对发挥行政复议解决争议主渠道作用的思考

尚晶

摘要：使行政复议制度成为我国解决行政争议的主渠道是当前我国理论界和实务界期望达到的共同目标，也是我国当前行政复议改革面临的共同难题。从行政复议制度性质的“行政性”与“司法性”之争，到行政复议改革的“司法化”与“泛司法化”的分歧，既体现了学者对行政复议实质性解决行政争议做出的努力，同时也体现了我国行政复议制度改革与完善面临的分盆口。本文从我国行政复议面临的困境与最新提出的行政复议法修改征求意见稿出发，分析我国行政复议制度的功能与性质，进而分析我国解决行政争议的制度选择一复议委员会的优势与可能出现的问题，对完善我国的行政复议委员会制度，实质性解决行政争议提出意见。

关键词：行政复议;主渠道;司法化;复议委员会

行政复议是指行政相对人对行政行为的合法性或者合理性不服时，请求复议机关进行审查并作出决定的制度。行政复议是行政机关处理和解决行政争议的一项重要的法律制度，也是具有中国特色的法律制度，各国在性质上都有类似于我国行政复议制度的争议解决方式，但是名称和制度不尽相同。事实证明，自1991年《行政复议条例》的颁布实施，行政复议制度进入新的发展时期，经过近30年的实践，确实在纠纷解决方面取得了巨大的成就，解决了大量的行政争议，维护了行政相对人的合法权益，但是随着我国社会进入转型期，公民权利救济意识增强，官民矛盾激增，行政复议制度在解决行政争议方面的问题也逐渐显现出来。

我国最初建立行政复议制度的目的就在于通过体制、机制的良好运行，充分发挥行政复议制度专业、高效、便捷的优势，从根本上化解行政纠纷。但是行政复议制度经过几十年的运转，从化解行政争议的数量与质量来看，并未真正地发挥其功能。

一、行政复议主渠道作用与当前制度运行之冲突

应松年教授首先提出，要充分发挥行政复议機制、制度上的优势，完善我国的行政复议制度，使行政复议成为解决我国行政争议的主渠道。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会召开第三次会议，习近平总书记明确指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用，提升行政复议化解行政争议的能力，实现其作为解决行政争议主渠道的功能定位，成为行政复议法修改需要完成的主要任务。使行政复议成为化解行政纠纷的主渠道，有充分的法理基础与实际需要。首先，行政复议具有高效、便捷、专业的特点，解决行政争议的成本更低，理应是解决行政争议的最优选择。正如杨海坤教授所做的一项公众调查所显示的，“中国老百姓对行政救济机制最迫切的期待是成本低、效率高、纠错或救济及时，即他们所期待的公正性得到及时的满足，而公众最不愿意看到的是旷日持久的‘打官司’以及姗姗来迟、虚无缥缈的所谓‘公平正义’”四。其次，我国行政复议与行政诉讼是解决行政争议最重要的途径，二者并非竞争关系，在解决行政争议方面，应当是优势互补的关系。司法是权利救济的最后一道防线，而行政复议处在解决纠纷的第一道防线，纠当然是尽量化解在第一道防线为好。然而，我国行政复议制度目前面临的困境，恰恰是行政复议的制度优势和功能未能充分发挥出来。

（一）主渠道作用之体现

主流观点认为，我国行政复议制度之所以陷入困境，是因为其制度设计偏离了司法化方向，行政复议机构缺乏独立性和超然性，使我国行政复议制度缺乏公信力，降低了群众选择行政复议制度化解纠纷的积极性。行政复议是一种兼具司法特性的新型的行政权，因此我们行政复议制度的理论定位，既要体现其固有的行政性，又要体现其具有的司法特性。

其他国家和地区也存在与行政复议功能相近似的制度，在高效化解行政争议方面发挥了极其重要的作用。比如美国实行“穷尽行政救济”原则，在一定意义上表明其实行政复议前置原则，大部分的行政争议都通过行政法法官解决。英国的行政裁判所每年受理案件几十万件，以较高的效率裁决行政争议，同时，相关数据显示，当事人对行政裁判所的裁判满意率高达65%以上。法国实行行政法院制度，与普通法院形成“双轨制”，其属于行政系统，虽然常与行政人员往来且有任职交叉，但是行政法院仍然能够保持公正办案，在解决行政争议方面具有权威性，因此其能够解决大部分的行政争议。

通过分析其他国家行政争议解决机制，可以看出，使行政复议制度成为解决行政复议的主渠道，应当体现在以下两个方面：

1.行政争议案件的受理数量。一般情况下，一个国家行政复议案件的数量应当是行政诉讼案件的数倍，才能真正起到化解行政纠纷主渠道作用。其优势主要体现于以下几方面因素，首先，行政复议的受案范围要广于行政诉讼。行政复议基于行政审查，应当受理所有的行政纠纷。其次，行政复议的审查深度深于行政诉讼。行政复议是一种行政系统内的自我监督机制，基于科层制管理的基本逻辑，行政复议机关既可以审查被申请行政决定的合法性，又可以审查合理性。再次，行政复议专业性高于行政诉讼。最后，行政复议的程序更加简便高效，解决争议的成本更低問。虽然实现行政复议案件数倍于行政争议案件在对当前的行政复议制度而言，存在实践上的困难，但是不难看出我国学者对行政复议有效解决争议的期望，使行政复议能够起到对行政诉讼过滤器的作用，也体现民众对行政复议解决行政争议的信任，在此基础上，才能谈及行政复议高效、便捷、成本低廉等优势的发挥。

2.行政复议制度应当实质性解决行政争议。实质性解决争议是对实质法治主义在行政法治领域的新发展作出的回应。实质法治主义之下纠纷的实质性解决主要包含三层意思：

一是案件已经裁决终结，二是当事人之间的矛盾真正得以解决，三是通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限。只有实质上通过行政复议解决行政争议，才能事实上发挥行政复议解决行政争议的作用，而不至于使行政复议成为空转的制度。

（二）我国行政复议主渠道作用缺失原因分析

域外行政复议制度在其制度构建和运行方面都有其本土特色，但是通过分析，我们不难发现一些普适性的规律：首先，相较于行政系统内部监督与自我纠错机制，域外的行政复议制度更注重对公民权利的救济，并将其视为行政复议主要的目的;其次，行政复议体制越来越强调行政复议机关的独立性、专业性和公正性：最后，行政复议程序应当注重正当程序原则。这些普适性规律的共同运作，成就了域外一些国家高效解决行政争议的行政复议制度。

与此相比，我国的行政复议制度恰恰在这些层面存在不足。首先，关于行政复议制度的性质与功能定位，受我国传统行政观念的影响，行政复议制度在建立之初其功能定位就是行政系统内部的自我纠错机制，当年时任国务院法制办主任杨景宇在向全国人大常委会作关于法律起草说明时曾经强调过，行政复议制度“是行政机关内部自我纠错的一种监督制度”，“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序”。②虽然在一定程度上，自我纠错也是对公民权利的保护，但是也体现出行政复议制度最初在理论上，至少是不强调对公民权利保护的;随着我国服务型政府理念逐渐建立，行政复议制度才渐渐强化了对公民权利的保护。然而一个社会观念的转变往往是漫长而艰难的，观念的建立与其真正融入行政复议制度运行过程，依旧存在较大的差距。其次，行政复议机关的独立性、专业性和公正性不强，是我国行政复议制度饱受诟病、难以发挥出真正实效根本性因素。有学者认为，正是由于行政复议当时立法初衷的“去司法化”，导致了“对复议程序没有多少设计，似乎它与一般的行政活动没有多大差别，因而缺乏司法程序的对抗性一没有口头审理，没有质证，没有双方的辩论。”最后，关于正当程序原则。我国行政复议采取条块管辖原则，理论上行政复议机关居中裁决，解决行政争议，但是基于我国行政体系内部运行机制以及上下级行政机关之间的关系，一方面行政机关难以做到公正客观，另一方面，相对人难以信服其决定结果。

基于上述原因，行政复议在实践过程中面临的困境集中体现于案件过少，行政复议对行政诉讼而言，就起不到过滤器的作用，就谈不上减轻法院负担，表明当事人并不信任行政复议制度，行政复议制度简便、经济、快捷的效果就无从谈起，也表明行政机关在大多数的情形下，是被动地在诉讼过程中复查自己的工作，即已经动用了更为复杂、成本更高的程序。

二、行政复议的性质与功能定位之反思

行政复议的性质构成决定行政复议制度发展方向的逻辑起点。新中国成立后，我国在一些领域建立了行政复议制度，但是其规范化、制度化运行和发展仅有三十年历史。关于行政复议制度的性质之争，从我国行政复议制度建立之初至今从未停止讨论。我国学者关于行政复议性质的认识，主要存在着“行政说”“准司法说”“行政司法说”三种观点。

“行政说”认为，行政复议属于行政行为范畴，是上级行政机关对下级行政机关行政行为进行的审查，审查后作出的决定仍然是一种行政决定。此种学说是早期我国学者持有的普遍观点。“行政司法说”则认为：“行政复议虽然仍属于行政系统的活动，但它与一般的行政管理活动不同，属于行政司法（裁决）的范围”。应松年教授也提出，提出行政复议是行政机关居中裁决行政争议的活动，是行政司法行为。“准司法说”认为：“我国复议制度的重构要对复议法进行调整和完善，使之真正成为有效服务于市场经济体制和民主政治发展的准司法性质的行政审查机制”。

对行政复议性质的不同认识，必然影响着立法者设计和构筑行政复议制度的价值取向和理论模式阿，决定着行政复议功能定位的价值取向与立法宗旨。国务院于1991年制定了《行政复议条例》，在立法说明中把行政复议定性为一种具体行政行为。与此相对应，其第1条开宗明义地阐明立法宗旨，其价值取向更倾向于行政机关行政职权的行使;1999年制定和颁布的《行政复议法》第1条将“维护和监督”的表述，调整为“保障和监督”，此外还调整了语序，反映出从“行政本位”到“公民本位”的转变。2007年《行政复议法实施条例》第1条再次进行调整和补充，明确了行政复议在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会等方面的作用阿。随着对行政复议制度性质讨论的变化，立法者对于行政复议的宗旨也在随之改变。

行政复议“行政行”与“司法性”的性质，并非非此即彼的对立关系。行政复议是一种新型的行政权，也就是一种带有司法特点的行政权。这就要求我们对行政复议进行理论定位，既要充分考虑它所具有的行政性，也要认真顾及它所具有的司法性。此种观点也在我国学者之间形成了通说观点，行政复议是一种通过行政监督权的行使，实现行政系统内部的自我纠错、化解行政争议的方式兼具“行政性”与“司法性”的双重属性。行政复议的“行政性”面向行政系统内部，通过上下级之间行政监督权的行使，实现行政系统内部的自我纠错，以此达到保障行政相对人合法权利的目的;其“司法性”主要体现在以下两个方面：首先，就行政复议机关的理想地位而言，其应当处于居中裁判的位置，即使其性质属于行政机关，与作出具体行政行为的机关处于同一行政系统内部，也应当不偏不倚，公正裁断。在此过程中，行政行为必然会具有司法精神，即能够通过居中裁决，解决行政机关与行政相对人之间的争议。此处“司法”的含义，更倾向于代指公平正义。其次，其“司法性”还体现在“不告不理”的基本准则。行政复议中行政监督权必须通过行政相对人的申请而启动，从而形成行政复议机关、行政复议申请人和行政复议被申请人之三方法律关系，解决行政争议。其最终落脚点亦在于通过行政争议的解决，实现对行政相对人的合法权利的保护。

由此可见，无论是行政复议的“行政性”还是行政行为的司法性，其最终都可以达到保护行政相对人合法权益的目的，二者并非互相排斥，而是互为补充的关系。“行政性”优势适当发挥，能够最大程度地激活行政复议机构高效、便捷、专业的优势：适当入司法元素，则有利于弥补其在公正性方面的不足，关键在于如何达到行政复议“行政性”和“司法性”之间的平衡，也即实现行政复议“高效、专业”与“公正”之间的平衡，而非片面追求行政复议的司法化。正如曹鎏教授所言，任何片面追求行政化或者司法化单一面向的做法，都极易引发复议优势弱化，先天缺陷扩散，甚至构成其存在必要性和正当性的祛魅。我国行政复议的实践经历也证明，仅仅依靠我国行政机关的自由控制、自我监督、内部纠错是极不可靠的，引入司法元素和控权理论确有必要。

三、我国行政复议争议解决的制度路径选择

基于上述对我国行政复议制度在打造解决行政争议主渠道层面的缺点分析以及對行政复议行政与功能的再定位，在行政复议中引入司法元素成为行政复议制度改革的必然趋势。在行政复议制度构造的路径选择上，我们应当从根源上深层次地顺向进行制度打造，而非采取例如“双被告”式舍本逐利的逆向倒逼机制。目前，无论是学术界还是实务界，普遍认同的制度选择是推广行政复议委员会制度，从制度根源上打造能够实质性化解行政争议的“主渠道”。

（一）行政复议权的相对集中行使

当前我国行政复议仍然采取以“条块管辖”模式为原则，“条条管辖”模式为补充的管辖机制。此种模式过于分散行政复议权，无法发挥规模效益。同时，多头办案容易导致办案标准不统一，出现同案不同判现象。因此相对集中行政复议权成为我国行政复议改革一个关键环节。以浙江省为代表的“块块管辖”模式，经实践证明是集中行使行政复议权的创新性模式。此种模式下一级政府只设立一个行政复议机构，统一代表本级政府受理审理下级政府和本级政府所属部门为被申请人的行政复议案件。浙江省对行政复议机构设置和权限分配进行再设置，通过设立相对独立的专职行政复议机构，统一落实行政复议职责。具体主要采取以下措施：

第一，由本级政府作为行政复议机关，集中行使行政复议权。除实行垂直领导的部门以外，地方政府部门不再行使行政复议职权。第二，设立专职复议机构。浙江省创新性地在各级政府挂牌成立“行政复议局”，业务处室设在司法局，在不增设机构、不突破地方编制总量的框架内优化政府职权配置。无论是行政复议局或是行政复议委员会，其核心都在于相对独立地集中行使行政复议权。

此种模式不仅从学理上符合科学构建制度的要求，经实践证明，其对于行政争议的化解具有显而易见的作用。作为最早的试点，浙江省义乌市行政复议局在2015年成立以后，年均收案600件左右，相当于改革前同期的2.5倍、同级法院的2.6倍，直接纠错率从5%上升到11%，调解、和解率从17%上升到38%。

（二）强化行政复议独立性与专业性之间的平衡，提高公信力

行政复议由行政复议机关，就行政复议申请人于被申请人之间的行政争议做出裁决。行政复议的启动必须由行政复议申请人，也即行政相对人来主动启动要想将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，就必须获得行政相对人的信任，做出的裁决必须客观公正。否则，行政相对人就更倾向于选择行政诉讼而非行政复议。要达到使行政相对人充分信任而主动选择行政复议，正是当前行政复议面临的根源性难题。

首先要求行政复议的机构和人员是公平、公正、无偏私的，其必须有相对独立、只服从法律的地位。其次，行政复议人员在解决行政争议上还应当是专业的。其专业性既包括在法律事务上的专业性，还包括在行政事务上的专业性。针对这个问题，我们或许可以试图挖掘法国行政法院在保持专业性与独立性上的内在原因。法国行政法院的人员安排十分具有特点，与传统的行政与司法保持相对独立不同，法官在行政法院任职期间，同时兼任行政组和诉讼组的职务，行政法院又规定所有行政法院法官必须外调实际行政部门工作一段时间再回法院。最高行政法院的成员参加政府各种咨询委员会或决策委员会的工作8。这就为其在法律事务与行政事务上的双重专业性奠定了基础，法官不仅对法律问题精通掌握，还能够知晓重要的行政问题。法国行政法院法官在司法系统内，即使与行政人员交往密切，也能实现在行政争议解决上的专业性与独立性，并深受民众的信任。究其原因，无外乎是其审判人员专业性与独立性的合理平衡。“独立性”使他们能够成为各种不同利益之间的公断人，“全面的行政经验”使他们有能力解决各种疑难复杂问题。

反观我国的行政复议制度，既不能在机构与人员设置上实现独立性，裁判人员也不具有法律专业性与行政专业性的双重属性。因为复议机关内设于行政系统内，参与复议的是行政公务人员，加之我国行政复议的审查方式，难逃民众心中“官官相护”的刻板印象。因而我国行政复议改革方向，在于加强复议机构的独立性，以及其在事务处理上的法律专业性与行政专业性，改善民众心中“自己做自己法官”的刻板印象。

然而应当注意，在强化行政复议机构的独立性与公正性的同时，还应当保持行政复议现有的行政业务专业优势和效率优势。我们不是要打造另外一个完全独立的行政法院模式，片面的司法化终将会消解行政复议与行政诉讼之间的区别，行政复议高效、经济、便捷的优势将不复存在。表面司法化将会消解行政复议与行政诉讼之间的区别，行政复议简洁、经济和高效的优势将会被削弱。“完全司法化”的程序革新……使其在改革中渐渐地丢弃了行政复议本身的制度特征与机构优势，陷人司法同质化的困惑。关于行政复议的“司法化”与“泛司法化”的争论与反思同样值得我们关注。

四、对行政复议委员会制度完善的思考与建议

在行政复议法修改之前，我国学者普遍赞同并期望依托于相对独立的行政复议委员为支撑点，提高行政复议机关的独立性与中立性，突破行政复议“自己当自己法官”的争议点与难题，从形式上摆脱“官官相护”之嫌疑，实现行政复议机构的独立性：同时从外部引入律师、高校教师等外部专家，与行政复议机关互相配合，实现法律上与行政上的双重专业性，组成行政复议委员会，打造独立性与专业性相对平衡的行政争议解决机构。

行政复议委员会在行政复议工作试点中尚未形成统一化模式，地方结合本地区情况，形成了两种具有代表性的模式：案件咨询型和案件议决型行政复议委员会。一是案件咨询型。该类型的行政复议委员会（复议局）的主要职责大多是“审议重大疑难行政复议案件、研究行政复议工作中的重大问题”。该模式的在性质上属于咨询机构，为复议工作提供专业知识上的协助。二是案件议决型。案件议决型行政复议委员会（复议局）是作为行政复议的核心机构而存在的。与咨询型行政复议委员会相比，案件议决型行政复议委员会（复议局）的最大特点即在于其取代了原有的法制部门的案件审议功能，而由行政复议委员会（复议局）行使案件审议功能。

从行政复议法修改征求意见稿来看，立法者更倾向于采取“案件咨詢型”的行政复议委员会模式，具体负责行政复议决议职能的并非行政复议委员会，行政复议委员会仅仅是作为一个咨询机构而对具体负责决议案件的行政复议委员会，在决议重大疑难复杂案件以及专业性较强的案件时，给予专业辅助，发表咨询意见。行政复议委员会的咨询意见对行政复议机构无法律约束力，当其咨询意见未被采纳时，也无须说明理由。

（一）“案件咨询型”复议委员会的问题

当前行政复议法征求意见稿就行政复议改革方向来说，大致上符合司法化改革的路径，契合我国行政复议的功能定位与科学的改革方向。但是就行政复议委员会功能定位与模式选择来说，可能成为当前行政复议改革争议最大、最易出现问题的环节，如其不能达到理想的效果，行政复议制度在解决行政争议上，同样难以实现改革的目的。“咨询型”行政复议委员会在实践运作中更接近于一种“外脑”的存在，呈现出的是一种咨询性的作用。

针对当前立法者倾向采取的“案件咨询型”行政復议委员会制度，其实施中可能存在以下问题：

首先，关于其机构设置。在当前精简机构的背景下，行政复议决策机构与行政复议委员会属于不同的职能机构，这就需要再另设行政复议委员会这一部门，而根据立法者的立法意思表示，由县级以上地方各级人民政府建立行政复议委员会，下设于地方政府之下，极有可能造成政府机构臃肿，与当前我国机构改革方向背离。

其次，复议委员会的咨询意见的效力问题。根据征求意见稿的规定，行政复议委员会仅仅是作为一个咨询机构而对具体负责决议案件的行政复议委员会，在决议重大疑难复杂案件以及专业性较强的案件时，给予专业辅助，发表咨询意见。行政复议委员会的咨询意见对行政复议机构无法律约束力，当其咨询意见未被采纳时，也无须说明理由。如果缺乏配套性制度保障，极容易造成行政复议委员会形同虚设，或被束之高阁，而无法真正发挥其作用。

最后，行政复议委员会作为咨询机构，履行发表咨询意见的职能，其关键就在于“选好专家”“用好专家”，以及处理好专家的“权责”问题阿。但是当前行政复议法征求意见稿仅笼统规定应当由专家学者参与，其余问题均未涉及，在实践中缺乏可操作性，其效果也难以预测和保证。

（二）复议委员会完善建议

通过上述对行政复议委员会可能存在的问题分析，在行政复议委制度的改进方面，有两条路径可供选择。既构建“案件决议型”的行政复议委员会或是完善“案件咨询类”行政复议委员会的配套机制。

1.构建“决议型”行政复议委员会

与咨询型行政复议委员会相比，“决议型”行政复议委员会的制度构造包括以下几个方面的优势：首先，“案件议决型”行政复议委员会是作为行政复议的核心机构而存在的，其事实上行使行政案件决议权。以浙江省为例，其将行政复议委员业务处室设在司法局，在不增设机构、不突破地方编制总量的框架内优化政府职权配置6，从而避免了因另设机构而导致机构臃肿，背离精简机构的行政机构改革趋势。其次，行政复议委员会事实上行使行政复议案件的决议权，行使权力意味着责任承担，在责任追究上有明确的责任承担机构，能够将责任追究落到实处，打造权责统一的行政复议委员会。最后，决议型行政复议委员会负责决议所有类型的行政复议案件，无须区分哪些案件属于重大疑难复杂的案件，哪些又属于专业性较强的案件，这些标准在实践中均是难以具体把握的，因而“决议类”行政复议委员会在实践中的操作性更强，不易导致“同案不同判”的情形。

当然，此种类型的行政复议委员会并不是完美无缺的，其同样需要其他的制度保障支撑其发挥作用，此处其优势仅是针对“咨询类”的行政复议委员会而言，其更适宜我国当前行政复议改革的目标与方向。

2.完善“案件咨询类”行政复议委员会的配套机制

首先，明确行政复议机关与行政复议委员会的关系。我国行政复议制度是构建在行政隶属关系之上的，行政复议机关之所以能够对行政复议案件进行裁决，行政复议被申请人之所以必须接受行政复议的结果，都是基于此种上下级行政机关的隶属关系。尤其是当前我国行政复议改革还处于过渡阶段，无论是从理论上还是从实践的可能性上，都难以实现行政复议机关的绝对独立，行政复议委员会也难以完全脱离行政机关而存在。因此，我们只能重构行政复议委员会与行政机关的关系。

首先，对于“咨询型”行政复议委员会，要避免使其成为行政复议机关的附庸，就一定要明确其与具体行使行政复议裁决权的行政复议机关之间的关系。一方面，强化行政复议委员会的意见对于行政复议机关的约束力，对于行政复议委员会的意见，一般情况下应当采纳，如不采纳行政复议委员会的意见，行政复议机关应当说明理由，该说明理由既包括对内对行政复议委员会就不采纳咨询意见的理由做出说明，对外还应当对行政复议申请人与被申请人说明理由，不能说明理由的，应当承担相应的责任，以此来加强行政复议委员会的咨询意见对行政复议机关的约束力。如果复议机关认为行政复议委员会的结论确实有问题的，复议机关的负责人可以在集体讨论同意的情况下要求行政复议委员会重新组织人员对案件进行再次审查。另一方面，还应当明确复议委员会对行政复议机关的责任。既行政复议委员会做出的咨询意见被行政复议机关采纳而给行政相对人的权利造成损害时，行政复议机关对外对行政相对人承担责任，对内有权追究行政复议委员会责任。双向强化行政复议委员会与行政复议机关的关系，更有利于复议委员会制度在解决行政争议上发挥实效，提高双方解决争议的能力。

其次，完善引入专家学者方面的机制，解决好“选好专家”“用好专家”，以及专家审案的权责统一等问题为基础。引入专家学者时我国行政复议委员会制度的一大亮点与特色，其具有两方面的作用，既能够利用其专业知识，保障行政复议决定的专业性，又能够通过其外部性，牵制行政复议机关，增强其独立性。因此必须解决好引入专家学者的相关问题。

第一，要明确专家学者在复议委员会中的比例。参考我国行政复议委员会试点工作经验，多数学者认为外部专家学者的比例应当不少于行政复议委员会委员的一半，如北京市第一届行政复议委员会由28名委员组成，其中18名为知名的专家学者。哈尔滨市第一届行政复议委员会的组成，除一名主任两名副主任外，共有18名委员，其中市政府以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”约占全部委员的81%21，这样才能保证咨询意见的公正与客观性。

第二，要明确外部专家学者的构成比例，保证咨询意见的科学性与合理性。我国行政复议案件呈现出的总体特征是集中于某些特定领域，因此要具体结合行政复议案件的特征，吸收不同专业领域的专家学者，以保障咨询意见的科学性，保障行政复议决定的合理性。

第三，完善行政复议委员会委员的保障机制。行政复议委员能否独立、专业地履行其责任，关键在于能否收到合理保障。主要包括（1）身份保障重復行政复议委员会的委员身份非因法定事由并经法定程序，不得被随意罢免;（2）薪资保障，复议委员会委员的薪资应由特定机构管理，不应受到承担复议职责的行政复议机关的干涉;（3）职务保障。即行政复议机关应当为行政复议委员会提供相应的工作条件，保障其顺利履行职责。

五、结语

当前我国行政复议法的修改已经提上日程，对行政复议的改造是一项充满希望，同时又十分艰难的伟大工程。我国学者对将行政复议打造为解决行政争议的主渠道抱有很大的期望，行政复议主渠道目标的实现，既是我国行政法治建设的目标，也是政府治理水平和治理能力现代化的深刻体现，更是保障公民权利的重要途径。行政复议主渠道目标的实现，是当前中国学者共同努力的方向，也是我国行政法治建设的方向，在大家共同的努力之下，这一目标的实现必将指日可待。

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