我国教育资助政策的扩散与执行研究——基于246 份政策文本的实证分析

赵利平，王 微，张 倩①

（1.贵州师范学院贵州教育发展研究中心，贵州贵阳 550018；2.贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025）

一、问题的提出

完善教育资助管理制度是新时代中国教育改革发展新路向下的重要内容，是支撑贫困学子完成学业、维护教育公平和社会公正的重要保障，也是提高人才培养质量、提升国家核心竞争力的有力支撑。党的十八大以来，教育部会同有关部门印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，坚持把教育扶贫作为脱贫攻坚的优先任务。［1］教育资助政策包括学前教育资助、退役士兵资助、城乡义务教育资助、职业教育资助、特殊教育资助、普通高中资助、大学生教育资助以及对其他低收入家庭、特困人员的资助等。学前教育对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助，义务教育实施“两免一补”政策及营养改善计划，普通高中率先免除建档立卡家庭经济困难学生学杂费，中等职业教育对所有农村学生、涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费，高中阶段教育设立国家助学金，高等教育实施“奖助贷勤工助学”多种资助方式。目前，我国已建立起覆盖学前教育至研究生教育的全学段学生资助政策体系，从制度上保障不让一个学生因为家庭经济困难而失学。然而不同地区的教育资助水平和力度仍存在较大差距。

建立完善的教育资助制度，不让一位学生因家庭经济困难而失学，对于促进教育发展、保证教育公平、推进社会和谐具有重大的现实意义。笔者基于政策创新扩散理论和教育资助政策文本，从扩散的时空特征和路径模式这几个维度构建教育资助政策扩散的分析框架，并结合梅兹曼尼安和萨巴提尔的政策执行综合模型对教育资助政策的扩散与执行进行实证分析。利用政策创新扩散理论结合政策执行综合模型来分析我国教育资助补助政策，不仅符合我国政治体制与行政管理的特点和实际，还有利于我们以一个明晰的分析架构来指导思路探究教育政策执行的困境，进而矫正教育资助政策的实践异化。［2］

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

以“教育资助”“教育补助”等关键词在国务院、教育部、北大法宝、地方各级政府等官网进行全文搜索，基于政策文件的高度准确性和代表性要求，对文本的筛选主要依据以下原则：一是直接与教育资助政策密切相关；二是政策形式上表现为法律法规、部门规章、实施方案、行政决议以及规划通知等体现政策的文件。最终经过对政策文本内容的筛选，整理出246份政策文本，其中85 份为中央政策文件，161 份为地方性政策文件。此外，进行实证分析的各省市人均GDP、省级政府财政收入、人口数量、教育资助对象的种类、各省市教育资助群体人群数量等相关数据来源于国家统计局。

表1 我国教育资助中央政策文本抽样统计

表2 我国教育资助政策地方政策文本抽样统计

（二）研究方法

1.政策创新扩散维度与研究框架

政策创新扩散是一项政策创新通过某种渠道随着时间流在一个社会系统成员之间被沟通扩散的过程。［3］政策创新扩散理论是美国学者沃克在1969年提出的，他发现美国各州出台的公共政策并非都是“渐进的”，而是存在跳跃性创新，且创新往往会被邻近州所效仿。［4］它是一个动态的波动过程，随着时间的推移，政策扩散会经历缓慢扩散期、急速扩散期和平稳扩散期三个扩散阶段，呈现出S形曲线的特征。布朗和考克斯将政策创新扩散的过程特征总结为三条经验性规律∶即政策扩散在时间上呈现S 形曲线、空间上表现为近邻效应、中央系统层面背景下出现的领导者—追随者的层级效应或短视效应。［5］我国教育资助政策从局部到全国、从无到有的推广过程是一个典型的政策扩散过程。

2.政策执行综合模型

政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。［6］20 世纪70年代中期，公共政策学者们通过不同视角对政策执行的影响因素进行探究，并形成了多种政策执行模型。1979年，美国著名政策学家梅兹曼尼安（D.A.Mazmanian）和萨巴提尔（P.Sabatier）合著了《公共政策执行∶一个分析框架》一文，构建了一个较为完整的理论模式即政策执行综合模型。他们认为政策执行过程受政策本身的性质、政策反映的问题以及政策执行的周边环境三方面的影响，主张以综合性的视角以及整合性的观念来为政策的执行与实践提供一个较为有效的分析框架。具体来说，他们将影响政策执行各阶段的因素归结为三大类共17 个因素∶第一类为政策问题的特性，包含目标团体行为的多样性、目标团体的人数等4 个因素；第二类为政策本身的因素，包含明确的政策目标、充足的财政资源、执行机构内部与执行机构之间的层级整合等7 个因素；第三类为政策本身以外的变量，包含影响政策执行的经济环境与技术条件、媒体对该问题的关注、民众的支持等6 个因素。梅兹曼尼安和萨巴提尔的政策执行综合模型是“自上而下”型政策执行模式的典范。当前，中国政策执行的现实路径是“中央制定政策，地方分解并执行政策”这样一种模式，教育资助政策执行过程同样采用这种方式。

图1 梅兹曼尼安和萨巴提尔综合模型

三、教育资助政策扩散的特征

（一）时空特征

1.时间维度

以教育资助政策的发布年份为横轴，同一年份政府发布与教育资助相关的政策累积数量为纵轴来制作散点图。由图2可知，自2000年发布的教育资助政策至今，政策创新扩散时间分布呈递增趋势。正如格雷所提出的政策扩散经验模型，即在扩散初期，政策采纳相对不频繁，随着各种因素的影响，采纳比例会急剧上升［7］。通过观察图2可知，其扩散阶段包括三个阶段：第一阶段为2000 年至2015 年的初期探索阶段，随年份的递增政策呈平缓增长的趋势。第二阶段为2015年至2020 年的扩散增长阶段，政策扩散累计量逐年递增。其原因在于党的十八大以来，教育部会同有关部门印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，坚持把教育扶贫作为脱贫攻坚的优先任务，推动落实有针对性的教育扶贫倾斜政策。另外，2018年教育部联合国务院扶贫办印发的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020 年）》，进一步推动了政策发布量的不断增加。第三阶段为2020年至今的缓慢增长阶段。其原因在于教育脱贫攻坚的胜利，使得教育资助政策发布的迫切性降低。教育资助政策与格雷的政策扩散经验模型和“S”形曲线的分布特征相符。

图2 教育资助政策扩散曲线图

2.空间维度

通过梳理全国教育资助政策的时间顺序发现，政策扩散呈现出“东南沿海—中西部”的地域扩散特征，且地缘相近的省份呈现出明显的邻近效应。例如，北部的京津冀一带、南部的两广福建一带、中西部的陕甘宁一带在发布政策上表现出明显的地域集群特征。

（二）路径模式

1.中央至地方的纵向层级扩散模式

教育资助政策从最初的“星星之火”扩散到全国各省市，这个过程得益于中央政府的垂直影响。如2010 年国务院出台的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41 号）明确要求，“各级政府要建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育”，明显体现了自上而下的垂直性。另外，2011 年教育部会同财政部出台《财政部教育部关于建立学前教育资助制度的意见》（财教〔2011〕410 号）明确规定：“各地要从2011 年秋季学期起建立学前教育资助政策体系，地方政府对经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助，具体资助方式和资助标准由省级政府自行制定。中央财政根据地方出台的资助政策、经费投入及实施效果等因素，予以奖补。”中央层面率先发布教育资助政策并且对地方制定政策给予鼓励和奖补的方式，督促各地不断完善幼儿资助政策，扩大实施范围，极大地促进省级政府对教育资助政策的发布，政策的扩散呈现出由中央到地方的层级扩散效应。

2.地方政府间的横向平级扩散模式

地方政府政策创新扩散会因为公共政策在时间和空间上的势能差表现出梯度性的扩散特征，政策创新会沿着动力源向周围政策势能较低的地区扩散［8］。

通过分析教育资助政策扩散的路径模式得知，其呈现出“东南沿海—中西部”的地域扩散特征。在政府间关系中，横向政府间的政策模仿与学习对各省教育资助政策的出台产生直接影响。相邻区域的省份在政策制定上表现出明显的邻近效应，并且在政策形式与内容上相互模仿与学习，横向地区间的跟进效仿、相互学习的方式即平级扩散模式。

四、教育资助政策扩散的实证分析

根据梅兹曼尼安（D.A.Mazmanian）和萨巴提尔（P.Sabatier）的政策执行综合模型，将影响教育资助政策执行的因素分为三类：政策问题的特性、政策本身的因素、政策以外的因素。教育资助政策问题的特性包括：目标群体行为的多样性、目标群体人口的占比、目标群体行为所需的改变程度；教育资助政策本身的因素包括：明确的政策目标、充足的政策资源、执行机构的决定规则；非政策因素包括：社会经济条件、媒体对该问题的关注、民众的资源和态度。

（一）研究假设

文章采用事件史分析方法，即基于前一期的变量预测本期的事件发生概率，该方法能够较好地识别影响事件发生的因素。在界定行为时，分为发生与不发生两种情况，以年为单位记录个体行为，进行相关性分析，以某一省市在某一年份是否发布教育资助政策设置虚拟变量，分为发布和未发布。

1.政策问题的特性

组织创新理论认为某一地区的创新采纳与其辖区内所拥有的人口数量有非常密切的关系［9］。特定群体存在多样性也意味着群体行为的多样性，同时人数越多，政府对管理改革和政策创新的需求就越大。综上，本文提出以下假设∶

H1∶省级政府对教育资助政策的执行与扩散受目标群体行为的多样性的影响。

H2∶省级政府对教育资助政策的执行与扩散受目标群体人口占比多少的影响。

2.政策本身的因素

教育资助政策的执行，需要投入足够的财政资源，财政资源越充分，越有利于政策的执行。同时，执行者对政策的支持程度取决于上级机构对政策的解释和执行者的了解。一项政策的实施常常涉及众多机构间的协调和配合。平行机构间应互通信息、紧密配合、良性互动，才能促使政策的有效执行。所以执行机构间与机构内部的层级整合程度越高越有利于政策执行。邻近区域扩散效应是政策创新扩散过程中的普遍现象。政策制定者会根据有限的信息选择其他地方政府制定的政策方案，即政策制定者会受区域内或全国范围内其他政策制定主体的强烈影响。基于此，提出以下假设：

H3∶省级政府对教育资助政策的执行与扩散受财政资源的充足性的影响。

H4∶省级政府对教育资助政策的执行与扩散受执行机构内部与执行机构之间的层级整合的影响。

3.非政策因素

地方政府是否采纳某一创新政策与当地的政策水平密切相关，在某一领域领先于全国平均水平的省份更易采纳新政策，从而为经济社会的发展注入活力，并为其他省份提供经验。教育资助政策是一项系统性政策，涉及改革模式、方向、内容等，不仅需要大量的经济资源，而且还会受到民众态度、专家关注度的影响。由此，提出假设：

H5∶省级政府的教育资助政策的执行与扩散受辖区经济发展水平的影响。

H6∶省级政府的教育资助政策的执行与扩散受专家关注度的影响。

一个省级政府的辖区面积越大，或者辖区内的地级市越多，其政策的采纳与实施环境越复杂，从而在一定程度上会削弱地方政府政策创新采纳的动力。基于此提出假设∶

H7∶省级政府的教育资助政策的执行与扩散受省级政府下辖地级市数量的影响。

综上所述，将模型因变量（Adopt）设置为“实施与否”，实施为1，未实施为0。自变量设置及说明见表3，相关数据来源于各省市政府官方网站。

表3 自变量说明及数据来源

（二）结果分析

为使统计结果更加直观，本文在描述性统计中未对变量进行对数处理，主要变量的描述性统计、相关性分析结果见表4和表5。由表4 可知，8个变量显示出的变化差异都较小。根据相关性分析结果（表5）可以看出，教育资助政策的实施与教育资助对象、各省市教育资助群体人口占总人口的比值、省级政府财政收入与人口数量的比值、与某一省市接壤的省份制定教育资助政策的比例、各省市人均GDP 都具有显著性，相关系数分别为0.478、0.661、0.537、0.640、0.694，均大于零，且均在0.01 的水平上显著。这意味着教育资助政策的扩散与执行与这几个因素存在着正相关的关系。这一分析结果为假设H1、H2、H3、H4、H5的成立提供了依据。

表4 描述性统计结果

表5 相关性分析结果

采取方差膨胀因子（VIF）来检验现有变量之间是否存在多重共线性［9］。结果显示，各变量的VIF 值都小于警戒值10，因此变量间不存在严重的多重共线性问题。

五、结论与建议

（一）结论

首先，文章基于政策创新扩散理论的研究视角，从时间维度、空间维度、路径模式三个方面对我国教育资助政策扩散的特征进行分析，分析表明，教育资助政策的创新扩散在时间维度上的扩散阶段包括三个阶段，呈现出先递增又放缓的趋势，与政策创新扩散理论“S”形曲线分布特征相符；在空间维度上呈现出“东南沿海—中西部”的地域扩散特征；在路径模式上表现为中央至地方的纵向层级扩散模式、地方政府间的横向平级扩散模式这两种模式。其次，本文采用事件史分析方法，以教育资助政策为切入点，根据梅兹曼尼安（D.A.Mazmanian）和萨巴提尔（P.Sabatier）的政策执行综合模型，深入分析了影响政策扩散的相关因素，检验了政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的因素对教育资助政策在我国省级政府之间扩散的影响，并对假设变量进行描述性统计、相关性分析。最后，根据相关性分析的结果发现，教育资助政策的扩散执行与教育资助对象、各省市教育资助群体人口占总人口的比值、省级政府财政收入与人口数量的比值、与某一省市接壤的省份制定教育资助政策的比例、各省市人均GDP都具有较强显著性，这5个因素对教育资助政策的执行与扩散效果产生较大影响。

（二）建议

1.发挥政策的统领作用，瞄准教育领域最贫困群体

根据上述分析可知，在空间维度上，目前教育资助政策东中西部差距较大，不同地区的资助水平和力度参差不齐，且各省市的经济发展水平影响着教育资助政策的执行和扩散，因此东中西部经济水平的差异导致政策执行存在差异。另外，通过梳理各省市资助政策发现，各省市教育资助群体种类存在较大差异，一些省市有9种教育资助群体，而一些省市仅有5种，教育资助对象的种类、各省市教育资助群体人口占总人口的比值同时对政策扩散效果产生较大影响。因此要解决地域资助差异的问题，又要解决资助人群差异的问题，就要发挥政策的引导统筹作用，精确瞄准教育最弱领域和最贫困群体，因地制宜、因人施策，推动各地充分考虑人口变化和城镇化发展趋势，重点扩大中西部农村地区、乡村振兴地区、民族地区和新增人口集中地区的普惠性资源。推动落实符合地域发展和不同资助对象的有针对性的教育扶贫倾斜政策，践行教育强民，铺就下一代幸福之路。

2.充分利用邻近效应，推动教育资助政策的扩散

由分析结果可知，与某一省市接壤的省份制定教育资助政策的比例直接会影响该省市教育资助政策的实施，地方政府间的在制定政策上呈现出横向平级的扩散模式，这说明相邻区域的省份在政策形式与内容上会相互模仿与学习。充分发挥省级政府间的邻近效应，推动教育资助政策在省与省、省与市、市与市之间的扩散，有助于不断落实精准到人的教育资助政策，在全国范围内构建覆盖学前教育资助、退役士兵资助、城乡义务教育资助、职业教育资助、特殊教育资助、普通高中资助、大学生教育资助以及对其他低收入家庭、特困人员的资助等完善的教育资助制度体系，为做到学有所教提供有力的保障。