、经济社会都意味着重大挑战。绿色创新技术亟须突破，战略性产业作为以重大技术突破和重大发展需求为基础，引领经济社会全局和长远发展的知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大的产业，更应以助力“双碳目标”为重要目标。

同时，“双碳目标”将为战略性产业提供发展空间。发达国家和后工业化国家经验表明，从碳达峰到碳中和，需充分发挥技术进步的作用，促进技术进步与产业转型升级深度融合。在这个过程中，高碳污染的产业和企业受到抑制甚至要优先去产能，而在产业链高端的企业和新能源、节能环保等战略性产业将迎来发展机遇。

(四)在全球产业格局剧变期助力抢占制高点

当前全球形势发生深刻变革，“新冠肺炎疫情”与世界性经济衰退给全球经济产业发展带来巨大不确定性和新的风险，冲击我国产业链安全与稳定；逆全球化、多边主义和单边主义较量，阻碍我国加强国际贸易合作；大国科技竞争更加激烈，核心技术封锁，进一步遏制我国向全球产业链和价值链中高端攀升。在多重因素影响下，全球产业格局剧变，区域化、本地化趋势明显，产业分工模式将发生显著调整。特别是“逆全球化”暗流涌动，“去中国化”“制造业回流”的呼声再次在发达国家中高涨，部分政客甚至以财政补贴手段鼓励跨国企业从中国撤资，试图阻碍产业链全球分工向中国的倾斜。我们要高度重视全球产业链面临重构的现实，产业链受到冲击对企业创新的影响，进一步发挥战略性产业“领头羊”作用，强化自主创新和国内产业链建设，以筑牢产业安全体系、破解产业发展“卡脖子”问题为核心任务，不断扩大在全球产业链中规模和影响力，促进向全球产业链价值链中高端攀升，积极抢占全球产业链制高点。[5]

(五)充分体现新技术催生的新业态、新模式

从“十三五”规划中的网络经济、“互联网+”到“十四五”规划中的新一代信息技术，显示着我国已经从以互联网为依托的网络经济迈入了以海量数据、算力和算法为基础的数字经济时代。以新一代信息技术、智能制造技术、产业强基关键技术等引领产业未来发展的基础型、支撑型和使能型的新技术，将打破传统产业划分边界，促进不同产业在新链条中重新组合形成新业态，进而构建具有服务化、社会化的产业发展新模式。“三新”将继续深化新一轮科技革命对产业的革新，在5G技术、云计算、大数据、物联网、移动互联、人工智能等领域产生重要技术突破，并应用于装备制造业、新材料、汽车、节能环保、电子信息等领域，催生更多以移动化、智能化、定制化、服务化、数字化管理、供应链管理等为主要特征的新业态新模式。战略性产业发展必须适应这一新形势变化要求，加快发展生物3D打印、生产力租赁、网络化协同制造、无人化驾驶、汽车智能共享出行、整车高端定制、能源+绿色产业、在线教育、互联网医疗等新领域，进一步催生大量战略性产业新业态，培育形成新的经济增长点。

(六)满足新发展格局供求端变化的不同需求

从新发展格局的角度看，战略性产业除了需要从供给侧革新，引领产业发展导向外，还必须能够满足人们美好生活的需要，助力强大国内市场建设和需求结构升级。基于人们对美好生活的追求，消费者更加注重产品技能性、舒适性、创意性；叠加人口老龄化程度逐渐加深，社会对养老、医疗服务需求只增不减，新发展格局将充分拉动内需、释放消费需求、优化消费结构。[6]由此，数字创意产品、在线教育、新型养老、在线医疗等新兴数字产业在数字技术融合新业态的带动下呈现爆发式增长。战略性产业发展的重要目标是以重大技术创新引领主导产业发展，实现以人为本，满足消费者不同层次需求，真正实现对美好生活的追求。此外，战略性产业发展还应充分考虑社会稳定问题，促进劳动力就业、生命健康、粮食安全等关键领域的发展。

二、战略性产业的内涵、识别依据及产业体系

(一)准确把握战略性产业内涵

1.战略制定层面

《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》(国发〔2010〕32号)将以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，且将知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业定义为战略性新兴产业。产业主导性、产业关联性、经济社会发展引领性、科技重大创新性、国家经济和社会安全性是其重要表征。按此定义，战略性产业也应具有对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，且具备知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好等特征。不同的是，其产业门类不仅仅局限于新兴产业，一些具有战略性特征的传统升级产业和未来产业，也应该属于战略性产业范畴。

2.实际发展层面

从经济社会发展所遇到的问题考虑，我国的产业，尤其是战略性产业的选择和发展，需有效应对资本产出效率低、去工业化趋势加剧、劳动力增速下降、创新环境变化、人口老龄化、如何可持续发展等诸多挑战。[7]无论是遵循“罗斯托准则”，强调战略性产业对经济和社会发展的影响力，选择扩散效应最大的产业或产业群作为主导产业，带动其他产业发展和社会进步[8]；还是遵循“赫希曼标准”，强调产业结构的协同效应，要求战略性产业关联度高，有较强的前向、后向和旁侧关联效应，能够向各方向渗透，带动相关产业和地区经济的发展[9]。战略性产业的选择必须立足解决经济发展面临重大问题，从供给侧优化供给结构、提高供给质量，从需求侧满足需求结构优化带来的高层次、多样化、个性化需求，从供给两端同时发力，助力经济高质量增长的同时，确保社会稳定、人民生活幸福。

3.顶层布局层面

除考虑解决现有经济发展问题，战略性产业布局更应具备前瞻性，抢占全球未来产业制高点，拓展未来产业发展前沿。未来产业是指由重大科技创新推动，代表未来科技和产业发展方向，对经济社会具有引领作用，当前处于萌芽期或产业化初期的产业。“十四五”规划强调要组织实施未来产业孵化与加速计划，谋划布局一批未来产业，这既是我国进入新发展阶段、加快构建新发展格局的客观需要，也是培育新兴接续产业、抢占全球科技产业竞争制高点的必然选择。

(二)战略性产业识别依据

根据战略性产业的丰富内涵，可从经济增长贡献、科技创新、产业关联度、成长空间、绿色可持续、社会稳定、前瞻布局7个层面明确界定标准，提供识别依据(见表1)。

表1 战略性产业界定标准与识别依据

(三)战略性产业体系构成

通过战略性产业识别依据，可勾勒出战略性产业体系构成，主要包括三类：极具转型升级潜力的传统支柱产业、快速壮大的新兴支柱产业、处于发展萌芽期的未来产业。

1.极具转型升级潜力的传统支柱产业

按照国家行业分类，以增加值占GDP比重超过3%、产业影响力系数大于等于1.1为标准，对现有行业进行筛选，最终确定机械、电子信息、汽车、化工、房地产、轻纺等6大产业为现有支柱产业(见图1)。经测算，2017年6大现有支柱产业增加值为26.79万亿元，占GDP比重32.6%。尽管传统产业发展动能衰减，但通过新技术改造提升，以新形态、新面貌出现，实现“老树发新枝”，仍然对经济增长具有举足轻重的作用。

图1 2017年传统支柱产业GDP占比及影响力系数

2015—2020年，传统支柱产业年规模以上增加值增速几乎均高于同期GDP增速(见图2)。截至2020年，传统支柱产业，诸如电子信息、汽车、化学、机械设备等规模以上行业增加值增速均高于GDP增速(见图3)，可判定该传统支柱产业具有较强经济增长潜力。

图2 2012—2020年传统支柱产业增速与GDP增速比较

图3 2020年传统支柱产业增速与GDP增速比较

2.快速壮大的新兴支柱产业

从发达国家战略性产业发展进程来分析，即使每个国家的自然禀赋不同，主导产业也将遵循由劳动密集型向资本密集型和技术密集型转变升级的规律(见表2)。

表2 部分发达国家产业演进进程

通过全面梳理近年来中央和发达地区政府部门相关产业规划、发达国家相关战略、国际咨询和投资机构关注热点，根据战略性产业识别依据，我们确定新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保等7个新兴产业作为新兴支柱产业。

3.处于发展萌芽期的未来产业

历史经验反复证明，占领科技创新前沿，抢占产业发展制高点，是形成国家竞争优势的关键[10]。当前，世界主要国家和地区都在积极布局下一个10年乃至20 年、30 年可能迸发的未来产业。欧盟发布了《加强面向未来欧盟产业战略价值链报告》，计划提高自动驾驶汽车、氢技术及其系统、智能健康、工业互联网、低碳产业和网络安全6大未来产业的全球竞争力和领导力。美国发布《关于加强美国未来产业领导地位的建议》等政策报告，提出成立未来产业研究所，意图确立在人工智能、量子信息科学、先进制造、生物技术、先进通信网络等领域的领导地位，这些也是我国未来产业发展的战略方向。

我国“十四五”规划提出，应聚焦类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等6个前沿科技和产业变革领域，提前布局未来产业，抢占新一轮科技革命和产业变革制高点。这6大未来产业具有前沿技术驱动、跨界融合、产业联动性强、未来重大经济增长贡献等几大优势，符合战略性产业界定标准。

综上所述，战略性产业体系应呈现“6+7+6”模式，深度融合转型升级潜力巨大的6大传统产业、逐渐成为中坚力量的7大新兴支柱产业、抢占产业革命制高点的6大未来产业，是未来我国产业发展方向的重要指引，更是应对新发展阶段挑战、实现基本现代化的迫切需求。

三、到2035年战略性产业发展趋势研判

(一)传统支柱产业转型升级成效明显

1.产业动能呈现波动衰减趋势

随着我国经济发展走过重化工业阶段，国内市场需求放缓，国际市场空间收窄，传统支柱产业发展已经或即将进入生命周期成熟期，产能过剩矛盾突出，行业增速普遍下行。2010—2020年，传统支柱产业主要行业平均增速从15.6%降至5.3%(见图4)，与GDP增速之间的缺口越来越小，由2010年的4.9个百分点降至2020年的3.0个百分点，对经济增长贡献逐步弱化。

图4 2010—2020年传统支柱产业增速与GDP增速比较

2.分化发展趋势明显，成长空间凸显

传统产业增速与GDP增速缺口虽逐渐减小，但其成长空间依然凸显。截至2020年，多数传统支柱产业增速仍高于GDP增速，电气机械设备、汽车行业增速与GDP增速缺口具有变大趋势，分别高出6.6、4.3个百分点。

现有支柱产业总体上已经开始向技术密集型和创新驱动发展模式转变，行业间和行业内发展呈分化趋势。轻工纺织行业受制于高端产能建设不足，常规化、同质化产品过度发展等问题，整体保持平稳发展态势。汽车行业经历“新冠肺炎疫情”震荡期，后疫情时期将借助数字化、智能化东风，推进业务重塑、技术赶超、模式创新，进入产业变革加速期。化工产业在绿色化、高端化发展基调下，将迎来新一轮增长契机，创造化工新材料等细分领域的新兴机遇。房地产行业将迎来拐点，但仍有较大发展空间。电子信息行业受全球产业链重构、核心技术制约和产业外迁等影响，发展不确定性加大，部分环节将会外迁。机械行业作为主要投资品行业，随着我国重化工业发展阶段接近尾声，市场需求明显放缓，行业增长速度逐步下行。在产业分化趋势明显的情况下，要充分重视微观低效企业不甘不愿退出市场而寻求政策保护导致的资源配置效率下降问题，新的产业格局要更加注重依赖创新促进发展，挖掘资源配置效率的潜力，获取新动能。[11]

(二)新兴支柱产业充分释放支撑效应

1.新兴支柱产业发展态势迅猛

(1)新一代信息技术和生物产业领头羊地位进一步巩固

首先，新一代信息技术成为经济增长的重要力量，推动了经济社会快速发展。以人工智能、大数据、物联网、VR、移动互联网等为代表的数字技术在推动数字技术产业蓬勃发展的同时，与社会各领域融合，催生以线上线下一体、信息与物理相融合为特征的新产品、新模式，涌现出智能交通、工业互联网、电子商务、智慧医疗、线上办公等新业态。特别是新一代信息技术与制造业深度融合，加速推动制造业体系的数字化、网络化、智能化变革，催生工业互联网和智能制造等新产业形态。企业向数字化转型会通过降低外部交易成本促进企业分工，进而提升生产效率，完成升级。[12]联合国《2019年数字经济报告》指出，中国已经成为全球最大的数字经济体之一。中国信息通信研究院预测，2025年中国数字经济规模或将达到60万亿元。数字经济进入市场初期有助于传统经济转型升级，形成竞争，激发市场活力，提高整体经济效益，因此会呈现快速增长态势。但值得注意的是，数字经济的颠覆式创新极有可能冲击传统经济，在竞争中将未转型成功的传统经济淘汰出局获得垄断地位，政府自然会实施相关政策避免恶性竞争，缓冲对经济增长的负面影响。[13]因此，在数字经济爆发增长后，将会进入稳定发展阶段，以提高社会整体福利。

其次，在生物产业方面，健康消费带动生物产业实现稳步发展。2015—2019年，生物产业年均增速达10.8%，高于同期工业企业整体营业收入3.0个百分点。与此同时，生物领域涌现出一批重大创新成果，如我国独立研发具有完全知识产权的“重组埃博拉病毒病疫苗”在全球首家获批，突破了病毒载体疫苗冻干制剂的技术瓶颈；东软医疗256层宽体能谱CT国内正式获批，标志着我国在超高端CT领域自主研发水平已步入国际先进行列；上海联影智能数字PET-CT正式进驻美国得克萨斯州医院，这也是有史以来“中国智造”PET-CT首次登陆美国市场。

(2)绿色环保、新能源、新能源汽车产业蓬勃发展

目前，各国正逐步朝可持续发展转型，进行能源变革，我国更是在积极探索能源转型的中国路径。[14]首先，在国家和各级政府不断加大重视并持续增加投入的带动下，我国绿色环保产业始终保持较快增长。“十三五”期间，我国节能环保产业快速发展，节能环保产业产值由2015年的4.5万亿元上升到2020年的7.5万亿元左右，年均增速15%。

其次，在政策强劲推动下，我国新能源产业保持较快发展。截至2020年底，全国风电、光伏发电及生物质发电累计装机量分别为2.82亿千瓦、2.53亿千瓦和2 952万千瓦，装机量较2015年分别提升115.3%、486.9%及171.6%。(1) 数据来源：中国工程科技发展战略研究院：《2021中国战略性新兴产业发展报告》，北京：科学出版社，2020年。以2020年为例，我国新能源发电新增装机容量11 987万千瓦，占全国新增装机容量的62.8%，连续四年超过火电新增装机。2020年底，中国新能源发电累计装机容量达到5.2亿千瓦，同比增长26.8%，占全国总装机容量的25.1%。[15]

再次，在中央和各级政府的大力支持下，我国新能源汽车产业开始进入快速普及阶段。2020年新能源汽车产销分别完成136.6万辆和136.7万辆，产销量均较“十二五”期末增长约29倍，行业景气度持续保持高位。其中，纯电动汽车产销量分别为110.5万辆和111.5万辆，产销量均较“十二五”期末增长约3.2倍；插电式混合动力汽车产销量分别为26万辆和25.1万辆，产销量分别较“十二五”期末增长约19倍和18倍。2020年我国新能源汽车渗透率为5.8%，未来增长空间依然巨大。

(3)高端装备制造和新材料产业取得重大突破

首先，在国内多项重大战略引领下，我国高端装备制造产业实现平稳较快增长。2020年高端装备重点行业主营业务收入达到1.7万亿元，2015—2020年年均增长7.1%。轨道交通装备制造、航空航天装备制造、智能制造等重点细分领域均表现良好，实现了一系列新突破。如在航空航天领域，国产大飞机C919和我国制造的全球最大水陆两栖飞机AG600均首飞成功，实现了航空领域重要突破。

其次，新材料领域创新能力和应用范围不断提升，产业保持快速发展态势。2020年新材料产业主营业务收入达到4万亿元，2015—2020年年均增长15%。目前，我国在稀土功能材料、先进储能材料、光伏材料、有机硅、超硬材料、特种不锈钢、玻璃纤维及复合材料等新材料领域产能居世界前列。随着新材料技术的提升，新材料应用范围不断拓展，在航空航天、生物工程、新能源、医疗器械、文体用品、纺织机械、建筑材料、化工机械、运输车辆等行业领域得到广泛应用，需求呈现持续快速增长的趋势。

2.新兴支柱产业将逐渐步入稳定发展期

战略性新兴支柱产业依托技术驱动和创新驱动，具有一定体量规模且发展潜力巨大，其发展速度及规模较大程度依赖技术成熟度，对应技术进步S形曲线的第二阶段。到2035年，新兴支柱产业的成长阶段随时间推移将逐渐进入不同发展阶段。其中，新一代信息技术、生物技术、新能源、绿色环保因技术的可突破性较高，将在2021—2025年进入快速成长期，并在2026—2030年进入成熟期，2031—2035年进入稳定期。新材料因其技术突破难度较高，石墨烯材料、智能材料等新材料产业在2021—2025年处于萌芽成长期，得益于重大技术突破及积累，预期在2026—2030年进入快速成长期，2031—2035年进入成熟期。高端装备虽具备一定技术基础，但与发达国家差距较大，将在2021—2030年长期处于成长期，随着关键技术水平的不断提高，预期在2031—2035年进入成熟期。而新能源汽车技术相对成熟，使用渗透率相对较高，在2021—2025年期间已进入成熟期。不过由于发达国家在高端、高技术领域的激烈竞争，以及发展中国家的持续攻关靠拢，这两大新兴支柱产业预期会迎来新一波强力增长，并逐步在2026—2030年进入成熟期，2031—2035年进入稳定期(见表3)。

表3 战略性新兴支柱产业成长阶段判断

3.到2035年新兴支柱产业的发展规模研判

根据在未来三个“五年规划”时期新兴支柱产业呈现分化、分阶段发展态势，不同新兴支柱产业处于不同产业发展期，设定合理规划期间年均增速，并测算不同时期产值规模(见表4)。实现高水平自立自强是我国面对国际未有之大变局与国内步入第二个百年奋斗目标的重要战略支撑，新一代信息技术已经成为经济增长的重要动力，将在“十四五”时期迎来高速发展，预测2025年产业规模达到14.74万亿元；随着新一代信息技术产业逐步进入成熟稳定期，增速趋缓，2035年产值规模预计可达30.35万亿元，稳居战略新兴产业领头位置。位列第二位的绿色环保产业将在一段时期内保持高速增长，但随着市场逐渐饱和，增速有所下降，预测到2035年产值规模可达27.53万亿元。新能源、新材料、高端装备、生物技术、新能源汽车紧随其后。在实现“双碳目标”背景下，新能源产业将迎来增长的“风口”，并在“双碳目标”完成前一直保持较高增速，预测到2035年产值规模可达19.59万亿元。我国新材料产业正处于由中低端产品自给自足模式向中高端产品自主研发、进口替代模式转变阶段，叠加国家政策对航天航空、生物医疗、光伏电子等领域新材料及其下游消费电子、新能源、半导体等产品的支持，预测新材料产业将在未来较长一段时期内持续较快发展，到2035年其产业规模可达15.21万亿元。高端装备产业由于技术攻关难度较大，扩张速度受限，预测到2035年产业规模为13.29万亿元。生物技术产业由于其自身发展特点，增速较为稳定，预测到2035年产值达5.36万亿元。新能源汽车产业与“双碳目标”、绿色发展理念高度契合，在实现“双碳目标”前将一直保持高速增长，预测到2035年产业规模可达2.1万亿元。

表4 战略性新兴支柱产业规模预测 单位：元

(三)未来产业逐渐步入孕育成长期

我国将提前布局并积极培育发展未来产业，重点在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域(见图5)。

图5 到2035年战略性新兴支柱产业规模预测

未来产业主要处于技术进步S形曲线的第一阶段和产业生命周期的初创孕育期，从发现、培育到产业化是一个较为漫长的过程，需要经过技术发展周期理论所说的多个阶段，一般需要5～10 年的时间，有的甚至超过20年，需要久久为功。正因为未来产业的先进入者具有显著的“先行者优势”，能够构筑包括专利、知识产权、产品标准和涵盖上下游产业链的完整生态，后进入者追赶超越的难度极大，事关一国未来产业发展制高点的争夺。因此，未来产业的发展宜及早谋划，前瞻部署。

当市场处于成熟稳定阶段时，企业通过不断改进现有技术实现渐进式的技术进步，但往往会伴随一定的技术依赖。但是，当市场未来发展极不稳定时，企业之间往往会打破技术依赖，企业间的动态竞争也会进一步加剧市场的不稳定性，革命性的创新会不断涌现。[16]未来产业正处于后者情形，市场及该行业未来发展的不确定性和高风险性，导致其发展路径往往需要通过颠覆式创新，不断试错，推动企业家、科学家、风险投资家开展合作，以创业带动多元化投入，加强风险的动态识别与化解。[17]但高风险往往与高收益并存，其发展过程容易催生新载体、新空间、新模式和新业态，技术之间、产业领域之间的深度渗透将催生“N+X”新业态，大数据、生物、材料、智能技术与生产、消费、能源等应用场景的深度融合有望催生一批未来产业新领域、新业态，其在未来的规模体量和经济增长作用毋庸置疑。

四、我国战略性产业发展面临的主要问题与障碍

(一)国内巨大市场需求规模有待进一步开发

在过去较长一段时间内，我国一直处于国际循环和国内循环双轮驱动局面，但目前国内和国际格局都发生了重要改变[18]。构建完整的内需体系，加快形成以国内大循环为主体，国内国际双循环新格局对我国战略性产业发展具有重要意义。然而我国国内大循环构建在生产、分配、流通、消费等国民经济循环和供需产业循环、要素循环、空间循环等维度存在突出堵点，制约着全国统一大市场对战略性产业发展促进作用的进一步发挥。这种制约作用主要体现在：

供给端产能过剩。供给端产能过剩问题是我国产业发展面临的长期问题，如何疏通政策性梗阻，以新需求消纳过剩产能成为当下地方政府迫切需要解决的问题。比如，钢铁行业2019年全国生铁、粗钢和钢材产能分别为8.09亿吨、9.96亿吨和12.05亿吨，同比分别增长5.3%、8.3%和9.8%，已有再度过剩的迹象。(2) 数据来源：智研咨询，《2020年中国钢铁行业发展现状及市场发展前景分析》，2020年。

需求端消费能力不足。居民收入差距过大影响市场整体消费能力的发挥，进而制约战略性产业的发展。2019年我国人均GDP已经突破1万美元大关，意味着中国即将跨越中等收入陷阱，但仍处于爬坡过坎的关键阶段，4亿中等收入群体和6亿中低收入群体并存。“新冠肺炎疫情”冲击之下，需要多措并举刺激消费、促进就业、提高保障[19]，进一步做大中等收入群体、缩小中低收入群体，加快形成纺锤形收入分配格局。

要素资源配置效率较低。我国高标准市场体系尚未建成，要素流动制约作用明显。数据分析表明，我国政府配置资源持续上升，市场配置资源持续下降。以全口径计算我国政府支出占GDP的比重，2010年为34%，2019年达到了40.6%。同时，国有控股单位的投资占GDP的比重经历了大幅度上升，2010年政府大规模投资时期为25%，2017年超过28%。相对而言，民间投资在2014年占固定资产投资总额的64%，到2019年已经下降到55.5%，降了8.5个百分点。[20]

(二)产业附加值不高和产业基础能力不强制约转型升级

近年来，我国产业特别是制造业得到快速发展，但仍需理性看待我国在全球贸易及产业链中的地位。总体而言，我国制造业规模虽然全球领先，但制造业发展水平仍处于世界第三梯队，位于全球价值链中低端水平，特别是劳动生产率与发达国家有巨大差距。2018年，美国制造业劳动生产率为14.23万美元，我国为4.1万美元，仅为美国的28.9%。从结构上看，我国在钢铁等低附加值产品领域与美国的差距较小，2018年劳均生产率已经达到了美国的55.2%；但在高附加值产品领域的差距极大，如化学产品行业，美国的人均劳动生产率达到45.44万美元，而我国为5.1万美元，仅为美国的11.3%。(3) 数据来源：根据世界银行数据库公布数据测算得出。与世界先进水平相比，我国制造业仍然大而不强，自主创新能力、资源利用效率、产业结构水平、信息化程度、质量效益等方面差距明显。以机电行业为例，我国机电出口顺差较大，但由于仅参与全球机电产业链非核心部件制造和产业链中低端的加工装配环节，导致机电企业利润率较低，竞争力不强。

产业基础能力不强也是制约战略性产业发展的重要因素。相较于我国体量庞大的终端产品制造能力，我国产业基础研发制造能力相对薄弱，总体自给率只有30%～40%左右，在高端基础元器件、核心零部件、先进生产设备、关键基础材料等方面的对外依存度甚至高达90%～100%，几乎完全依赖从美欧日进口。产业链中基础产业薄弱直接威胁产业链安全可控，严重制约整体效能发挥和产业向高端升级。

(三)“卡脖子”关键技术和核心产品受制于人

改革开放以来，市场和资源“两头在外、大进大出”的发展方式加速了中国融入世界经济的步伐，推动了工业的快速发展，但也形成了一些关键技术、关键零部件对国外的过度依赖，导致部分产业链存在严重的“卡脖子”问题。

中国工程院2019年发布的《中国制造业产业链安全评估》报告显示，中国制造业产业链中大约有60%是安全可控的，但是有八类产业对外依赖度极高，占比30.8%，包括：集成电路产业的光刻机、通信装备产业的高端芯片、轨道交通装备产业的轴承和运行控制系统、电力装备产业的燃气轮机热部件以及飞机、汽车等行业的设计和仿真软件等。这些领域产业基础能力薄弱，部分核心关键技术受制于人，存在重大隐患。

近年来西方主要国家民粹主义盛行，贸易保护主义抬头，在高科技领域对中国的遏制打压不断升级，中国产业链安全面临“卡脖子”威胁。例如，高端通用芯片领域CPU、GPU自给率不足1%，对美完全依赖，几乎被美国英特尔、AMD(超微半导体)等巨头完全垄断；高端模拟芯片领域自给率不足5%，对美日韩严重依赖，EDA工具领域长期被新思科技(Synopsys)、楷登电子(Cadence)、明导国际(Men-tor)三家公司垄断；机器人产业发展所需高性能减速器、高精度伺服驱动系统、先进控制器、新型传感器等部分关键核心部件仍依赖进口；半导体产业发展所需的光刻机产业仍较落后，无力支撑高端芯片制造；我国光刻机产业与荷兰ASML公司相距甚远，尚停留在90nm工艺，远远落后于ASML的7nm工艺(4) 数据来源：中国制造世界闻名，而制造业水平仍处于全球第三梯队，网易新闻，2020年。。过去，这些产品和技术可以通过国际分工和技术合作得以实现。现在，加快向自主可控体系转变导致这种短板变得非常凸显。

(四)要素支撑作用并未充分显现

战略性产业对关键要素需求标准较高，尤其是资本和高技能人才。但目前金融服务体系对战略性产业的支撑及风险担保作用有限，高技能人才不足的问题比较突出。首先，商业银行信贷支持力度有限。一般性商业银行往往不会针对新兴产业领域的项目给予特殊信贷安排，新兴产业中企业能获取的实质性金融支持力度非常有限。此外，银行对新兴产业的信贷支持集中在信息技术、高端装备制造等行业，尤其以大型企业为主，导致新兴产业领域中小企业融资难顽疾依然存在。

其次，旧有机制导致人才流失、人力资本错配、高技能人才不足，难以为战略性产业构建人力资本后备军。我国人才培养、评价、流动、激励、引进、保障等机制建设尚不健全；人才对外开放度不高、缺乏竞争优势，人才流动不畅、得不到有效配置；人才评价、科技成果评价还存在评价标准较单一、分类评价不到位、社会化程度不高、用人主体自主权落实不够等明显问题，造成人才创造性的发掘受限以及大量人才外流。

中国科协调研宣传部和中国科协创新战略研究院联合发布的《中国科技人力资源发展研究报告(2018)——科技人力资源的总量、结构与科研人员流动》报告显示：我国科研人员的流动范围覆盖117个国家，其中大规模流动主要集中在欧盟、美国、大洋洲、东亚和金砖国家等国家和地区。从流动方向来看，我国科研人员流动长期表现为净流出，且第一目的地是美国。美国高等教育数据权威机构的《美国博士学位调查》数据显示，仅2018年，在美国高校或科研机构获得博士学位的中国籍学生数为6 182名，其中有79.4%的博士毕业生打算继续留在美国，这无疑会影响我国战略性产业发展的人才供给。

(五)国际环境恶化阻碍对外开放和提高国际合作水平

当前国际贸易保护主义盛行对全球贸易造成极大危害。在金融危机的打击下，贸易保护主义开始抬头，美国特朗普政府以及继任的拜登政府单方面挑起与中国的贸易战，加强在高新技术领域对中国的封锁，甚至将华为和中兴通讯认定为“国家安全威胁”，禁止美国国内电信运营商将政府补贴资金用于采购这两家中国企业的设备。同时，对到美国留学和交流的学生学者的签证采取限制措施，加大对在美高科技领域工作的华人科学家的调查力度。限制对华为等中国企业的高技术设备和关键零部件供应，试图在全球构筑对华科技封锁网，阻碍中国高新技术产业的发展步伐。美国的这些举措对我国战略性产业的发展带来负面影响。

五、完善助力战略性产业发展的政策体系

(一)优化顶层设计，推进产业布局调整

战略性产业发展离不开政府政策支撑，发展布局需依据政策调整。如，美国制定“先进制造业振兴计划”、德国推行“工业4.0”战略、德国依靠市场竞争选择支柱性产业并重点扶持、英国强化高技术产业的战略调整等均体现战略性产业发展及产业布局离不开顶层设计和产业支撑。我国高铁、核电、航空航天、海洋工程等产业的成功，也与国家产业技术支持政策密切相关。因此，对于战略性产业发展，国家层面宜尽早部署，顶层谋划，推动关键行业的基础应用规模投入，促进战略性行业领域加快发展。

(二)深化重点领域改革，畅通国内大循环堵点

强化竞争政策基础性地位。针对要素市场发育不足、市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍等短板，围绕基础制度、要素市场、环境质量、市场开放、市场监管等方面，排除各种制约要素自由流动和束缚市场主体活力的体制机制障碍，以高标准市场体系建设推动战略性产业高质量发展。

深入推进供给侧结构性改革。继续深化去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板工作，综合运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段，主动压减过剩产能，持续淘汰落后产能，引导退出低效产能，积极稳妥处置“僵尸企业”，不断提高供给体系质量和效率，在转型升级中实现经济稳定增长。

加强需求侧管理创新。进一步优化居民收入分配格局，增加居民收入占GDP的比重，进一步做大中等收入群体、缩小中低收入群体，加快形成纺锤形收入分配格局。通过居民收入分配格局的改变进而推动消费转型，以需求牵引激发全国消费市场潜力，促进战略性产业发展。

(三)强化产业自主创新，精准突破核心技术

强化产业基础能力。为了保证战略性产业长期发展需要，应加大新材料、关键零部件等重点领域和技术的长期持续投入，夯实产业基础，提高产业基础高级化，支撑战略性产业长远发展。

补核心技术短板。针对我国战略性产业发展面临的集成电路生产基础工艺与核心设备、高端功能材料等重点“卡脖子”领域，发挥举国体制优势，加大投入力度，集中攻关予以突破。

锻制衡能力长板。牢牢掌握创新主动权和发展主动权，加快形成在国际产业链体系拥有制衡能力的重点“长板”，聚焦第五代移动通信、人工智能、新能源、新能源汽车等我国已经具备一定竞争实力的领域，加强整体创新体系和产业生态建设，在一批产业领域形成具备引领能力的产业标准与认证体系。

(四)完善机制体制保障，夯实要素支撑

创新重大科技项目遴选方式和形成机制，加强技术创新普惠性政策支持，聚焦高端芯片、关键元器件、先进制造工艺、基础软件、高端工业软件等，加快核心技术突破，强化“杀手锏”技术储备。实施美国华裔科学家“还巢计划”、海外高层次人才全球招募计划，完善本土科技人才培育机制，加强创新人才的培养和储备，引导战略性产业完善科技生产要素参与分配的方法和途径，探索以智入股、按科技创新和经营管理业绩奖励份额等知识资本参与分配的有效形式，激发优秀人才创新的积极性。坚持金融服务实体导向，推进普惠金融和多层次资本市场发展。

(五)推动开放合作，提升战略性产业国际竞争力

对外进一步推进国际区域合作，提升开放发展水平。贯彻落实《区域全面经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，积极推动中国经济与全球经济深度融合，加大优质外资企业吸引力度，支持中国企业“走出去”，参与全球整合资源并向跨国公司升级，抢占全球产业链制高点。鼓励产业平台技术的国际合作研发与应用，建立与国际规则接轨的创新政策体系，根据行业技术特点推行差别化的政策管理。利用好全球科技成果、智力资源和高端人才，鼓励双向有序流动。

对内协调产业布局，为战略性产业发展提供合适土壤。引导劳动密集型和中低资本技术密集型产业向我国中西部内陆转移，“腾笼换鸟”，为高端资本、技术密集型产业在东部地区扎根发展提供空间。探索建立战略性产业重点领域重大项目投资论证制度，组建中央部委、利益攸关者和第三方机构共同参与的专家委员会，对重大项目投资决策进行事前论证，探索实行“窗口指导”，引导战略性产业在全国形成“一盘棋”布局态势，构筑高效协同、分工明确的高水平产业链。完善规划制定实施机制，建立完善中央和地方发展规划之间的联动协调机制，加强中央部门对地方发展规划编制的指导和内容审核，引导形成因地制宜、协调合作的产业布局。