长期护理保险制度试点的政策网络特征及推广路径优化——基于典型试点城市的政策文本分析*

贾海彦

(山东财经大学 公共管理学院，济南 250014)

一、引言

在我国老龄化程度日益加深的背景下，国务院于2006年颁布《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，首次提出探索建立长期护理保险制度；2012年，青岛市率先实践，建立长期医疗护理保险制度；南通市在2014年跟进，开创了“南通模式”；2016年6月，人社部发布了《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，决定在全国15个城市启动长期护理保险制度试点。政策试点的建制方式，在我国社会保障领域比较常见，在取得辉煌成绩的同时，也一直备受诟病，似乎是造成制度碎片化的“原罪”。长期护理保险制度试点至今，也呈现“一地一策”的样貌，大多数学者对此表示了担忧，认为随着路径依赖的强化，地区之间无法形成政策衔接通道，为制度的成熟定型和全面建制造成巨大障碍。依此逻辑，快速统一建制似乎成为解决困境的最好选择。

但是，任何事物都有其自身的演进规律，制度同样如此。郑功成[1]指出“深化社会保障改革必须遵循客观规律并顺应发展潮流”。与其他采取试点推进的社会保障制度不同，我国长期护理保险走出了一条独特的“中央倡导—地方自主试验—地方行政试点—全面推广”渐进式制度构建之路，明显不是完全行政干预的结果，地方的自主革命与创新起了巨大的孕育和推动作用，各试点城市在制度模式上呈现的差异化有其存在的合理性。李克强总理在第十三届全国人民代表大会第四次会议政府工作报告中提出要稳步推进长期护理保险制度试点的要求。因此，各试点城市所采取制度模式差异化的形成逻辑是什么，是否以及如何在全面建制后长期存续，迫切需要解题。许多学者从制度设计、案例比较、国际经验启示等不同角度进行了探索，并提出了多阶段循序式建设路径，但大多数研究缺乏对制度演进规律的探寻，也更少有学者将试点视为一项涉及因素复杂、涉及主体广泛的系统工程，忽视了试点地区之间可能存在相互影响与协同配合的扁平化网络关系，而这些相互交错的政策试点网络可能恰是长期护理保险制度得以发展的关键，其演变路径和特征规律为今后消除碎片化直至全面建制提供了重要的参考和研究思路。

本文采用社会网络分析法，将试点城市颁布的方案、细则、办法、通知等政策文本作为研究对象，定量分析中国长期护理保险制度试点政策网络的阶段结构特征及演进路径。尝试回答如下问题：(1)在长期护理保险制度的试点推进过程中，由15个试点城市联结而成的整体政策网络结构和特征是怎样的？(2)15个试点城市因施策行为而型塑的网络权力中心地位和演进秩序是怎样的？城际是否存在政策协同治理的可能？(3)构成15个试点城市合作关系的政策工具网络特征是怎样的？能否将非正式的政策合作网络嵌入到正式的制度合作网络中去，实现制度由“点”及“面”推广的路径优化？

二、文献回顾

西方发达国家的长期护理保险制度几乎都经历了长达几十年的自然演进历程，在制度设计、模式选择、政策工具等方面表现出强烈的“本土化”色彩。而我国采取的试点模式具有行政速成的中国特色，在制度快速推进、惠及民众的同时，也出现了诸如政策结构碎片化、缺乏资金独立性、保障边界不清晰、政策工具在利益主体间分布不均等问题，对此学界进行了广泛的原因探讨[2-4]。但大多数是对某个试点案例，或对多个试点城市截面资料分析与比较的质性研究，较少从制度或政策演进视角做纵向剖析，定量研究相对不足。

“政策试点”是中国独有的建制方式，很多学者从政策过程的视角对政策试点创新的流程进行了研究。韩博天[5]提出基于央地互动的“分级制试验”政策创新模式；杨宏山[6]基于试验地区和一般地区间的绩效竞争，提出“双轨制试验”模式。这些成果为探讨长期护理保险试点过程中各参与主体协同互动提供了重要的借鉴，不足之处在于忽视了政策行动者之间因互为依赖而产生的多边和多重网络关系[7]，这些复杂动态的网络权利关系与运作结构是推动长期护理保险制度孕育并建制成功的关键。政策网络理论作为公共政策研究的重要范式[8]，为研究试点政策动态演进提供了更加多层次的视角。

近年来，政策网络分析范式在我国社会保障公共政策领域得到了较为广泛的应用，研究路径可归为Borzel[9]所划分的利益调节学派(Interest Intermediation School)和治理学派(Governance School)两大类。前者研究政策网络行动者的行为互动和网络组织结构特征，如王光旭[10]分析了台湾全民健康保险改革过程中所形成的网络政策主体和网络结构；汪波、李坤[11]用政策网络话语解释养老服务政策演进；熊尧、徐程、习勇生[12]分析了中国卫生健康政策网络的结构特征及其演变。后者如P.Kenis[13]研究在政策执行过程中多元主体通过相对稳定、持续的关系网络调动和集中资源，达成协调一致行动以解决某一社会问题，如刘亚娜[14]从整体协同视角下探求医养服务政策多元主体的合作治理基础；付舒[15]突破传统治理路径依赖，探讨养老服务政策网络行为者的协同治理机制。但是，试图打开地方政府间的政策网络黑箱，将试点城市视为回应复杂制度安排的共同政策行动者，从试点政策网络结构演变特征入手，推导我国长期护理保险制度的缘起、历程与未来优化路径的研究还较为鲜见。

鉴于此，本文采用社会网络分析工具，搜集并整理自试点开始以来试点城市颁布的官方政策文本，量化分析中国长期护理保险政策网络的阶段结构特征及演进规律，探寻制度由“点”及“面”推广的优化路径。

三、数据来源及研究方法

(一)数据来源与变量解释

本文使用的政策文本来自“长期护理保险试点政策数据库”。该数据库由北京大学公共卫生学院陈鹤博士项目组构建，项目组整理了截至2018年底的与长期护理保险制度直接相关的“政策文件”以及与长期护理保险实施联系密切的“相关文件”。来源渠道包括北大法宝、政府网站原文、人民日报、新华网等。由于我国有部分城市较早开展了先行试点，如青岛(2012年)、南通(2015年)、长春(2015年)，因此本研究所使用的政策文件涵盖的时间跨度为2012—2018年，共计15个试点城市政府颁布的57份规范性公文。

徐国冲、霍龙霞[16]认为，权威、网络结构及制度邻近性影响行动者获取规范信息的程度，驱动了合作监管网络的形成。因此，对规范性政策工具的认可与共享，构成了15个试点城市政策网络的关系约束逻辑。本文从政策文本中选取了试点城市使用频率最多的9项政策工具：提前试点、参保范围、财政补贴、增量变化、独立第三方评估机制、需求主体能力评定办法、护理保险或服务管理办法、护理机构管理办法、信息化建设。构建“试点城市-政策工具”二模网，考察15个试点城市在使用这些政策工具过程中表现出的共性和特性，发掘由“点”到“面”的政策网络演进特征及政策试点过程中存在的深层次问题。下面分别对9个政策工具变量做简要解释。

1.提前试点

追根溯源，我国长期护理保险制度最早是由基层政府发起，继而面向全国推广的“边走边干”模式。有学者[17]将这些先行先试地区称为“精英省份”。包括最早试点的青岛市，之后的长春市、南通市，以及2016年正式颁布实施方案或细则的部分城市。这些“精英城市”作为政策网络的权力中心，助推了政策创新的推广与扩散，型塑了政策演变路径的早期形态。本文将提前试点城市赋值为1，其余城市赋值为0。

2.参保范围

在政策制定之初，各试点城市对长期护理保险参保对象的范围界定差异很大，有的只涵盖城镇职工医疗保险参保者，有的外扩到城乡居民医保参保者，还有的将新农合参保者也涵盖进来。本文认为，参保对象覆盖范围越大，越能够体现地方改革创新的积极性，也越可能获得上级认可并成为今后推广的典型经验。本文将参保对象只覆盖城镇职工医疗保险的，赋值为0，覆盖面更广的赋值为1。

3.财政补贴

Daugbjerg[18]认为，在紧密联系、封闭的政策社群中，政策制定者往往通过财政补贴和税收优惠等积极的经济政策工具，带来低成本的政策结果。因此，财政补贴是政策行动者十分倾向采取的政策工具，以此降低政策试验的成本。本文将试点城市政策文本中有明确的补贴方式、补贴额度的，视为采取了该政策工具，赋值为1；仅有“根据情况采取”等含糊表述或没有相应条款的，视为未采取，赋值为0。

4.增量变化

试点推进过程中，试点城市采取了如扩大保障范围和参保对象、提高财政补贴力度、提高待遇给付标准等政策措施，视为有改革增量变化。如长春市在2017年将长护保险的保障对象由初期只限于入住定点养老(医疗)照护机构的重度失能人员，扩大至中度失能老人；南通市在2018年调整并提高了长期护理保险的待遇享受条件和支付比例。采取增量变化的地方政府也通常具有更强的政策执行能力和更大的试点成功决心；当然，也意味着试点经验可能在政策网络中产生了模仿与扩散，地方政府间的横向联结加强。本文将采取增量变化的试点城市赋值为1，未采取的赋值为0。

5.独立第三方评估机构

在人社部颁布的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》中明确提到要“探索引入第三方监管机制，加强对护理服务行为和护理费用使用情况的监管”。是否能够建立独立的第三方监管机制，体现了试点政府与市场、社会的合作关系与合作程度，也是政府转变职能、提高现代化治理能力的重要标志。如青岛市、上海市等快速建立起失能等级评估、活动能力等级评定和鉴定的独立第三方机制，本文赋值为1；但还有更多地市在实施意见文件中使用了“积极探索”“创建”等字眼，评估鉴定职能仍由政府相关职能部门负责，本文赋值为0。

6.管理办法类

管理办法类包括针对需求主体的“失能等级评定办法”，针对护理服务项目、标准和资金结算等的“护理保险管理办法”，以及针对各类护理机构的“护理机构管理办法”三类工具变量。这三类工具是政府对长期护理保险规范化、精细化管理能力的体现。从试点情况来看，各试点城市在该变量上存在明显差距。走在前列的，如上海市、青岛市等，相关政策文件齐全，标准明晰，可操作性强，将其赋值为1；而大多数其他城市，很少出台专门针对上述三类内容的管理办法，相应条款都集中在试点初期制定的意见、方案或实施细则中，内容粗糙，操作性差，将其赋值为0。

7.信息化建设

长期护理保险的信息化建设，是大数据时代提高保险经办管理服务能力、规范机构职能和设置、协调资源配置的重要平台保障。该政策工具与当地经济发展水平密切相关，也与政府信息化建设能力有关。目前，长春市依托吉林省统一建立的“智慧长护”信息服务平台进行运转，另有重庆市、苏州市等都开始招标建设信息化平台，本文将其赋值为1，其余未进行专门信息化平台建设的赋值为0。

(二)研究方法

由于试点城市与政策工具之间存在二元性，本文构建“试点城市-政策工具”二模网络(2-mode networks)。通过UNICET6.0软件的功能模块，可以观察试点城市如何通过共享政策工具形成协同网络结构，反过来，政策协同网络结构又通过型塑试点城市的政策行为，促进正式制度合作网络的形成。本文的研究逻辑如下：首先使用UNICET6.0软件将二模网络转为只包含“城市-城市”的一模网络，进行整体网络分析，如网络密度、聚类系数、一致性分析、特征途径长度等，考察试点政策如何在试点城市间形成共识和经验扩散，这是协同治理得以存在的前提基础；其次，使用二模网络功能模块，对“试点城市”和“政策工具”两个维度进行个体中心网络分析，包括度数中心度、中间中心度等，考察政策网络的权力结构及演进特征，把握试点城市间非正式合作网络状态；最后，提出长期护理保险制度推广的优化路径。

四、制度试点下地方政府的政策网络特征及演进

(一)共识达成与经验扩散：整体网络分析

根据长期护理保险制度试点的推进过程，本文将研究数据分为三个时间阶段：(1)提前试点阶段(2012—2016年)，该阶段为长期护理保险的自发创新阶段，包括率先试点的青岛市、长春市、南通市，还包括2016年即制定实施意见或细则的上海市、上饶市、荆门市。这类“精英城市”往往会成为各类优势资源的聚集地，其数量的多寡与稳定性，很大程度上决定了政策网络的凝聚力和权力结构特征。(2)试点实施阶段(2017年)，该阶段为15城市接到中央指令后，全部开始正式试点。中央统一的政策指令为地方试点提供了政策框架，达成了初步共识，试点城市在各自推进的同时，也必然会通过规范或自创的政策工具的共享产生关联，整体政策网络逐渐形成，该时期各地以学习模仿为主，创新性不足。(3)政策创新阶段(2018年至今)，在历经一年或更多时间的施策之后，政策能力更强的城市会立足自身禀赋，发挥能动性，对政策进行创新和变革，以图获得更多的中央认同，形成网络权力中心，而相对落后地区可能出现政策固化，走上“路径依赖”。

本文使用UCINET中的可视化工具NetDraw对2017、2018年两年的整体政策网络进行绘制(图1、图2)，发现各城市之间都有较为紧密的关联，2018年的整体网络密度明显大于2017年，具有较好的系统集成与协同治理的潜力；处于网络中心的城市，如青岛、上海、南通、荆门等，中心地位相对稳定，广州、齐齐哈尔、宁波等城市虽处于边缘，也与其他城市保持多条路径关联。对这三个阶段的政策网络关联性特征，本文将进一步通过网络密度、聚类系数、一致性分析、平均路径等指标进行具体量化分析。

图1 2017年度试点城市政策网络结构图

图2 2018年度试点城市政策网络结构图

1.整体网络密度

表1 所示，网络中的节点数是指在各阶段参与试点城市数量，连接数表示试点城市两两之间共同使用同一种政策工具的频次，政策工具作为媒介，使不同城市之间发生关联。这两个指标的数值越大，联系就越多，网络特征也越复杂。表1中的节点数从2016年的6个增长到2018年的15个；连接数从13条增长到57条；网络密度从0.16增加到0.422 2，虽然网络密度不高，但试点政策网络的辐射联系呈现明显的加强态势。在中国特色“政策试点”下，2017年政策网络密度增强的主要推手是中央政府“自上而下”的行政性力量，但2018年网络密度增强则更多来自地方政府的重视，试点城市之间共识的达成、政策的学习模仿、政绩的竞争和创新的扩散等。

表1 长期护理保险制度试点政策网络的规模和关系

2.聚类系数和一致性分析

社会网络理论认为，一个网络可能关联度很大，但凝聚力未必大。如果网络中的行动者关系大量存在分而治之、联盟等现象，就会形成各种小网络，这些小网络内部联系可能非常紧密。这种情况下，即使整体网络中的行动者联络程度很高，但整体网络仍可能会分崩离析。本文使用聚类系数度量15个试点城市是否通过9个政策工具产生了实质性关联。表1中的聚类系数在2016年、2017年、2018年依次为0.096 3、1.747、1.229，可见，随着时间推移，聚类系数呈现先低后高再低的变化；2017年和2018年的系数值均超过1，这意味着整体网络具有较高的凝聚力，具备较好的协同治理能力。但是，这种较高的凝聚力是来自于共识的达成，还是仅仅因为政策信息/资源能够较好地在试点城市之间传播、流动与共享，还需使用一致性分析工具测量。通过测量得出，15个试点城市特征根之比在2017年为1.298，2018年为1.116。根据社会网络分析理论，数值越小，行动者在认知和施策上的差异就越大。这可能意味着，高的凝聚力，可能仅仅是因为在“晋升锦标赛”压力下，城市之间相互模仿、学习、竞赛行为增多，而迫于“制度压力”产生的组织结构和组织行为同构现象[19]并不多，“一地一策”的态势逐渐形成，更多的精英城市(网络中心)出现了。

3.平均路径

特征途径长度是指连接任何两个点之间的最短途径的平均长度。计算可知(2016年不予考虑)，15个试点城市在2017年、2018年的特征途径长度分别为1.324和1.229。即在2017年，每两个试点城市需通过1.324个试点城市来实现联系，在2018年，这一数据下降到1.229个城市。从表2可知，距离是1的百分比也逐渐提高，由2017年的69.5%上升到2018年的77.1%，说明大多数试点城市间的距离为1。因此，网络权力的集中度并不高，协同共治的可能性较大。

表2 2017年和2018年的平均路径对比

(二)网络权力结构与演进秩序：中心度分析

在政策网络中，各个节点通过网络中的“权力”，包括信息、资源、声望及影响力等，可以对其他节点产生影响，其他节点也会对其产生依赖性。Yin等[20]研究发现，主要人物在合作网络中发挥的作用巨大，一旦不再活跃，该网络就会受到破坏。因此，网络权力结构和演进秩序是否合理有序，对政策试点效果至关重要。本文构建的是“试点城市-政策工具”二模网络，相比一模网络，二模网络的中心度要复杂得多，每个城市之间的联络是通过他们共同采纳的政策工具完成的，而各种政策工具又是通过试点城市的共享来达成联系。因此，二模网络中心度不仅能够度量试点城市的网络权力地位，也能够刻画试点城市在政策工具使用中的信息交流、资源共享的协同程度，这为遴选优质政策工具进而归纳出明晰的制度合作框架体系提供了依据。

首先，测算了15个试点城市网络中心度的变化情况(见表3)。2017年和2018年，度数中心度位于前三位的分别是上海市、青岛市和苏州市，且苏州市有增强的趋势，意味着这三座城市在政策网络中居于中心地位，这与它们均位于经济发达地区、拥有更多政策资源有关。地位变化较大的城市有承德市、成都市和南通市。承德市和成都市的中心地位都有较大幅度提升，其中承德市由2017年的第9位上升至2018年的第4位；成都市由第8位上升至第5位。究其原因，承德市在2018年将长期护理保险制度覆盖到全部县区，提高保险待遇水平，颁布了《城镇职工长期护理保险居家护理管理办法》，建立了第三方失能鉴定机制；成都市同样扩大了保险覆盖范围，颁布了《成人失能综合评估技术规范》，完善了相关法规。地位下降的是南通市，由第5位下降至第9位，这与南通市开展试点较早，但后期缺乏明显的政策调整和创新有关。

排名后5位的几座城市，在两年中的地位变化不大，度数中心度数值与排名靠前的城市差距很大，呈现明显两极分化，这几座城市在试点过程中的共同特点是颁布政策法规较少，缺乏增量改革，与市场合作的创新行动也基本没有。其中广州市、宁波市的中心地位与其经济发展程度极不匹配。

中间中心度刻画的是行动者对资源控制的程度。如果该数值为0，意味着该点不能控制任何行动者，处于网络边缘；如果数值为1，意味着该点可以100%地控制其他行动者，处于网络核心，拥有很大权力。表3显示15个城市的中间中心度的排序变化与度数中心度基本匹配，只有青岛和长春在2018年的中间中心度高于其度数中心度的排名，说明这两座城市在2018年都做了较大的制度改进。青岛市在2018年颁布了《青岛市长期照护需求等级评估实施办法》《长期护理保险定点护理服务机构协议管理办法》等规范性文件，提高了护理保险管理的规范化、精细化程度，长春市依托国家级试点单位吉林省试点工作的开展，工作平台得到了较大的提升。另外，还有3～4个城市的中间中心度为0，说明这些城市在政策网络中完全没有控制优势，边缘化程度比较严重。

表3 二模网络试点城市的中心度分析

其次，测算了政策工具的网络中心度(见表4)。度数中心度和中间中心度数值最高的是财政补贴和增量变化两个工具。正如前文分析，财政补贴是成本最低的政策工具，被11个城市使用；增量变化是高度显著的政绩指标，在2018年被10个城市使用。数值变化较大的是独立第三方机制和信息化建设两个政策工具，中心地位有明显提高，说明这两类政策工具在政策实施过程中发挥的绩效逐渐显性化，也成为地方政府获得竞赛成功的重要砝码。各类管理办法的制定是政策“软肋”，这类政策工具对政府的法制化意识和政策执行能力要求较高，需要协调各方关系共同参与运作，使用难度相对较大，这也反映了我国长期护理保险的规范化、精细化管理还十分欠缺。

表4 二模网络政策工具的中心度分析

最后，本文对“试点城市-政策工具”二模网络中心度进行可视化绘制。可以看到，财政补贴和增量变化确实在网络中居于核心地位，上海市、青岛市、苏州市等是使用这些政策工具最频繁的城市，另外诸如第三方独立评估机制、专门的失能等级评定办法等工具也被不同程度地“共享”，但是还有较多的政策工具和试点城市处于边缘地区，与精英城市的“协同”效应并不明显。

图3 2017年度“试点城市-政策工具”二模网络中心度

图4 2018年度“试点城市-政策工具”二模网络中心度

五、长期护理保险制度推广路径优化策略

以政策工具作为媒介，15个参与长期护理保险制度试点的城市联结形成了密度逐渐增强的政策网络，但网络凝聚力呈现由“弱—强—弱”的演化态势；各试点城市异质性的政策行为构成了“核心—边缘”的网络权力结构；试点城市对政策工具的取舍呈现出两极分化。由此，在长期护理保险制度由“点”及“面”的推广进程中，本文提出如下优化策略：

(一)尊重制度演进秩序与规律，防止过度解读“碎片化”

我国长期护理保险制度的演进历程，不同于“在保证中央权威的基础上”，为“消减、缓和央地结构化矛盾”[21]而采取政策试点的其他社保制度，具有明显自我演进的逻辑和规律。政策网络中各行动者在相互模仿、竞赛、创新扩散中不断形成城际间的动态均衡。前文分析证实，长期护理保险政策网络密度虽呈不断强化趋势，但密度数值并不高；网络凝聚力虽大，但一致性程度不高，地方特色鲜明。这种差异化并不是地方基于“碎片化权威主义”[22]与中央的对抗，而是长期护理保险制度因自身属性发生制度演进的合理化存在。作为基本养老和医疗保障制度的福利性延伸，长期护理保险制度具备较强的地方公共产品性质，老龄化程度、社保基金结余、护理服务能力、市场化水平等都与地方经济社会发展水平密切相关，覆盖范围、保障对象以及待遇支付等受到地方财力的约束，明显不适合快速建立“大一统”的制度模式，应当尊重制度循序演进的规律，允许地方间相互的知识增进、分享、使用和创新；根据地域发展的特点，制定短期、中期和长期的制度建设规划，兼容更为灵活的地方政策，赋予地方政府在制度设计上的自由裁量权和适度的喘息时间，保障制度的生命力和长期稳定性。

(二)培育“核心—边缘”城市的良性合作秩序，实现地方政府的网络协同治理

政策网络形成过程中，创新决策和创新行为会在社会网络中表现出一定的相似性、传播性以及同群效应，网络联结关系越丰富，网络中个体间的信息交流越畅通、信息成本越低廉，同群效应越强。通过对政策网络变化的动态观察发现，除了核心城市和边缘城市相对稳定的两极分布以外，有一类城市表现为活跃的动态晋级，这类城市通过对先进城市的学习、模仿，激发“后发优势”超越同类竞争者，说明在制度推进过程中，长期护理保险政策网络治理空间是存在而且活跃的，跨市关联形成了政策试点与推进共同体。当然，还有另一类城市，始终处于制度推进的边缘地带，改革与创新的积极性不强。这种差异化的背后是我国地方政府治理能力的两极分化，是制度碎片化形成的深层次原因，会在全面建制之后，造成异地转移接续的困难，损耗制度的公平与效率。因此，在长期护理保险制度有序推进过程中，应当采用共同协商、互惠互让原则防范和解决合作冲突[23]，构建城际间的信任机制和协同机制，使边缘城市能够突破自身的制度和环境障碍，成功复制先进地区的经验；使核心城市能够打破优质资源的过度聚集，实现资源的交换与共享，使制度有弥合割裂的自愈能力，共建城际间有序、协调、合作的网络协同治理体系。

(三)推进政策工具的清晰化、规范性建设，促成正式的制度合作网络

(1)财政补贴工具要有取舍。从发达国家实践经验来看，长期护理保险制度应能分担地方在养老、医疗以及社会救助等保障的财政负担和制度依赖，形成分散风险机制，而不是加剧财政的边际压力。无节制地使用财政补贴增加制度成本会导致试点搁置甚至失败。因此，应当尽快明确个人、保险基金、政府三者的责任边界，在构建独立的长期护理保险筹资制度同时，打通与养老保险、工伤保险、失业保险以及社会救助之间的制度隔离，鼓励社区和亲人参与护理，形成成本共担机制，并配之以中央调剂金、储备基金等，化解全面建制后的不可持续风险。(2)增量改革要谨慎。试点的改革方式，最终的政策指向是试点“成功”[24]，这会导致地方非理性的过度竞争，造成资源的无谓浪费。因此，在试点成熟时应尽快实现全面建制，规范地方政府的无序行为。(3)标准化政策工具的建设速度要快，水平要高。在失能等级评定上，大多数试点城市直接采用或略加改动ADL量表；在护理等级评定上，缺少规范的护理服务规范标准与评价体系，护理服务质量和项目也各不相同；在补偿机制上，缺乏与护理等级相匹配的差异化费用标准和保险给付水平办法；还较为普遍地存在重机构护理、轻居家护理，重医疗服务、轻生活照料，重补偿、轻控费等问题。制度化、标准化、规范化建设是高质量、精细化建设长期护理保险制度的核心要件，是将地方政府间的非正式政策合作网络嵌入正式的制度合作网络的必经途径，但需考虑地方差异性，此类政策工具应当兼容国家标准和地方标准，防止“一刀切”。

(四)吸纳多元政策行动者共同参与，打造政府与市场多层次合作的建制路径

实践证明，开放的政策网络会降低政策实施成本，促进制度创新，如建立第三方评估机制的青岛市、上海市等，表现出了活跃的制度生命力。护理保险的“准公共产品属性”本身就需要市场与社会力量的广泛参与，有学者认为，中国长期护理保险制度推行的较大阻碍是长期护理服务市场发展不够成熟[25]，政府监管与市场导向共存，可以平衡社会公平和消费者选择[26]。因此，长期护理保险制度应当构建能够容纳多元主体的开放合作政策网络体系，走政府与市场多层次合作的建制路径。[27]包括：(1)借助大数据信息化手段，拓宽政策网络开放边界和共治能力；(2)鼓励社会资本开办长期护理机构，壮大市场力量；在严格监管价格的前提下，充分发挥行业协会力量，形成规范的市场竞争秩序；(3)普遍引入第三方独立机构，实现对长期护理服务的质量监督，形成对护理机构定期与不定期检测机制；(4)实现长期护理保险与商业保险的有效衔接，在保障基本护理服务需求的前提下，满足社会中高收入阶层的多样化需求，构建多层次的护理保障体系。